Brief regering : Rapport 'Verkenning bevolking 2050. Drukker, diverser en dubbelgrijs'

Nr. 81
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 juli 2020

Hierbij bied ik u namens het kabinet het rapport «Bevolking van 2050 in beeld1. Drukker, diverser en dubbelgrijs» aan. Het rapport is opgesteld door het Nederlands
Demografisch Interdisciplinair Instituut en het Centraal Bureau voor de Statistiek.
De rapportage is opgesteld naar aanleiding van de motie van het lid Dijkhoff c.s.2, die tijdens de Algemeen Politieke Beschouwingen (APB) van 2018 is aangenomen. De
motie verzoekt de regering verschillende scenario’s op te stellen waarin de gevolgen
van veranderingen in de omvang en de samenstelling van de Nederlandse bevolking op
verschillende beleidsterreinen in kaart worden gebracht. Het gaat om de woningbouw,
ruimtelijke ordening, infrastructuur, energievoorziening, sociale zekerheid, zorg,
onderwijs en integratie. Het kabinet is tevens gevraagd beleidsopties voor te leggen
bij de scenario’s. Alvorens in te gaan op de belangrijkste inzichten die het rapport
biedt en de appreciatie van deze bevindingen, ga ik eerst in op de wijze waarop uitvoering
aan de motie wordt gegeven.

Uitvoering motie Dijkhoff c.s.

In mijn brieven d.d. 20 november 20183 en 18 december 20194 heb ik toegelicht dat de uitvoering van de motie uit twee fasen bestaat. De eerste
fase is in december 2019 afgerond door het Nederlands Interdisciplinair Demografisch
Instituut (NIDI), het Centraal Planbureau (CPB), het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL), het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), het
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) en het Sociaal en Cultureel Planbureau
(SCP) met de oplevering van twee documenten: het Achtergronddocument, Inventarisatie van toekomstverkenningen en de Voortgangsrapportage, Zekerheden en onzekerheden over de gevolgen van veranderingen
in de bevolking.

Het Achtergronddocument bevat de inventarisatie van wat er op dat moment aan kennis
en inzichten beschikbaar was omtrent de oorzaken en gevolgen van veranderingen in
de omvang en samenstelling van de bevolking op de in de motie genoemde domeinen. In
de Voortgangsrapportage wordt – op basis van de inventarisatie – geconcludeerd dat
drie factoren relevant zijn voor de ontwikkeling van de omvang en samenstelling van
de bevolking. Het betreft geboorte(cijfers), sterfte(cijfers) en de omvang en samenstelling
van de migratie, of preciezer: het migratiesaldo. Dit inzicht vormde de basis van
de in de Voortgangsrapportage gepresenteerde opzet van de tweede fase van de verkenning,
waarin werd voorgesteld zeven bevolkingsvarianten door te rekenen die de gevolgen
van veranderingen in de omvang en samenstelling van de bevolking in kaart brengen.

Bij brief van 2 april jl.5 heb ik uw Kamer geïnformeerd over het feit dat de oorspronkelijk beoogde integrale
analyse wordt opgedeeld in twee aparte rapportages. Deze eerste rapportage bevat de
zeven bevolkingsvarianten. De tweede rapportage zal bestaan uit de doordenking van
de maatschappelijke gevolgen van de zeven bevolkingsvarianten en aanknopingspunten
voor beleid bevatten. Deze rapportage zou worden opgesteld door het SCP, CPB, PBL
en het RIVM. Door de huidige ontwikkelingen als gevolg van het Corona-virus, hebben
de planbureaus zich echter genoodzaakt gezien hun prioriteiten te herijken. Dit heeft
tot het besluit van de planbureaus geleid dat de werkzaamheden in het kader van de Verkenning bevolking 2050
tot in ieder geval eind 2020 geen doorgang kunnen vinden. Omdat het kabinet het met
oog op de verkiezingen en daaropvolgende formatie van belang vindt om op korte termijn
inzicht te krijgen in de reflectie op de maatschappelijke gevolgen en mogelijke handelingsperspectieven,
zijn het NIDI en het CBS gevraagd ook de tweede rapportage op te stellen. Naar verwachting
is deze begin 2021 gereed.

Opzet en uitkomsten Drukker, diverser en dubbelgrijs

De eerste rapportage, «Verkenning bevolking 2050. Drukker, diverser en dubbelgrijs»,
bied ik u hierbij aan. Het uitgangspunt bij het opstellen van de zeven bevolkingsvarianten
is de bevolkingsprognose van het CBS uit december 2019 voor 20506. In de rapportage is doorgerekend wat de effecten op de omvang en samenstelling van
de bevolking zijn als het kindertal per vrouw zich anders ontwikkelt dan in de CBS-prognose
wordt verondersteld, of als de sterfte of de migratie zich anders ontwikkelt. Dit
levert dus een «sec» beeld op van de invloed van de demografische factoren op de bevolkingssituatie
in 2050.

In de varianten worden de geboortecijfers, sterftecijfers en het migratiesaldo systematisch
gevarieerd, hetgeen leidt tot zeven demografische projecties voor 2050, te weten:

• 2 varianten waarin de absolute omvang van de bevolking anno 2050 wordt doorgerekend:
Groei en Krimp,

• 2 varianten waarin de leeftijdsverdeling van de bevolking anno 2050 wordt gevarieerd:
Groen en Grijs, en

• 3 migratievarianten (lage migratie, hoge arbeidsmigratie, hoge asielmigratie).

Op basis hiervan wordt inzichtelijk gemaakt welke zekerheden en onzekerheden zich
aftekenen ten aanzien van de omvang en samenstelling van de Nederlandse bevolking
in 2050. Deze varianten moeten nadrukkelijk niet worden gezien als realistische prognoses
voor de situatie in 2050; de meest waarschijnlijke situatie voor 2050 is immers al
beschikbaar in de bevolkingsprognose 2050 die het CBS in december 2019 heeft gepubliceerd.
Omdat voorspellen altijd moeilijk is, kent ook deze CBS-prognose onontkoombaar onzekerheden.
De doorgerekende varianten zijn dan ook uitgevoerd met het doel de variatie en onzekerheden
rond deze CBS-prognose in kaart te brengen en om zicht te krijgen op de invloed daarop
van de aan de bevolkingsontwikkeling ten grondslag liggende factoren.

De inzichten uit de verkenning: Groter, Grijzer en Gemengder

Het rapport schetst dus een beeld van de Nederlandse bevolking in de – verre – toekomst
en naarmate de projectie verder in de toekomst ligt, worden de onzekerheden rond die
projectie groter. De auteurs geven dit zelf ook aan en verwijzen in dit verband naar
de effecten van de Coronacrisis. Hoewel die momenteel duidelijk zichtbaar zijn in
de Nederlandse samenleving is het vooralsnog onzeker hoe langdurig de invloed van
het virus zal blijken te zijn. Bijvoorbeeld op de voor de verkenning belangrijke factoren
als sterfte en levensverwachting en migratiepatronen. Maar Corona is slechts een –
actueel – voorbeeld van sterk disruptieve invloeden die op een termijn van dertig
jaar mogelijk zijn en die tot onzekerheid leiden rond de uitkomsten van lange-termijn
prognoses. Toch laten de auteurs zien dat er niet alleen sprake is van onzekerheden,
maar dat er toch ook zekerheden zijn op een dergelijk lange termijn.

Zo is zeker dat een groot deel van de huidige bevolking in 2050 nog in leven is en
dat is van grote invloed op de samenstelling van de bevolking in 2050. De onderzoekers
concluderen dat het eigenlijk wel zeker is dat de Nederlandse bevolking, ten opzichte
van 2020, in 2050 groter, grijzer en gemengder qua etnische achtergrond zal zijn.

Groter

In het rapport wordt toegelicht dat uitsluitend in de krimpvariant de bevolking in
2050 een fractie (zo’n 300 duizend) kleiner zal zijn dan momenteel het geval is. In
deze variant wordt verondersteld dat zowel het geboortecijfer, de levensverwachting
en het migratiesaldo in de periode tot 2050 dermate fors lager zijn dan wat in de
CBS-prognose voor 2050 wordt verondersteld, dat deze variant overeenkomt met de ondergrens
van de (tweezijdige) 95%-marge van de CBS-bevolkingsprognose, oftewel: de kans dat
dit (enkelzijdige) scenario zich voordoet is kleiner dan 2½ procent.

Figuur 1 Bevolkingsomvang in 2020 en in 2050 per variant en volgens de CBS-prognose1

1 NIDI/CBS (2020), Bevolking 2050 in beeld. Drukker, diverser en dubbelgrijs, p. 36.

In alle andere varianten (ook in de CBS-prognose uit 2019 die voor deze exercitie
als referentie geldt) is de bevolking in 2050 groter dan in 2020; in de meest extreme
variant – Groei – zelfs bijna 4½ miljoen8. De groei van de bevolking is blijkens de doorrekeningen van het NIDI en CBS volledig
toe te schrijven aan de bevolking met een migratieachtergrond. De categorie Nederlanders
zonder migratieachtergrond daalt volgens de CBS-prognose van 13,2 miljoen in 2020
naar 12,4 miljoen in 2050. Bijgevolg zou de Nederlandse bevolking zonder de aanwezigheid
van groepen met een migratieachtergrond in absolute zin krimpen en heel sterk vergrijzen:
de verhouding tussen het aantal 65-plussers en het aantal 20–64-jarige binnen deze
categorie neemt toe van 39% naar 60%. Alleen in de variant Groei neemt de omvang van de categorie Nederlanders zonder migratieachtergrond licht toe
(met 200 duizend), hetgeen bijdraagt aan de bevolkingsgroei. Verder blijkt dat de
bevolking niet alleen in personen toeneemt, maar vooral in het aantal huishoudens.
Het aantal huishoudens groeit procentueel sterker dan het aantal personen en hierbij
is de groei van het aantal eenpersoonhuishoudens – vooral in de categorie 70-plussers – een belangrijke factor. Deze huishoudensgroei concentreert zich in de dichtbevolkte
regio’s. In dunbevolkte regio’s neemt weliswaar het aantal alleenstaande ouderen toe,
maar daar staat een afname van het aantal jongere huishoudens tegenover die de toename
van het aantal oudere huishoudens grofweg compenseert. Alleen in noordoost Groningen
is in alle doorgerekende varianten sprake van daling van het aantal huishoudens. Dit
laat overigens onverlet dat er volgens de CBS-prognose in 2050 voor wat betreft de
bevolkingsomvang (in personen) wel sprake zal zijn van bevolkingsdaling in 14 van
de 40 regio’s.

Grijzer

Verder is duidelijk dat de bevolking in de toekomst zal vergrijzen: in alle doorgerekende
varianten (dus ook in de varianten Krimp en Groen) is het aantal 65-plussers groter dan in 2020 en neemt het aandeel 20 tot 65-jarigen
in de bevolking af.

Figuur 2 Bevolking naar leeftijd in 2020 en 2050 per variant en volgens de CBS-prognose1

1 NIDI/CBS (2020), Bevolking 2050 in beeld. Drukker, diverser en dubbelgrijs, p. 37.

Het NIDI en CBS stellen verder vast dat er sprake zal zijn van zogeheten dubbele vergrijzing: niet alleen het aantal 65-plussers neemt toe, maar ook het aantal (en aandeel) van
de bevolking dat ouder is dan 80 zal fors toenemen. Bij een matige stijging van de
levensverwachting zal dit aantal 80-plussers verdubbelen en bij een sterke stijging
zelfs verdrievoudigen. Zoals hierboven al is aangegeven, is de vergrijzing vooral
onder de bevolking zonder migratieachtergrond omvangrijk. Dat laat onverlet dat ook
in de bevolking met een migratieachtergrond vergrijzing optreedt: het aantal 65-plussers
neemt bij deze categorie in alle varianten toe van ongeveer een half miljoen in 2020
tot grofweg een miljoen in 2050. Niettemin maken zij ook in 2050 een minderheid van
ongeveer een kwart uit van de categorie 65-plussers. Nu is dat een zevende.

Gemengder

Tot slot neemt het aantal en aandeel van de bevolking met een migratieachtergrond
in alle varianten toe, óók wanneer er sprake is van weinig immigratie (de variant
Lage migratie). Dit is een gevolg van het feit dat de zittende bevolking met een migratieachtergrond
gemiddeld jonger is dan de bevolking zonder migratieachtergrond en een groter deel
daarvan zich dus nog in de vruchtbare leeftijd bevindt. Daardoor worden er in deze
groep meer kinderen geboren dan in de het deel van de bevolking zonder migratieachtergrond
(terwijl zij gemiddeld niet meer kinderen krijgen). In deze variant neemt het aandeel
toe van (momenteel) bijna een kwart naar ruim een derde in 2050. In alle varianten
draagt ook de geprognosticeerde migratie in de periode 2020–2050 aan de groei bij,
waarbij de toename van het bevolkingsaandeel met een migratieachtergrond het sterkst
is in de varianten Groei en Arbeid (hoge arbeidsmigratie). In de laatste variant zal naar verwachting 40% van de bevolking
in 2050 een migratieachtergrond hebben.

Figuur 3 Bevolking naar achtergrond en generatie in 2020 en 2050 per variant en volgens
de CBS-prognose1

1 NIDI/CBS (2020), Bevolking 2050 in beeld. Drukker, diverser en dubbelgrijs, p. 38.

Verder blijkt uit de rapportage dat ook de samenstelling van de groep met een migratieachtergrond substantieel zal wijzigen: in 2050 zal het
aandeel dat afkomstig is uit de zogeheten klassieke migratielanden11 in alle doorgerekende varianten lager liggen dan in 2020, terwijl het aandeel afkomstig
uit arbeids- en studiemigratielanden zal toenemen en het aandeel uit asiellanden in
de meeste varianten licht toeneemt. In het rapport wordt – in lijn met wat de Wetenschappelijke
Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) in 2018 adviseerde12 – een nieuwe classificatie van herkomstgroepen geïntroduceerd die betekenisvoller
is dan de oude categorisering in «westers» en «niet westers» en een veel rijker inzicht
biedt in de effecten die verschillende migratiestromen hebben.

Een eerste weging van de effecten

De inzichten die dit eerste deel van het eindrapport van de Verkenning Bevolking 2050
oplevert, beperken zich, zoals in de inleiding van deze brief al is aangegeven, tot
de demografische projecties. Desalniettemin leveren ze een eerste inzicht in de maatschappelijke
gevolgen op. De rapportage schetst duidelijke ontwikkelingen die hoe dan ook op ons
afkomen, zoals de verdere vergrijzing van de samenleving. Tegelijkertijd maakt zij
inzichtelijk dat de toekomst nog allerminst vastligt en dat er in potentie nog veel
te kiezen valt over hoe het Nederland van de toekomst eruit komt te zien.

Een goed voorbeeld daarvan is de invloed die de koppeling van de AOW-leeftijd aan
de levensverwachting heeft op de omvang van de (potentiële) beroepsbevolking. Dat
effect wordt reeds in deze verkenning zichtbaar: de invoering van deze beleidsmaatregel
heeft tot gevolg dat de potentiële beroepsbevolking minder snel krimpt als gevolg
van de vergrijzing dan wanneer die koppeling niet had plaatsgevonden. Een krimpende
beroepsbevolking vraagt om keuzes ten aanzien van het verhogen van de arbeidsproductiviteit
en de arbeidsparticipatie. De toenemende diversiteit naar herkomst die uit de rapportage
naar voren komt, zal ook invloed hebben op de samenleving. Daarbij kan bijvoorbeeld
worden gedacht aan het onderwijs aan een in diversiteit toenemende leerling populatie,
maar ook aan de huisvestingsbehoeften die verschillen voor uiteenlopende migratiebewegingen
met een ander verblijfsperspectief. En zo heeft een groeiende bevolking niet alleen
gevolgen voor bijvoorbeeld de woningmarkt, de infrastructuur en de fysieke leefomgeving,
maar ook voor het onderwijs en de zorg. Daarbij is het dus belangrijk om te beseffen
dat oplossingen op het ene terrein gevolgen (kunnen) hebben voor maatschappelijke
vraagstukken op andere terreinen.

Naar een integrale beleidsagenda

De rapportage maakt hoe dan ook inzichtelijk dat Nederland voor forse uitdagingen
komt te staan richting 2050. Denk bijvoorbeeld aan de verdere vergrijzing van de samenleving.
Om hierin keuzes te maken dienen we ons een beeld te vormen van hoe we willen dat
het Nederland van toekomst eruit komt te zien, maar ook wat we daarbij onwenselijk
vinden. Het gaat hierbij onder meer om keuzes over hoe we Nederland willen inrichten,
maar ook wat voor samenleving we willen zijn. Hier komen complexe en met elkaar samenhangende
vraagstukken achter weg waar geen makkelijke antwoorden op te formuleren zijn.

De rapportages die tot op heden zijn opgesteld in het kader van de Verkenning bevolking
2050 onderstrepen voor mij de noodzaak tot het formuleren van een integrale beleidsagenda
ten aanzien van het Nederland van de toekomst. De totstandkoming van deze beleidsagenda
vraagt om samenwerking met verschillende partijen en om een gecoördineerde uitvoering
van deze agenda.

Met het oog op het opstellen van deze beleidsagenda is in het bijzonder de laatste
rapportage in het kader van de Verkenning bevolking 2050 relevant. Deze is voorzien
begin 2021 en brengt in kaart wat de maatschappelijke gevolgen zijn van de demografische projecties die in het huidige rapport
zijn geschetst. Daarmee ontstaat ook zicht op de economische, technologische en maatschappelijke
invloeden en eventuele aanknopingspunten voor beleid. Het kabinet ziet dit laatste
rapport dat in het kader van de Verkenning bevolking 2050 wordt opgesteld met grote
belangstelling tegemoet.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
W. Koolmees