Brief regering : Beleidsreactie evaluaties & toekomst bilaterale infrastructuurprogramma’s

Nr. 319 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 10 juli 2020

Infrastructuur is cruciaal voor ontwikkelingslanden. De beschikbaarheid van toegankelijke
publieke infrastructuur draagt bij aan ondernemerschap, banen en duurzame economische
groei.

Desalniettemin is er een groot tekort aan goede (basis)infrastructuur in de zich ontwikkelende
landen. Zo becijfert de Wereldbank dat ontwikkelingslanden gemiddeld 4,5% van hun
BNP per jaar aan infrastructuurinvesteringen nodig hebben om de Sustainable Development Goals te kunnen behalen.1

Het kabinet bevordert daarom de totstandkoming van publieke infrastructuur in ontwikkelingslanden.
Hiermee draagt het bij aan de doelstelling om duurzame economische groei te stimuleren,
zoals vastgelegd in de beleidsnota Investeren in Perspectief. Daarvoor heeft het kabinet
een aantal bilaterale programma’s ter beschikking: Develop2Build, DRIVE en ORIO. Met
deze programma’s wordt de gehele infrastructuurcyclus bediend, van projectontwikkeling
en bouw tot aan operatie, exploitatie en onderhoud.

Nederland heeft een aantal «unique selling points» als relatief kleine bilaterale infrastructuurdonor. Zo richt Nederland zich op een
niche van middelgrote projecten (met een projectomvang tot EUR 60 miljoen) die over
het algemeen te klein zijn voor de multilaterale financiële instellingen en te groot
voor maatschappelijke organisaties. Daarbij zet Nederland in op sectoren waar Nederlandse
kennis en kunde sterk is ontwikkeld, zoals water en agrarische infrastructuur.

Recentelijk zijn de programma’s Develop2Build en ORIO geëvalueerd. Bijgaand treft
u beide evaluaties2. Deze studies laten zien dat de programma’s een positieve bijdrage leveren aan het
economisch klimaat van ontwikkelingslanden. Deze brief bevat de beleidsreactie op
beide evaluaties. Als onderdeel van de beleidsreactie wordt u geïnformeerd over de
uitgangspunten voor de toekomst van DRIVE en Develop2Build (beide opvolgers van ORIO).
De looptijd van deze programma’s eindigt in 2021.

De genoemde programma’s worden op dit moment uitgevoerd door de RVO. Zoals uw Kamer
eerder is geïnformeerd zullen deze programma’s overgaan naar de staatsdeelneming in
oprichting Invest International.

Korte achtergrond infrastructuurprogramma’s

Met het bilaterale infrastructuur-instrumentarium wordt de gehele projectcyclus bediend:

Develop2Build (D2B) ondersteunt de ontwikkeling van projectvoorstellen voor publieke infrastructuur.
Het programma financiert technische en economische haalbaarheidsstudies, en studies
gericht op de milieu en sociale gevolgen van projecten. Met dit instrument draagt
het kabinet bij aan het verminderen van het wereldwijde tekort aan projectvoorstellen.

Het Development Relevant Infrastructure Vehicle (DRIVE) is gericht op de bouw, operatie/exploitatie en het onderhoud van publieke
infrastructuur. DRIVE financiert tot maximaal de helft van de bouw van publieke infrastructuurprojecten.

Het programma voor Ontwikkelingsrelevante Infrastructuur Ontwikkeling (ORIO) is de voorloper van D2B en DRIVE. Dit programma richt zich op de gehele infrastructuurcyclus,
van projectontwikkeling tot en met operatie en onderhoud. Dit programma neemt geen
nieuwe projecten meer in behandeling, maar heeft nog wel een actieve portefeuille
van af te ronden infrastructuurprojecten in ontwikkelingslanden.

Evaluaties bilaterale infrastructuurprogramma’s

Aan het begin van dit jaar zijn de evaluaties van Develop2Build en ORIO afgerond.
Uit deze evaluaties komen een aantal heldere conclusies en aanbevelingen naar voren.

Ten eerste laten de evaluaties zien dat er behoefte bestaat aan programma’s die investeren
in publieke infrastructuur in lage en middeninkomenslanden, en dat hiermee kan worden
bijgedragen aan duurzame economische en sociale ontwikkeling. Ook komt naar voren
dat het loont om expliciet aandacht en geld te besteden aan de verschillende fasen
van het aanleggen van infrastructuur: projectontwikkeling, projectrealisatie en onderhoud
tijdens de gebruiksfase. De evaluatie van D2B laat daarbij expliciet zien dat er een
behoefte bestaat aan financiering van de ontwikkeling van projectplannen voor (publieke)
infrastructuur in ontwikkelingslanden en D2B inspeelt op dit gat.

Ten tweede benadrukken beide evaluaties het belang van continuïteit en een lange adem
ten aanzien van de inzet op infrastructuur in ontwikkelingslanden. Infrastructuurprojecten
hebben een zeer lange doorlooptijd; daarom is het belangrijk om infrastructuurprogramma’s
voldoende tijd te geven tot wasdom te komen, en niet binnen enkele jaren vergaande
(beleids)wijzigingen door te voeren.

Ten derde bevelen de evaluaties aan om te zorgen voor heldere criteria aan de voorkant
waarop projecten worden geselecteerd, voor een efficiënte besteding van zowel publieke
als private tijd en middelen. Dergelijke selectiecriteria zouden volgens de evaluaties
sectorspecifiek moeten zijn en worden toegespitst op de beoogde ontwikkelingsimpact.

Ten vierde beveelt de D2B-evaluatie aan om de private sector meer te betrekken en
waar mogelijk in te zetten op publiek private partnerschappen.

Tot slot raden de evaluaties aan om een grotere landenfocus aan te brengen. Zo komt
uit de D2B-evaluatie naar voren dat het RVO-team werkt in groot aantal landen, hetgeen
de uitvoeringsefficiëntie niet ten goede komt. Door te werken in een kleiner aantal
landen kan meer landenspecialisme worden opgebouwd bij de uitvoerder en kunnen verschillende
projecten in een land nauwer op elkaar worden aangesloten.

Beleidsreactie en toekomst DRIVE en D2B

Zoals vermeld is ORIO al enkele jaren gesloten voor nieuwe aanvragen en zijn de opvolgers
D2B en DRIVE sinds 2015 actief. Op basis van de evaluatie van ORIO blijkt dat een
aantal aanbevelingen reeds impliciet zijn opgevolgd bij het inrichten van D2B en DRIVE,
zoals de hierboven genoemde aanbevelingen om expliciet aandacht te besteden aan de
verschillende fases van infrastructuurbouw, waaronder projectontwikkeling. Hierdoor
voelt het kabinet zich gesteund in de richting die met deze programma’s is ingeslagen.

De huidige programmaperiode van DRIVE en Develop2Build loopt tot eind 2021. Goede
publieke infrastructuur blijft van onverminderd groot belang voor het bereiken van
duurzame groei in ontwikkelingslanden. Deze noodzaak wordt versterkt door de economische
schade die wordt aangericht door de coronacrisis. Gesteund door de conclusies uit
de beide beleidsevaluaties zal het kabinet daarom zowel D2B als DRIVE verlengen voor
een nieuwe programmaperiode van 5 jaar, tot eind 2026. Hiermee geeft het kabinet invulling
aan de oproep uit beide evaluaties voor continuïteit in de programma’s voor infrastructuurontwikkeling.

Bij de verlenging zal conform de evaluatie een aantal aspecten in de programma’s worden
bijgesteld met als doel de uitvoering efficiënter en effectiever te maken, om de uiteindelijke
impact te vergroten.

Ten eerste zal worden toegewerkt naar een meer programmatische aanpak: per land wordt
bezien wat er nodig is om dat land economisch een stap verder te brengen en hoe Nederland
daaraan kan bijdragen. Voor deze landen worden «duurzame economische groeiplannen»
opgesteld. Daarin wordt niet alleen gekeken naar infrastructuur, maar ook naar bijv.
institutionele capaciteit, wetgeving, het ecosysteem voor ondernemers, etc. Door deze
programmatische aanpak kunnen verschillende interventies in een land strategisch op
elkaar worden aangesloten en kan zo meer ontwikkelingsimpact worden bereikt. De nadruk
ligt hierbij op een vraaggestuurde aanpak; de behoefte van het ontwikkelingsland zelf
staat centraal. Bovendien zet het kabinet hierbij in op samenwerking met andere donoren.

Daarbij zullen beide programma’s zich gaan richten op een kleiner aantal landen.3 Enerzijds kwam uit de evaluaties naar voren dat de efficiëntie van de uitvoering
vergroot zou kunnen worden door meer landenfocus. Anderzijds vereist een programmatische
aanpak meer maatwerk. Een dergelijke aanpak is slechts in een kleiner aantal landen
goed uit te voeren. DRIVE en D2B zullen zich richten op landen waar Nederland een
goed ontwikkeld netwerk heeft en van toegevoegde waarde is ten opzichte van andere
donoren. Daarvoor zal de OS-landenfocus van het kabinet richtinggevend zijn.

Ten tweede zal voor DRIVE en D2B een raamwerk worden ontwikkeld met heldere (selectie)criteria
voor de duurzame economische ontwikkelingsdoelen waaraan projecten moeten bijdragen.
Bij het opstellen van deze criteria zal een onderscheid worden gemaakt naar sector.
Zo draagt een haven bij aan andere ontwikkelingsdoelen dan bijv. sociale infrastructuur.
Ook zullen selectiecriteria worden opgesteld om de additionaliteit van projecten te
toetsen; zou een project niet tot stand komen zonder Nederlandse bijdrage? Nieuwe
projecten zullen worden getoetst aan de hand van deze criteria. Dit kan worden gezien
als aanscherping van de bestaande werkwijze en niet als een geheel ander selectiemechanisme
voor nieuwe projecten.

Ten derde zal worden ingezet op hoge tendereisen, innovatieve financieringsvormen
en publiek private partnerschappen daar waar dat kan. Innovatieve financiering en
PPP’s voor publieke infrastructuurprojecten zijn geen doel op zich, maar een middel
voor een zo effectief mogelijke besteding van publieke middelen en het gebruikmaken
van de kennis, kunde en de financiële slagkracht van de private sector. De eisen voor
publieke tenders die worden medegefinancierd door DRIVE of D2B – ten aanzien van de
kwaliteit van het projectontwerp, IMVO en ontwikkelingsimpact – worden reeds hoog
gesteld. Het kabinet zal hierop blijven inzetten. Hiermee wordt opvolging gegeven
aan de aanbeveling om de private sector meer te betrekken en waar mogelijk in te zetten
op PPP’s.

Ten vierde zet het kabinet in op verdere vergroening van de projecten-portefeuille.
D2B en DRIVE zullen actief inzetten op vermindering van broeikasgasuitstoot en geen
upstream fossiele energieprojecten financieren. Mid-stream fossiele projecten (bijv. gastransmissienetwerken in een urbane omgeving) zullen
in principe eveneens niet worden gefinancierd, tenzij is vastgesteld dat er echt geen
duurzame oplossing voorhanden is, en het project past binnen het transitiepad van
het betreffende land naar een duurzame energievoorziening. Daar waar mogelijk worden
projecten ontworpen volgens building-with-nature principes, ook wanneer deze oplossing duurder is dan de niet-duurzame oplossing.

Tot slot wordt de sinds 2017 gehanteerde praktijk om DRIVE uit te voeren als een G2G-programma
in plaats van een subsidieprogramma geformaliseerd. In de vijf jaar ervaring met DRIVE
is gebleken dat een directe overheid-tot-overheid relatie essentieel is om ongebonden
financiering van publieke projecten goed vorm te geven. Bovendien is gebleken dat
ontvangende overheden niet goed kunnen werken met het (Nederlands) juridische kader
van een bedrijfslevensubsidie-instrument voor publieke projecten. Op deze aanpassing
is in 2017 voorgesorteerd door een beleidsregelwijziging die voorzag in het mogelijk
maken van een gift aan de begunstigde overheid in plaats van het uitsluitend kunnen
aangaan van een subsidieverstrekking aan een bedrijf. Sinds die aanpassing is DRIVE
in staat geweest om een stabiele projectenportefeuille te ontwikkelen. Door deze aanpassing
nu te formaliseren wordt een administratieve stap uit het proces gehaald, wat leidt
tot grotere efficiëntie voor zowel de betrokken overheden als de uitvoerende bedrijven.
Ook maakt deze wijziging samenwerking met andere donoren gemakkelijker.

Op deze wijze volgt het kabinet de belangrijkste aanbevelingen uit de evaluaties van
ORIO en D2B op en wil het kabinet blijvend bijdragen aan de structurele factoren voor
duurzame economische groei in ontwikkelingslanden. Deze inzet is des te meer nodig
in de huidige moeilijke economische omstandigheden. Op basis van bovengenoemde uitgangspunten
worden de uitvoeringsdetails verder uitgewerkt, zodat de volgende programmaperiode
van DRIVE en D2B van start kan gaan.

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, S.A.M. Kaag