Brief regering : Voortgang programma Luchtruimherziening

Nr. 795 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT EN DE STAATSSECRETARIS VAN
DEFENSIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 juli 2020

Hierbij ontvangt u de vijfde voortgangsbrief over het programma Luchtruimherziening.
Conform onze toezegging aan uw Kamer wordt u twee keer per jaar over de voortgang
van het programma geïnformeerd (zie ook Kamerstuk 31 936, nrs. 511, 551, 647 en 720). Deze brief gaat in op de werkzaamheden om te komen tot een nieuwe hoofdstructuur
van het Nederlandse luchtruim vanaf 2023.

Het kabinet werkt aan een nieuwe, toekomstbestendige en adaptieve indeling van het
Nederlandse luchtruim. Veiligheid staat daarbij voorop. Het programma Luchtruimherziening
is gericht op het bereiken van drie samenhangende doelen: verbetering van de civiele
capaciteit en militaire missie effectiviteit, een efficiënter gebruik en beheer van
het luchtruim en de beperking van hinder in de omgeving. Ten aanzien van de militaire
missie effectiviteit staat de uitvoering van de grondwettelijke taken in het kader
van de nationale veiligheid en internationale verantwoordelijkheden van de krijgsmacht
centraal. Het programma ligt op schema om uiterlijk in 2023 het integrale besluit
over het toekomstig luchtruim te kunnen vaststellen, zodat in de periode 2023–2035
stap voor stap de implementatie kan plaatsvinden. Deze planning is mede afhankelijk
van internationale samenwerking met de buurlanden en de agenda van het onderzoeksprogramma
van het Europese Single European Sky-programma (SESAR).

Ontwerp-Luchtvaartnota

De ontwerp-Luchtvaartnota 2020–2050 bevat inhoudelijke kaders voor de luchtruimherziening.
De nota presenteert een nieuw, verbindend perspectief voor de civiele luchtvaart waarbij
sturen op kwaliteit centraal staat. Vanuit vier publieke belangen wordt de richting
van het luchtvaartbeleid aangegeven. Daarbij is, naast het borgen en versterken van
de veiligheid, de beperking van negatieve effecten van luchtvaart voor leefomgeving
en klimaat een speerpunt. De keuzes in de ontwerp-Luchtvaartnota zijn kaderstellend
voor de te nemen beslissingen over de luchtruimherziening. In het bijzonder betreft
dit de prioritering van luchtruimgebruikers, de bepaling van de vlieghoogte die als
grens dient voor het beperken van geluidshinder en het beperken van uitstoot en het
vertrekpunt om in de toekomst meer uit te gaan van vaste naderingsroutes in combinatie
met continue daalvluchten.

Stand van zaken programma Luchtruimherziening

Het programma werkt fasegewijs aan het ontwerp van een nieuw luchtruim, geïnspireerd
door de MIRT-systematiek. Deze fasering is vastgelegd in de Startbeslissing van april
2019 (zie Kamerstuk 31 936, nr. 595). Momenteel bevindt het programma zich in de Verkenningsfase. Centraal daarin staat
het verkennen van alternatieven en het opstellen van een voorkeursalternatief. Deze
fasering is noodzakelijk gezien de complexiteit van het traject. In eerdere voortgangsbrieven
is gemeld dat de luchtruimherziening niet gezien moet worden als een project dat in
één grote stap zal worden uitgevoerd; het gaat om een dynamisch programma met meerdere
sporen. In de Startbeslissing zijn de volgende drie sporen onderscheiden: resultaten
behaald vóór 2023 (spoor 1), in 2023 (spoor 2) en vanaf 2023 (spoor 3).

Spoor 1: Wegnemen belemmeringen ongehinderd doorklimmen vliegverkeer Lelystad Airport

Spoor 1 vindt plaats binnen de huidige luchtruimstructuur en heeft als doelstelling
het zoveel mogelijk wegnemen van belemmeringen om ongehinderd door te klimmen op de
aansluitroutes van Lelystad Airport. Wij hebben uw Kamer eerder gemeld dat realisatie
hiervan uiterlijk in de winter van 2021/2022 plaatsvindt. Het afgelopen half jaar
is hierin versnelling aangebracht. Dat betekent dat gekoerst wordt op realisatie per
november 2021. Hiermee komt een einde aan de «laagvliegroutes». Dit valt samen met
de voorziene opening van Lelystad Airport voor handelsverkeer per november 2021.

Spoor 2: Nieuwe hoofdstructuur Nederlandse luchtruim

Spoor 2 betreft het ontwerpen van een nieuwe hoofdstructuur voor het Nederlandse luchtruim.
De belangrijkste onderdelen zijn de structurele uitbreiding van een militair oefengebied
(met name voor de F35) in het noorden van Nederland en de integrale herinrichting
van het oosten en zuidoosten van het luchtruim om de ontsluiting van het handelsverkeer
van en naar de Nederlandse luchthavens te verbeteren. In de Startbeslissing is al
aangegeven dat internationale samenwerking onontbeerlijk is. In de Voortgangsbrief
van december 2019 hebben wij u gemeld dat de mogelijke opties voor een nieuwe hoofdstructuur
intensief worden verkend. Dit heeft de voorbije maanden plaatsgevonden. De voorlopige
conclusie is dat het Nederlandse luchtruim op zichzelf te weinig ruimte biedt om aan
alle civiele en militaire eisen te voldoen, tenzij we de ambitie loslaten om één robuust,
integraal ontwerp te maken en in plaats daarvan kiezen voor een complexe verzameling
van deelontwerpen die naast elkaar zouden moeten functioneren. Hoewel deze benadering
heel innovatief zou zijn, is dit met veel onzekerheden omgeven. Deze voorlopige conclusie
is op ons verzoek ter beoordeling voorgelegd aan een groep internationale deskundigen.

In het voorjaar van 2020 is deze onafhankelijke, internationale review uitgevoerd
op spoor 2. De review vond plaats in twee stappen. Eerst is een analyse opgesteld
door het bureau Helios. Vervolgens heeft een internationaal panel van vooraanstaande
deskundigen deze analyse besproken en, met toevoeging van eigen inzichten, beoordeeld
op relevantie en toepasbaarheid. Dit panel bestond uit een viertal civiele en militaire
experts onder voorzitterschap van de voormalig Directeur-Generaal van Eurocontrol,
de heer David McMillan.

De review erkent het innovatieve karakter van het werken met meerdere deelontwerpen
maar stelt tegelijkertijd vast dat een dergelijke benadering uitermate complex, onzeker
en tijdrovend is. Vanuit internationaal perspectief zijn er geen vergelijkbare, beproefde
concepten bekend. Dit maakt dat het hoogst onwaarschijnlijk is dat deze benadering
op afzienbare tijd kan worden gerealiseerd. De review concludeert verder dat het Nederlandse
luchtruim te klein is om alle behoeften van luchtruimgebruikers en duurzaamheidsdoelen
te faciliteren. Het programma volgt volgens de review de juiste koers, maar om volledig
invulling te kunnen geven aan de behoeften zijn grensoverschrijdende oplossingen noodzakelijk
en moet het proces stap voor stap aangepakt worden. Het is daarom een vereiste dat
de tijd wordt genomen om een luchtruimontwerp te ontwikkelen en te realiseren in nauwe
samenwerking met Duitsland.

Samenwerking met Duitsland

Gelet op de uitkomsten van de internationale review, wordt de samenwerking met Duitsland
verder geïntensiveerd. Hierin zijn de afgelopen maanden positieve stappen gezet. Zo
is de eerder aan uw Kamer (Kamerstuk 31 936, nr. 720) gemelde ambtelijke verkenning met Duitsland naar een grensoverschrijdend oefengebied
inmiddels afgerond. Met deze verkenning is de basis gelegd voor het zetten van de
volgende gezamenlijke stap, namelijk een haalbaarheidsstudie die in 2021 gereed moet
zijn. Recent hebben we met onze Duitse ambtgenoten gesproken. Zowel de Duitse Minister
van Transport Scheuer als de Duitse Staatssecretaris van Defensie Zimmer steunen de
samenwerking, dit mede in het kader van de Single European Sky (SES). Het gemeenschappelijke
doel is een grensoverschrijdend oefengebied en bijbehorende aanpassingen van de civiele
routes in het noorden en zuiden/zuidoosten van het Nederlands luchtruim en in de aangrenzende
delen van het Duitse luchtruim.

De gezette stappen met Duitsland laten zien dat er winst voor beide landen kan worden
behaald. Tegelijkertijd kent deze bilaterale samenwerking onzekerheden. Indien de
samenwerking niet of slechts ten dele resultaten oplevert, heeft dat consequenties.
Dan kunnen niet alle civiele en/of militaire wensen worden vervuld en zullen keuzes
moeten worden gemaakt, die nadelige gevolgen hebben voor óf de civiele stromen óf
de militaire missie effectiviteit. Als dit zich voordoet, moet de bijbehorende afweging
in de context van dat moment worden gemaakt. Vooruitlopend op de internationale afspraken
realiseren we in 2023 een belangrijke binnenlandse stap zoals reeds aangegeven in
de Startbeslissing.

Mijlpaal 2023

In 2023 wordt een eerste verruiming van militaire oefenmogelijkheden in het noordoosten
en een verbeterde ontsluiting van civiele stromen in het zuidoosten gerealiseerd.
Dit is een belangrijke binnenlandse stap. Door het noordelijke oefengebied op werkdagen
uit te breiden, ontstaat meer ruimte om te oefenen met de F35, echter niet voldoende
om de militaire missie effectiviteit volledig in te vullen. Bij de verruiming wordt
rekening gehouden met de bestaande aansluiting van civiele routes op die van Duitsland.
Tegelijkertijd wordt in het zuidoosten meer ruimte gecreëerd voor de burgerluchtvaart
op momenten dat de uitbreiding van het noordelijke oefengebied actief is. Hierbij
wordt rekening gehouden met bestaande militaire activiteit in het zuiden.

Aan de concrete invulling wordt gewerkt. Een belangrijk element daarbij is dat flexibel
gebruik van het luchtruim (Flexible Use of Airspace, FUA) een stevige impuls krijgt.
Militair en civiel gebruik worden intensiever op elkaar afgestemd. Zaken zoals luchtruimafmetingen,
vlieghoogten en de factor tijd (wie vliegt waar en wanneer) spelen daarbij een belangrijke
rol. Naast LVNL, CLSK en MUAC zullen ook de civiele en militaire luchtruimgebruikers
actief bij de uitwerking en uitvoering worden betrokken. Om dit geïntensiveerde flexibele
gebruik van het luchtruim te beheren, wordt een zogeheten civiel-militaire Airspace Management Cell ingericht.

Realisatie van het eindbeeld met Duitsland vergt naar inschatting van de Duitse luchtverkeersleidingorganisatie
Deutsche Flug Sicherung (DFS) 4 tot 6 jaar en is voorzien voor de jaren 2024/2025–2027.
Mede daarom hechten wij groot belang aan de hiervoor geschetste binnenlandse stap
die in 2023 kan worden genomen.

Spoor 3: Roadmap toekomstig luchtruim

Spoor 3 betreft de ontwikkeling van een roadmap 2023–2035. Met deze roadmap loopt
Nederland in de pas met de EU-doelstellingen en -ontwikkelingen zoals opgenomen in
de Europese architectuurstudie (2019)en de Europese SESAR-agenda. In de aanloop naar
een voorkeursvariant voor het toekomstige luchtruim zijn vier varianten ontwikkeld.
De vier varianten zijn samengesteld op basis van meer dan 100 afzonderlijke bouwstenen.
Deze hebben betrekking op de wijze waarop luchtverkeer door het Nederlandse luchtruim
in de toekomst wordt begeleid; op een manier die veilig is, duurzaam, rekening houdt
met de leefbaarheid op de grond en die past bij een efficiënte benutting. Door het
verkeer voorspelbaarder af te handelen, ontstaat de mogelijkheid om vaste, gescheiden
naderings- en vertrekroutes toe te gaan passen. Daardoor kunnen vliegtuigen in de
toekomst standaard vliegen op basis van continue klim- en daalprofielen (glijvluchten)
met een betere geluids- en CO2-footprint als resultaat. Luchthavens en luchtverkeersleidingorganisaties gaan intensiever
samenwerken en data uitwisselen en afstemmen zodat luchtverkeer beter gepland kan
worden. Innovatieve ontwikkelingen als drones en onbemande systemen worden geïntegreerd
in een adaptief afhandelingsconcept.

In het voorjaar van 2020 is door het NLR en Royal HaskoningDHV een effectbeoordeling
uitgevoerd op de varianten én onderliggende bouwstenen. Dat is gebeurd aan de hand
van vooraf bepaalde prestatie-indicatoren op het vlak van veiligheid, geluid, milieu
en capaciteit. De resultaten daarvan worden onderdeel van het Milieueffectrapport
(plan-MER) dat tegelijk met de ontwerp-Voorkeursbeslissing wordt gepubliceerd. Voor
spoor 3 geldt dat nauw wordt aangesloten bij de ontwikkelingen in het kader van SESAR.
De uitkomsten van spoor 3 zullen landen in een roadmap die wordt gepubliceerd met
de concept-Voorkeursbeslissing. Die roadmap zal het karakter hebben van een meerjarig
implementatie-pad, gericht op het bereiken van de programmadoelen vanaf 2023 op weg
naar 2035.

Motie van het lid Amhaouch inzake praktijkervaringen met hoger aanvliegen (Kamerstuk
31 936, nr. 764)

Tijdens het notaoverleg over de ontwerp-Luchtvaartnota van 18 juni (Kamerstukken 31 936 en 25 295, nr. 793) heeft het lid Amhaouch een motie ingediend over het opdoen van praktijkervaring
op Schiphol met hoger aanvliegen in combinatie met een gelijkmatige daling. Ik ben
in overleg met LVNL om de mogelijkheden daarvoor op een rij te zetten. Na het zomerreces
zal ik uw Kamer daar nader over informeren.

Internationale context

Naast Duitsland is er op geregelde basis contact met de andere (buur)landen. In de
eerste helft van 2020 is overleg geweestmet België, Denemarken, Zwitserland en het
Verenigd Koninkrijk. Deze landen zijn nader geïnformeerd over de Nederlandse aanpak
en plannen. Ook zijn kennis en best practices gedeeld. Voorts onderhoudt het programma
nauw contact met de Eurocontrol Network Manager. Ook is de door het programma ingestelde International Resonance Group (IRG) in de eerste helft van 2020 meerdere keren (online) bijeengekomen. De IRG adviseert
het programma onafhankelijk over de volgen aanpak en ondersteunt bij het leggen van
internationale contacten.

Raakvlakprojecten

Voor een succesvol programma is goede afstemming met gerelateerde projecten van groot
belang. De belangrijkste projecten worden hierna toegelicht.

Uitvoeringsplan hinderreductie Schiphol

Het is van belang dat de luchtvaartsector op korte en middellange termijn concrete
en zichtbare maatregelen neemt, die de hinder zoals die in de omgeving wordt beleefd,
vermindert. Schiphol heeft daarom op mijn verzoek samen met partijen uit de sector
en op basis van gesprekken met de omgeving en bestuurders een concept-uitvoeringsplan
hinderreductie opgesteld. Dit plan zit nu in de consultatiefase waarbij onder andere
de Omgevingsraad Schiphol wordt betrokken. Na de consultatiefase zal het definitieve
plan door het Ministerie van IenW worden beoordeeld. Hoger aanvliegen en vaste naderingsroutes
zijn hier onderdeel van en worden binnen het programma Luchtruimherziening gerealiseerd.

iCAS

LVNL werkt aan de invoering van het nieuwe luchtverkeersleidingsysteem iCAS waarin
de hoofdmoot van de resultaten van de luchtruimherziening zullen worden doorgevoerd.
De functionaliteiten en de flexibiliteit van dit nieuwe systeem bieden de mogelijkheden
voor een efficiënte en effectieve implementatie van de luchtruimherziening. Eerder
bent u erover geïnformeerd dat de invoering van iCAS is vertraagd (zie Kamerstuk 31 936, nr. 658). Implementatie staat gepland voor de winter 2022/2023. Wijzigingen die voortvloeien
vanuit de luchtruimherziening kunnen vanaf eind 2022 in iCAS worden voorbereid. Op
basis van de concept-Voorkeursbeslissing kan concreter worden vastgesteld hoe en wanneer
de beoogde luchtruimwijzigingen kunnen worden ingepland.

Eén ATM-organisatie (integratie civiele en militaire luchtverkeersdienstverlening)

Conform eerdere besluitvorming van het Kabinet wordt gewerkt aan integratie van de
civiele en militaire luchtverkeersleidingsorganisaties in 2023 (zie Kamerstuk 31 936, nr. 658). Die integratie heeft zowel operationeel als organisatorisch een positief effect
op het programma. Belangrijk daarbij is dat de nieuwe organisatie één werkwijze zal
kennen, die bijdraagt aan een steeds efficiënter beheer en gebruik van het Nederlandse
luchtruim.

Participatie

In de Startbeslissing zijn drie groepen stakeholders onderscheiden: bestuurlijk, maatschappelijk
en gebruikers. In het afgelopen halfjaar zijn diverse activiteiten ontplooid om deze
groepen te betrekken. Ondanks de COVID-19 pandemie is erop ingezet om de participatie
zoveel mogelijk online doorgang te laten vinden.

Bestuurlijk zijn met name de provincies op de hoogte gehouden van de voortgang van
het programma. Speciale aandacht ging daarbij uit naar de noordelijke provincies in
verband met de plannen voor de uitbreiding van het noordelijk oefengebied voor de
F-35. Zo is een toelichting gegeven tijdens vergaderingen van provinciale staten in
Friesland, Groningen en Drenthe.

Maatschappelijke partijen zijn vooral betrokken via de provinciale kerngroepen. Ook
is een presentatie gehouden voor het Regioforum van de Omgevingsraad Schiphol. De
omgevingsraden van de andere civiele en militaire luchthavens (CRO’s respectievelijk
COVM’s) zijn met een videopresentatie geïnformeerd. In september staat een derde,
interactieve Ontwerpdag gepland.

Met de gebruikers van het luchtruim, inclusief de recreatieve luchtvaart, wordt regelmatig
gesproken zodat deze partijen goed op de hoogte blijven en actief mee kunnen denken
in het kader van het ontwerpproces.

Vooruitblik

De komende maanden wordt verder gewerkt aan het voorkeursalternatief waarin inrichting,
beheer en gebruik van het toekomstige Nederlandse luchtruim wordt beschreven. Het
voorkeursalternatief wordt gepubliceerd in de concept-Voorkeursbeslissing die de richting
aangeeft voor de verdere uitwerking. Zoals in april gemeld streven wij ernaar dit
voor het einde van het jaar naar uw Kamer te sturen (zie Kamerstuk 31 936, nr. 385). In deze beslissing zetten wij uiteen hoe de gestelde doelen van de luchtruimherziening
bereikt worden en welke afwegingen daartoe gemaakt zijn. De bijbehorende plan-MER
geeft op hoog abstractieniveau inzicht in de globale effecten van het voorkeursalternatief.
De concept-Voorkeursbeslissing en het plan-MER worden daarna ter inzage gelegd zodat
eenieder een zienswijze kan indienen. Ook brengt de commissie voor de m.e.r. een advies
uit. De reacties op de zienswijzen en het advies worden verwerkt in een nota van antwoord.
De definitieve Voorkeursbeslissing is vervolgens in het voorjaar van 2021 voorzien.
Hiermee wordt de Verkenningsfase van het programma Luchtruimherziening afgerond.

In lijn met de op het MIRT geïnspireerde aanpak vormt de Voorkeursbeslissing de start
van de Planuitwerkingsfase, die naar verwachting ongeveer twee jaar in beslag neemt.
In die fase wordt het voorkeursalternatief uitgewerkt tot concrete luchtruim- en routeontwerpen,
en komt meer gedetailleerde en concrete informatie beschikbaar over onder andere luchtverkeersgebieden,
oefengebieden, vliegroutes en te vliegen hoogtes op die routes. Ook zullen in deze
fase de

conclusies van de haalbaarheidsstudie met Duitsland beschikbaar komen. Dit geheel
vormt de basis voor een integraal programmabesluit dat in 2022/2023 genomen kan worden
en waarin het volgende Kabinet definitief de nieuwe hoofdstructuur van het Nederlandse
luchtruim voor de toekomst vastlegt.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, C. van Nieuwenhuizen Wijbenga

De Staatssecretaris van Defensie, B. Visser