Brief regering : Geannoteerde agenda voor de videoconferentie van de leden van de Raad Algemene Zaken van 15 juli 2020

Nr. 2184 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 juli 2020

Hierbij bied ik u de geannoteerde agenda aan voor de videoconferentie van de leden
van de Raad Algemene Zaken van 15 juli 2020.

De Minister van Buitenlandse Zaken, S.A. Blok

GEANNOTEERDE AGENDA INFORMELE VIDEOCONFERENTIE VAN DE LEDEN VAN DE RAAD ALGEMENE ZAKEN
VAN 15 JULI 2020

Op woensdag 15 juli 2020 vindt een videoconferentie met de leden van de Raad Algemene
Zaken (RAZ) plaats om te spreken over het Duits voorzitterschapsprogramma, de voorbereiding
van de Europese Raad en de Conferentie over de Toekomst van Europa. De Minister van
Buitenlandse Zaken is voornemens deel te nemen aan de videoconferentie.

Deze videoconferentie is een informele vergadering, er worden derhalve geen besluiten
genomen. Zo lang sprake is van vergaderingen per videoconferentie, kunnen besluiten
enkel genomen worden via de schriftelijke procedure. Uw Kamer is op 18 mei over deze
procedure geïnformeerd (Kamerstukken 21 501-20 en 25 295, nr. 1542).

Presentatie prioriteiten voorzitterschap Duitsland

Duitsland zal tijdens de videoconferentie het voorzitterschapsprogramma presenteren.
Duitsland zal voorzitter zijn van de Raad van de Europese Unie van 1 juli tot 1 januari
2021. De Raad wordt gevraagd in te stemmen met het voorzitterschapsprogramma. De instemmingsprocedure
zal, in afwachting van de bespreking in de Raad, volgen via een schriftelijke procedure.

Het Duits voorzitterschap zal in het teken staan van drie overkoepelende prioriteiten:
de beheersing van de COVID-19-crisis en het (economisch) herstel, de onderhandelingen
over het Meerjarig Financieel Kader (MFK) en de onderhandelingen over het toekomstig
partnerschap met het Verenigd Koninkrijk. Naast het herstel van de COVID-19-crisis
bestaat het voorzitterschapsprogramma, met de titel «samen voor Europa’s herstel»1, uit vijf elementen: een sterker en innovatiever Europa; een eerlijk Europa; een
duurzaam Europa; een Europa van veiligheid en gemeenschappelijke waarden; en een effectieve
Europese Unie voor een op regels gebaseerde internationale orde verankerd in partnerschap.

Het kabinet kan zich vinden in de prioriteitsstelling van het Duits voorzitterschap.
Het onderschrijft dat de aandacht allereerst uit moet gaan naar het beheersen en herstel
van de crisis, het bereiken van een akkoord op het MFK en het herstelfonds, en de
opvolging daarvan.

Het kabinet onderschrijft ook de inzet van het Duits voorzitterschap met betrekking
tot de onderhandelingen tussen de EU en het VK om tot een ambitieus, breed en gebalanceerd
toekomstig partnerschap te komen in lijn met de politieke verklaring en het mandaat
dat de Raad Algemene Zaken op 25 februari jl. heeft vastgesteld. Bovendien benadrukt
het Duits voorzitterschap het belang van een tijdige, effectieve en gedegen implementatie
van het terugtrekkingsakkoord, wat een belangrijk aandachtspunt is voor het kabinet
bij het bouwen aan het toekomstig partnerschap met het VK.

Het kabinet steunt de inzet van het voorzitterschap om de Interne Markt na de crisis
te herstellen en te versterken. Duitsland zal aandacht geven aan de sociale dimensie
van de EU. Het kabinet hanteert daarbij de volgende uitgangspunten: vasthouden aan
de bestaande bevoegdheidsverdeling, aandacht voor betere handhaving en implementatie
van bestaande afspraken en wetgeving, en betere verbinding tussen sociaal beleid en
andere beleidsterreinen in de EU. Om tot een duurzaam Europa te komen is het van belang
om de besluitvorming over een hoger 2030 broeikasgasreductiedoel af te ronden. De
Commissie zal daarvoor in september een voorstel doen op basis van een grondige effectbeoordeling.
Het kabinet streeft naar 55% reductie van broeikasgassen in 2030 ten opzichte van
1990. Het kabinet acht een evaluatie van de EU-respons op de COVID-19-crisis van belang
waarbij afstemming van maatregelen om gezondheidscrises te bestrijden, het stroomlijnen
van de communicatie hierover en leveringszekerheid van medische producten aandacht
moeten krijgen.

Wat betreft de inzet op veiligheid en gemeenschappelijke waarden heeft Duitsland aangegeven
voornemens te zijn de inspanningen op het terrein van de waarden van de Unie tijdens
zijn voorzitterschap te verdubbelen. Zo zal Duitsland inzetten op een landspecifieke
dialoog (of peerreview) in de Raad naar aanleiding van het eerste jaarrapport van de Commissie in het kader
van de toetsingscyclus voor de rechtsstaat. Daarnaast is het voorzitterschap van plan
de artikel 7-procedures jegens Polen en Hongarije te agenderen als het weer mogelijk
is om fysieke Raden te organiseren. Het kabinet steunt deze ambitieuze agenda en zal
daar waar mogelijk constructief aan bijdragen.

De verwachting is dat het Duitse voorzitterschap ook concrete resultaten wil bereiken
ten aanzien van de bevordering van transparantie in de EU-besluitvorming. Het kabinet
zal zich hier, in samenwerking met gelijkgezinde lidstaten, aan de zijde van het Duitse
voorzitterschap voor inzetten.

Voorbereiding Europese Raad van 17 en 18 juli 2020

Meerjarig Financieel Kader/herstelstrategie

De leden van Raad zullen ter voorbereiding van de Europese Raad op 17-18 juli spreken
over de voorstellen voor het Meerjarig Financieel Kader (MFK) en de COVID-19-herstelstrategie
die de Europese Commissie op 27 mei jl. presenteerde. Op 19 juni jl. vond hierover
een eerste gedachtewisseling plaats tussen de leden van de ER.2

Naar verwachting zal de voorzitter van de Europese Raad voorafgaande aan de informele
videoconferentie van de leden van de RAZ een nieuwe versie van het MFK-onderhandelingsdocument
(negotiating box) verspreiden. Dit zal dan als basis dienen voor de bespreking in de Raad. Het kabinet
zal uw Kamer na publicatie van het onderhandelingsdocument zo spoedig mogelijk een
schriftelijke appreciatie sturen, als aanvulling op deze geannoteerde agenda.

Het kabinet informeerde uw Kamer op 9 juni 2020 met een Kamerbrief over kabinetsappreciatie
van de nieuwe Commissievoorstellen voor het MFK en herstelstrategie3. Daarnaast zal het kabinet op korte termijn uw Kamer kabinetsappreciaties sturen
van de (aangepaste) sectorale voorstellen die de Europese Commissie in het kader van
de herstelstrategie heeft gedaan. Tezamen met de nog te versturen appreciatie van
het onderhandelingsdocument vormt dit het kader van de Nederlandse inzet in de Raad.

Zoals in de brief van 9 juni jl. is toegelicht, komt het door de Europese Commissie
voorgestelde pakket op een aantal punten overeen met de Nederlandse inzet, zoals op
het gebied van het belang van hervormingen in de lidstaten en van modernisering van
de begroting, evenals de tijdelijkheid van de aanvullende middelen. Op een aantal
belangrijke andere punten, zoals de financiering, staan de voorstellen ver af van
de Nederlandse inzet.

De inzet van het kabinet is erop gericht om via Europese samenwerking duurzaam herstel
van deze uitzonderlijke crisis als gevolg van de COVID-19-uitbraak te bespoedigen
en verdere economische groei te bevorderen. De maatregelen die hiervoor genomen worden,
moeten leiden tot sterkere lidstaten en een sterkere Unie. Hiervoor zijn Europese
solidariteit tussen lidstaten onderling en de daaraan verbonden verantwoordelijkheid
centrale uitgangspunten. De Unie staat voor de uitdaging om de crisis als gevolg van
de COVID-19-uitbraak aan te pakken. Om de economische weerbaarheid en veerkracht structureel
te verbeteren acht het kabinet het van belang dat de benodigde structurele hervormingen
in de lidstaten plaatsvinden en dat investeringen bijdragen aan een duurzame versterking
van het groeivermogen, onder andere door invulling te geven aan de ambities op het
vlak van vergroening en digitalisering, en daarmee leiden tot duurzaam werkgelegenheidsherstel.
Ook moet het functioneren van de interne markt worden hersteld en verder worden versterkt.
Modernisering van de EU-begroting blijft van onverminderd belang om deze toekomstbestendig
te maken, evenals de noodzaak om Europese uitgaven op een financieel houdbaar niveau
te houden en tot een eerlijke verdeling van de financiering ervan te komen. De naleving
van rechtsstatelijkheidsbeginselen en grondrechten en de bestrijding van fraude, inclusief
sterke betrokkenheid van de relevante EU instituties, zijn hierbij van belang. Deze
inzet is ook verwoord in het non-paper dat Nederland samen met Denemarken, Oostenrijk
en Zweden heeft opgesteld.

Een grote groep lidstaten is positief over de hoofdlijnen van de voorstellen, maar
op deelterreinen is sprake van verschillende belangen. Lidstaten zijn kritisch over
o.a. de omvang, verdeling en financiering van de beoogde uitgaven. Het kabinet werkt
actief samen met gelijkgestemde lidstaten om de gezamenlijke inzet voor een duurzaam
herstel en een moderne en financieel houdbare EU-begroting kracht bij te zetten, zoals
toegelicht in de voornoemde kabinetsappreciatie.

Advies Juridische Dienst van de Raad (toezegging plenair debat Europese Top d.d. 17 juni
jl.)

Tijdens het plenair debat over de Europese Top van 19 juni 2020 (Handelingen II 2019/20,
nr. 84, Debat over de Europese top), zegde de Minister-President naar aanleiding van
een verzoek van de SGP-fractie toe de Kamer te informeren over de reactie van de Juridische
Dienst van de Raad (JDR) op de vragen van het kabinet over de verenigbaarheid van
de Commissievoorstellen met de EU Verdragen.

Op 24 juni jl. verscheen het advies van de JDR over de voorstellen van de Europese
Commissie voor Next Generation EU.4 In zijn advies concludeert de JDR dat deze voorstellen van de Commissie van 28 mei
jl. voor een aangepast Eigen Middelen Besluit, een EU Herstelinstrument en daaraan
gekoppelde sectorale voorstellen, op hoofdlijnen verenigbaar zijn met de EU Verdragen.
Volgens de JDR zijn de voorstellen verenigbaar met de Uniebeginselen van begrotingsbalans,
begrotingsdiscipline en eenheid van de begroting uit artikel 310 VWEU, verenigbaar
met de integriteit van het stelsel van eigen middelen uit artikel 311 VWEU, en verenigbaar
met de zogenaamde «no bail-out»-bepaling uit artikel 125 VWEU. Volgens de JDR vormt de door de Commissie voorgestelde
rechtsgrondslag voor het EU Herstelinstrument (artikel 122 VWEU) bovendien een geschikte
rechtsgrondslag.

In de door de Commissie voorgestelde innovatieve begrotingsconstructie wordt door
de Unie een hoog bedrag op de kapitaalmarkt geleend (750 miljard euro in prijzen 2018;
809 miljard euro in lopende prijzen). Het kabinet heeft in de brief van 9 juni jl.
toegelicht dat het stelsel van eigen middelen van de Unie in beginsel ook de keuze
kan omvatten dat de Commissie een uitzonderlijke, tijdelijke en beperkte machtiging
krijgt om namens de Unie geld op de kapitaalmarkt te lenen ten behoeve van lopende
uitgaven van de Unie. De JDR bevestigt dit in zijn advies.

In de door de Commissie voorgestelde begrotingsconstructie wordt een groot deel van
het op de kapitaalmarkt geleend bedrag (500 miljard euro in prijzen 2018; 539 miljard euro
in lopende prijzen) als zogenaamde «externe bestemmingsontvangst» gekenmerkt en als
uitgaven toegewezen aan Unieprogramma’s. Bij de overige 250 miljard euro (270 miljard euro
in lopende prijzen) is sprake van leningen aan een lidstaat, waarvan de vormgeving
vanuit begrotingsperspectief aansluit bij een reeds gangbare praktijk zoals gebruikt
bij SURE, het EFSM en de betalingsbalansfaciliteit.

Zoals in de genoemde brief van 9 juni jl. met de Kamer gedeeld, heeft het kabinet
vragen gesteld over de verenigbaarheid van deze voorstellen met de in de Unieverdragen
neergelegde uitgangspunten voor de financiering van de EU begroting, aangezien het
hier om een nieuwe constructie gaat met bovendien een grote omvang.

Het gaat dan in het bijzonder om de verenigbaarheid van het grote bedrag aan externe
bestemmingsontvangsten met artikel 310 en 311 VWEU. Deze externe bestemmingsontvangsten
vormen geen eigen middel van de Unie, en zij vallen bovendien buiten het bereik van
de begrotingsautoriteit van de Unie (gevormd door de Raad en het Europees parlement).
Dit terwijl artikel 311 VWEU als uitgangspunt bepaalt dat de begroting, onverminderd
andere ontvangsten, volledig uit eigen middelen wordt gefinancierd. En artikel 310
VWEU daarnaast als uitgangspunt bepaalt dat alle ontvangsten en uitgaven van de Unie
voor elk begrotingsjaar moeten worden geraamd en opgenomen in de begroting. Het gebruik
van externe bestemmingsontvangsten als uitzondering op deze uitgangspunten is algemeen
geaccepteerd. De Commissie stelt voor om in een aangepast Interinstitutioneel Akkoord
over begrotingszaken tussen de Europese Commissie, het Europees parlement en de Raad
af te spreken dat de Commissie de begrotingsautoriteit jaarlijks informeert over de
toepassing hiervan binnen het EU Herstelinstrument.5 Het voorstel van de Commissie roept echter de vraag op welke grenzen er aan het gebruik
van deze uitzonderingen zijn.

Volgens de JDR moet, voor het beantwoorden van de vraag of het hoge bedrag aan externe
bestemmingsontvangsten binnen de grenzen van het juridisch mogelijke blijft, niet
alleen naar het bedrag worden gekeken. Naast het bedrag moet volgens de JDR ook gekeken
worden naar de specifieke economische omstandigheden en de context waarin het voorgestelde
instrument tot stand komt, en naar de waarborgen waarmee het instrument omkleed wordt.
Deze waarborgen moeten voorkomen dat de voorgestelde constructie een permanent mechanisme
wordt of een paradigmaverandering inhoudt in de EU begrotingsprocessen. Ook wijst
de JDR er op dat de Uniewetgever een ruime beoordelingsmarge heeft om passende (financiële)
middelen te kiezen voor het bereiken van de doelstellingen van de Unie. Volgens de
JDR zijn de waarborgen die de Commissie voorstelt, te weten de uitzonderlijkheid,
tijdelijkheid en eenmaligheid van het instrument, voldoende om te concluderen dat
de voorgestelde begrotingsconstructie verenigbaar is met de EU Verdragen.

Uit het advies wordt duidelijk dat de Unieverdragen volgens de JDR de mogelijkheid
bieden aan de Uniewetgever om de uitzonderingen op bovengenoemde begrotingsuitgangspunten
in bijzondere omstandigheden ruim uit te leggen.

Het kabinet erkent in beginsel dat de Uniewetgever over een ruime beoordelingsmarge
beschikt bij de keuze voor passende middelen voor het bereiken van de doelstellingen
van de Unie. Daarnaast is bovendien relevant dat het vanuit juridisch perspectief
moeilijk is om eenduidig vast te stellen welk bedrag aan externe bestemmingsontvangsten
in het licht van artikel 310 en 311 VWEU nog juridisch acceptabel is. Het is in die
zin mogelijk tot de conclusie te komen, zoals de JDR doet, dat de voorgestelde constructie
verenigbaar is met de EU Verdragen.

Tegelijkertijd acht het kabinet op dit punt voorzichtigheid geboden, gezien het feit
dat er in de voorgestelde innovatieve begrotingsconstructie gebruik wordt gemaakt
van tijdelijke uitzonderingen op de in de EU Verdragen neergelegde uitgangspunten
voor de financiering van de EU begroting. Deze uitgangspunten beogen in het bijzonder
de financiële autonomie van de Unie en de prerogatieven van de EU begrotingsautoriteit
te beschermen. Het kabinet zal dan ook de huidige kabinetsinzet handhaven en daarbij
voorzichtigheid blijven bepleiten zoals uiteengezet in de voornoemde kabinetsappreciatie
van de Commissievoorstellen.

Conferentie over de Toekomst van Europa

De Conferentie over de Toekomst van Europa staat als informatiepunt op de agenda van
de videoconferentie van de leden van de Raad Algemene Zaken. De precieze inhoud van
dit agendapunt is nog niet bekend. Naar verwachting zal het voorzitterschap van de
Raad de weg voorwaarts bespreken nu overeenstemming over het Raadsmandaat is bereikt.

Zoals in de brief van 26 juni jl. aan uw Kamer vermeld, is in Coreper op 24 juni jl.
overeenstemming bereikt over het Raadsmandaat over de Conferentie. Het mandaat geeft
de positie van de Raad weer over het doel, de inhoud en de vormgeving van de Conferentie.
Het is nu aan de Raad (het roulerend voorzitterschap), het Europees parlement en de
Commissie om te onderhandelen over het mandaat, de inhoud en vorm van de Conferentie.
Het resultaat daarvan wordt naar verwachting vastgelegd in een gezamenlijke verklaring.
Het kabinet zal blijven aansturen op goede tussentijdse terugkoppeling aan en raadpleging
van de Raad, mede om uw Kamer tijdig te kunnen informeren.

Het kabinet acht het van belang dat de nationale parlementen actief betrokken zijn
bij de Conferentie. Zodra meer bekend is over de modaliteiten van de Conferentie zal
uw Kamer hierover worden geïnformeerd. Daarbij zal het kabinet – zoals toegezegd in
het algemeen overleg voor de Raad Algemene Zaken van 28 januari jl. (Kamerstuk 21 501-02, nr. 2112) – een voorstel doen om aanvullende afspraken te maken over de wijze waarop het parlement
gedurende de Conferentie informatie wordt verschaft, indien nodig en gewenst.