Brief regering : Stand van zaken uitvoering kabinetsstandpunt hervorming parlementair stelsel

Nr. 16 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 juli 2020

Inleiding

Op 26 juni 2019 heb ik de beide Kamers het kabinetsstandpunt over het advies van de
staatscommissie parlementair stelsel aangeboden.1 Het kabinet onderschrijft de analyse van de staatscommissie.2 In reactie op de aanbevelingen van de staatscommissie is het belang van een samenhangend
pakket van maatregelen tot uitdrukking gebracht. Die maatregelen zijn gericht op een
betere representatie van alle Nederlanders én versterking van de rechtsstaat. Hierbij
heeft het kabinet ingezet op een gedifferentieerde benadering. Het kabinet is in zijn
standpunt allereerst ingegaan op de aanbevelingen die het zonder meer of in hoofdzaak
heeft overgenomen. Ook is een categorie aanbevelingen genoemd (categorie B), die nadere
afweging en bezinning vereisten. Met de aanvulling in deze brief komt het volledige
beeld van het kabinetsstandpunt over het advies tot stand.

In mijn beantwoording van 16 oktober 2019 van vragen en opmerkingen van de vaste commissie
voor Binnenlandse Zaken van de Tweede Kamer over het kabinetsstandpunt3 en in brieven aan de Kamers van 6 december 20194 is op verschillende openstaande aanbevelingen nader ingegaan. Het gaat dan om de
doorlichting van het wettelijk kader voor de verhouding met decentrale overheden,
de brede evaluatie van rijksorganen op afstand en het kabinetsstandpunt over het initiatiefvoorstel
inzake een Europawet. Bovendien waren zowel de in eerste instantie zonder meer of
in hoofzaak overgenomen aanbevelingen als overige aanbevelingen onderwerp van het
algemeen overleg met de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken van de Tweede Kamer
op 11 december 20195 en van het debat in de Eerste Kamer op 4 februari 2020.6

Met deze brief informeer ik de Tweede Kamer over de voortgang van een aantal belangrijke
onderdelen van het kabinetsstandpunt. Heden heb ik ook de Eerste Kamer met een brief
over deze voortgang geïnformeerd. Bovendien heeft het kabinet verschillende conclusies
getrokken over de door het kabinet gewenste richting en uitwerking van in het kabinetsstandpunt
aangekondigde voornemens. Verder heeft het kabinet conclusies getrokken over de resterende
openstaande aanbevelingen uit categorie B.

Het betreft achtereenvolgens: de wijziging van het kiesstelsel, de Wet politieke partijen
(Wpp), democratie en jongeren, het correctief referendum en overige instrumenten voor
directe democratie, het tweekamerstelsel en constitutionele toetsing. Met deze brief
informeer ik de Kamers over de conclusies van het kabinet en de stand van zaken van
deze onderwerpen. Tot slot informeer ik u over de voortgang van een aantal andere
met het kabinetsstandpunt in gang gezette onderwerpen.

Analyse staatscommissie onderschreven

In het kabinetsstandpunt wordt de analyse van de staatscommissie onderschreven en
is het belang van een samenhangend maatregelenpakket verwoord. Ook is in beide Kamers
in uiteenlopende bewoordingen waardering uitgesproken voor de analyse van de staatscommissie
en zijn mogelijke verbanden en samenhangen tussen gewenste maatregelen naar voren
gebracht. In het debat in de Eerste Kamer op 4 februari 2020 nodigde het lid Verkerk
het kabinet uit om te reageren op zijn beschouwing waarin hij vier «rode draden» uitwerkte.
De heer Verkerk heeft met name aandacht gevraagd voor het belang van maatschappelijke
democratie en een op de maatschappij betrokken politieke cultuur. Ook de staatscommissie
heeft op het belang daarvan gewezen. Het kabinet denkt daar hetzelfde over. Dat neemt
niet weg dat het kabinet er de voorkeur aan geeft in zijn reacties op het eindrapport
van de staatscommissie de oorspronkelijke twee rode draden van de staatscommissie
niet verder te ontrafelen en vast te houden aan de indeling die het in het kabinetsstandpunt
heeft gevolgd.

In deze brief zijn de conclusies en behandelde onderwerpen waar mogelijk gegroepeerd
in onderlinge samenhang, maar veelal wel met de zakelijke constatering dat ze niet
altijd onverbrekelijk met elkaar verbonden zijn. Ook als er samenhang is tussen de
verschillende voorstellen, kunnen ze uiteindelijk wel op de eigen merites worden beoordeeld
en kan over die voorstellen afzonderlijk worden besloten.

Met deze brief geeft het kabinet uitvoering aan de motie-Lintmeijer7, zie met name paragraaf 4, en aan de motie-Vos8, alsmede aan de toezeggingen die de Eerste Kamer in verband met het eindrapport van
de staatscommissie en het kabinetsstandpunt zijn gedaan.9

1. Wijziging kiesstelsel

In het kabinetsstandpunt over het eindrapport van de staatscommissie parlementair
stelsel is een wijziging van het kiesstelsel aangekondigd. Doel van die wijziging
is dat kandidaten die kunnen rekenen op steun van de kiezers meer kans hebben (dan
in het huidige kiesstelsel) om gekozen te worden. Zo kan de binding tussen kiezer
en gekozene worden versterkt.

De afgelopen maanden zijn, zoals aangekondigd in het kabinetsstandpunt, drie kiesstelsels
onder de loep genomen. Het ging hierbij om het door de staatscommissie geadviseerde
kiesstelsel dat eerder in 2006 werd voorgesteld door het Burgerforum (verder Burgerforum
kiesstelsel), een vereenvoudigde vorm van het Deense districtenstelsel en een stelsel
waarbij de kieskringen een centrale plaats innemen. Daarbij zijn vooral de gevolgen
voor de complexiteit en het evenredige karakter van de kiesstelsels geanalyseerd.

Het kabinet komt tot de conclusie dat het Burgerforum kiesstelsel de beste basis biedt
om verder te gaan met de wijziging van ons kiesstelsel. Dit kiesstelsel biedt de kiezer
de mogelijkheid om een stem uit te brengen op een lijst (de zogenoemde lijststem).
Zo brengt de kiezer tot uitdrukking dat hij/zij de door de desbetreffende partij bepaalde
lijstvolgorde accepteert. De kiezer kan ook een stem uitbrengen op een kandidaat van
een lijst (de persoonsstem) en zo een voorkeur uitspreken voor één kandidaat van de
lijst. Kandidaten die persoonsstemmen krijgen hebben meer kans dan nu om gekozen te
worden.

In dit kiesstelsel bepalen politieke partijen, net als nu, hoe de lijst is samengesteld.
Het is aan de partijen zelf om te besluiten waar daarbij het zwaartepunt ligt: bij
bijvoorbeeld inhoudelijke kennis, regionale binding of een andere vorm van binding
tussen kiezer en gekozene. Het kiesstelsel dwingt, anders dan de onderzochte alternatieven,
niet af dat kandidaten alleen in een bepaald gedeelte van het land verkiesbaar kunnen
zijn. Daarenboven heeft het Burgerforum kiesstelsel niet de complexiteit van een vereenvoudigde
vorm van het Deense districtenstelsel en een stelsel waarbij de kieskringen een centrale
plaats innemen.

In het kabinetsstandpunt over het eindrapport van de staatscommissie parlementair
stelsel heeft het kabinet aangegeven grote waarde te hechten aan het behoud van de
in de Grondwet verankerde evenredigheid. Het Burgerforum kiesstelsel waarborgt dezelfde
mate van evenredigheid als het huidige kiesstelsel. Het Burgerforum heeft in 2006
ook geadviseerd over de restzetelverdeling. Dit onderdeel zal door het kabinet worden
gewogen. Bij de invoering van het kiesstelsel, waarvoor de Kieswet dient te worden
gewijzigd, zijn de uitgangspunten voor het kabinet dat er geen wijziging wordt aangebracht
in de krachtsverhoudingen tussen politieke partijen en dat recht wordt gedaan aan
het Grondwettelijke beginsel van evenredige vertegenwoordiging.

In het genoemde algemeen overleg van 11 december 2019 met de Tweede Kamer is daar
uitdrukkelijk aandacht gevraagd voor de wens het kiesstelsel niet te ingewikkeld te
maken. Het wordt voor de kiezer aanmerkelijk complexer als het kiesstelsel per verkiezing
anders is en de kiezer per verkiezing op een andere wijze zijn stem moet uitbrengen.
Als de kiezer bij de ene verkiezing wel een lijststem kan uitbrengen en bij de andere
niet, zal dat voor veel kiezers moeilijk te begrijpen zijn. Het kabinet is daarom
van mening dat het Burgerforum kiesstelsel moet gelden voor alle verkiezingen, behalve
de verkiezing van de leden van de Eerste Kamer. De kiezers bij die verkiezing zijn
alleen de leden van provinciale staten en de leden van de kiescolleges in Bonaire,
Sint-Eustatius en Saba. Tevens is het zo dat het gewicht van de stem bij de verkiezing
van de Eerste Kamer een heel andere is dan bij andere verkiezingen. Het ligt daarom
niet voor de hand om voor die verkiezing het kiesstelsel te veranderen.

De volgende stap die wordt gezet is een wetsvoorstel waarin de Kieswet wordt gewijzigd.
Het kabinet wil dit zo spoedig mogelijk doen. De planning is om dit wetsvoorstel in
het najaar in consultatie te brengen.

2. Wet op de politieke partijen

In de kabinetsreacties op de adviezen van de Evaluatie- en Adviescommissie Wet financiering
politieke partijen (Wfpp) en de staatscommissie is aangekondigd dat het kabinet gaat
werken aan een Wet op de politieke partijen (Wpp).10 Het doel van de Wpp is om een samenhangende regeling te bieden voor politieke partijen
met daarin ook de regels waaraan (aspirant-)politieke partijen moeten voldoen om deel
te nemen aan de politieke besluitvorming.

De eerste stap in het proces van de voorbereiding van de Wpp is een voorstel tot aanpassing
van de Wfpp naar aanleiding van de evaluatie van deze wet. Dit wetsvoorstel is inmiddels
voor advies voorgelegd aan de Raad van State. De gewijzigde Wfpp zal integraal onderdeel
worden van de Wpp.

In het voorstel voor een Wpp komt een afzonderlijke regeling voor het partijverbod.
Het is mijn intentie dat de regeling voor het partijverbod hiermee specifieker toe
te snijden op politieke partijen. Van het opleggen van een partijverbod kan alleen
sprake zijn indien een politieke partij een concrete en reële bedreiging vormt voor
de democratische rechtsstaat. Bijvoorbeeld doordat zij in woord en daad de grondbeginselen
daarvan ondermijnt. Het opleggen van een partijverbod door de rechter is een ultieme
remedie. Dit komt pas aan de orde als alle andere stappen, zoals strafrechtelijke
vervolging van voorlieden van een partij en bestuurlijke maatregelen als het stopzetten
van subsidie, in de door de staatscommissie beschreven escalatieladder doorlopen zijn.

Ik zal de precieze verbodsgrond en -procedure nader uitwerken. Deze uitwerking zal
conform de richtlijnen van de Raad van Europa zijn. Ook zal ik in de regeling voor
het partijverbod ermee rekening houden dat politieke partijen gezien hun functie in
onze democratische rechtsstaat een hoge grondrechtelijke bescherming hebben. Deze
specifieke regeling voor politieke partijen komt in plaats van de algemene regeling
voor het verbieden van rechtspersonen in artikel 2:20 BW. Op grond van deze regeling
kunnen politieke partijen nu al, eveneens bij hoge uitzondering, worden verboden:
de rechtbank kan een rechtspersoon waarvan het doel of de werkzaamheid in strijd is
met de openbare orde, op verzoek van het OM ontbinden.

Verder zal de Wpp regels bevatten over (digitale) politieke campagnes en microtargeting.
Het kabinet zet ook hier in op transparantie. Een maatregel waar het kabinet nu aan
denkt is onder andere een verplichting voor politieke partijen om uitgaven boven een
nog te bepalen drempelbedrag openbaar te maken. De voorgenomen aandacht in de Wpp
voor digitale campagnevoering en microtargeting is een voorbeeld van hoe het kabinet
omgaat met potentiële bedreigingen door gebruikmaking van ICT.

Tot slot merk ik op, dat ik de Tweede Kamer nog op 11 juni een brief heb verzonden
over de voortgang van de Wpp, waarin ik ook aandacht schenk aan andere voornemens
voor het voorstel.11

3. Democratie en jongeren

Het kabinet blijft inzetten op initiatieven om de democratische betrokkenheid van
jongeren te vergroten. Voor het kabinet zijn hierbij de adviezen van de staatscommissie
en van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB)12 van belang. Bovendien is het voor het kabinet van bijzondere betekenis dat onder
jongeren zelf ideeën en suggesties worden verzameld.

Ruim honderd jongeren kwamen op 12 februari jl. samen op het Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties om met de Minister na te denken over hun positie in de
democratie. De aanwezigen waren een combinatie van jongerengroepen die eerder in het
proces reeds betrokken waren, jeugdlintjesdragers en een hele diverse mix van jongeren
van verschillende (culturele) achtergronden, geografische spreiding, leeftijd en opleidingsniveau.
De aanwezige jongeren vonden dat zij minder goed betrokken worden bij de democratie
dan de generaties boven hen. Jongeren willen niet alleen meepraten over zaken die
hen nu direct aangaan, zoals het onderwijs of de jeugdzorg, maar juist ook over kwesties
waarbij zij moeten leven met de gevolgen van beslissingen die nu worden genomen, zoals
werkgelegenheid, de woningnood en klimaat en milieu. Ze willen met name dat regering
en Staten-Generaal beter naar hen luisteren, maar trekken dit ook breder: ze willen
worden gehoord door iedereen die met hen werkt of over hen beslist, van onderwijzers
tot politici.

De staatscommissie suggereerde een burgerforum op te richten voor jongeren. In de
kabinetsreactie gaf ik aan een jongerenparlement in te zullen stellen.13 In overleg met jongerenorganisaties ben ik de vorm voor een inspraakorgaan nog aan
het verkennen. Zoals gemeld in bovengenoemde brieven aan beide Kamers van 6 december
2019 en in het debat met de Eerste Kamer van 4 februari 2020 is het nog niet zeker
of dit orgaan de naam en vorm van een jongerenparlement krijgt. Ik ben met jongeren
in gesprek om hiervoor verschillende instrumenten te verkennen en ideeën uit te werken.
Met hen probeer ik om aan het begin van 2021 een nieuwe vorm van jongereninspraak
op landelijk niveau te creëren. Ook de Tweede Kamer heeft hierbij een belangrijke
rol. Jongeren echt betrekken werkt alleen als jongeren en besluitvormers samen aan
de slag gaan. Hierover hoop ik op korte termijn met de Kamer te spreken.

De samenwerking met jongeren zal ook fungeren als katalysator voor (decentrale) initiatieven
om de stem van jongeren in de democratie te versterken. Verschillende acties zullen
in dit kader op touw worden gezet, waarbij het kabinet eraan hecht dat de stem van
jongeren nu direct al ten tijde van de coronacrises beter wordt gehoord. Ik vraag
jongeren om mee te denken over de gevolgen van de coronacrisis, waarbij ik telkens
zichtbaar maak wat er met hun inbreng gebeurt. Verder zoek ik naar kansen om jongereninitiatieven
te faciliteren, te stimuleren dat lokale bestuurders jongerenraden oprichten, en maak
ik voor jongeren op aansprekende wijze inzichtelijk hoe ze kunnen participeren in
de democratie. Dit alles sluit aan bij de investeringen en vernieuwingen in het burgerschapsonderwijs.
Ten slotte werkt de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
op advies van het SER Jongerenplatform en Coalitie-Y, aan het ontwikkelen van een
generatietoets om de gevolgen van beleid op generaties in kaart te brengen.

Verder draagt het kabinet de Tweede Kamer de mogelijkheid aan om de leeftijd voor
de ondersteuning van burgerinitiatieven te verlagen naar 16 jaar. Ook 16- en 17-jarigen
krijgen dan de mogelijkheid maatschappelijke thema’s te agenderen. Besluit de Tweede
Kamer de leeftijdsgrens voor het nationaal burgerinitiatief te verlagen in zijn Reglement
van Orde, dan ligt het voor de hand om ook de leeftijd te verlagen voor het Europees
Burgerinitiatief (EBI). Het kabinet is bereid hiertoe het Uitvoeringsbesluit verordening
EBI aan te passen.

In het kabinetsstandpunt is een nadere verkenning aangekondigd over de verlaging van
de kiesgerechtigde leeftijd van 18 jaar naar 16 jaar.14 Dit thema is de afgelopen periode in meerdere rapporten aan de orde gekomen.15 Alles afwegende, komt het kabinet tot de conclusie dat het op dit moment niet opportuun
is om de kiesgerechtigde leeftijd voor de in de Grond- en Kieswet geregelde verkiezingen
te verlagen. Zoals de staatscommissie opmerkt, is empirisch bewijs over de effecten
van een dergelijke verlaging niet eenduidig. De staatscommissie ziet er mede daarom
ook van af om te adviseren de kiesgerechtigde leeftijd te verlagen. Tegen verlaging
pleit ook dat de grondwetgever bij het bepalen van de minimum-kiesgerechtigde leeftijd
vanouds heeft gekeken naar de ontwikkelingen van de algemene meerderjarigheidsgrens
in het Burgerlijk Wetboek. Ook het kabinet is niet van plan die grens te verlagen.

Ook de suggestie van de ROB om de kiesgerechtigde leeftijd te deconstitutionaliseren
neemt het kabinet niet over. Van oudsher bepaalt de Grondwet aan wie het kiesrecht
toekomt. Het kabinet vindt het daarom geen goed idee om een van de elementen van de
kiesgerechtigdheid, de kiesgerechtigde leeftijd, niet meer in de Grondwet vast te
leggen.

4. Referendum en overige directe democratie en participatie

Het referendum is een direct-democratisch instrument waarover nog altijd verschillend
wordt gedacht. In het kabinetsstandpunt over het advies van de staatscommissie parlementair
stelsel en tijdens het debat over het kabinetstandpunt in de Eerste Kamer, heeft het
kabinet aangekondigd eerst met een reactie op de motie-Lintmeijer te zullen komen.
Aanvankelijk was het de bedoeling dat op basis daarvan een inhoudelijk standpunt over
de aanbevelingen over het correctief bindend referendum zou worden ingenomen.

Correctief bindend referendum

De ontwikkelingen rond het correctief bindend referendum zijn sinds het verschijnen
van het advies van de staatscommissie en de kabinetsreactie echter in een versnelling
geraakt. Bij de Tweede Kamer ligt het initiatiefwetsvoorstel-Van Raak houdende verklaring
dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet,
strekkende tot opneming van bepalingen inzake het correctief referendum.16 Op 11 februari jl. heeft de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken van de Tweede
Kamer verslag uitgebracht over het grondwetsvoorstel.17 Op 9 maart jl. heeft de initiatiefnemer een nota naar aanleiding van het verslag
uitgebracht.18 Het grondwetsvoorstel is dan ook gereed voor plenaire behandeling. Zoals gebruikelijk
zal het kabinet als adviseur optreden en tijdens de plenaire behandeling het standpunt
van het kabinet inbrengen. Bij de inbreng van het standpunt zal het kabinet de adviezen
betrekken van de staatscommissie en die van de Afdeling advisering van de Raad van
State over het initiatiefwetsvoorstel. Het kabinet is niet voornemens zelf voorstellen
met betrekking tot het referendum in procedure te brengen.

Motie-Lintmeijer

De motie-Lintmeijer verzoekt de regering met een initiatief te komen voor een visie
op nieuwe vormen van directe democratie. Dit als aanvulling op en versterking van
het huidige Nederlandse parlementaire representatieve stelsel.19 De motie-Lintmeijer ziet op meer vormen van directe democratie dan alleen het correctief
bindend referendum. Om die reden is het relevant in deze brief nader op die andere
mogelijke uitwerkingen in te gaan. De overwegingen die ten grondslag liggen aan de
motie-Lintmeijer gaan gelijk op met de probleemanalyse van de staatscommissie. Die
constateert dat het huidige Nederlandse politieke systeem, dat berust op het principe
van evenredige vertegenwoordiging, qua representatie sterk is, maar niet probleemloos.
Burgers hebben een onverminderd groot vertrouwen in het huidige democratische systeem.
De representatieve democratie verkeert niet in een crisis, maar burgers willen meer
directe zeggenschap als aanvulling op het huidige systeem.

De staatscommissie stelt dat het parlement in bepaalde opzichten een onvolkomen inhoudelijke
vertegenwoordiging biedt. Politieke meerderheden in het parlement over cruciale inhoudelijke
thema’s kunnen afwijken van meerderheidsopvattingen van de bevolking. Het is echter
inherent aan de (representatieve) democratie dat het parlement (ingrijpende) besluiten
kan nemen, waarvoor bij de bevolking geen meerderheid bestaat. Door deze gebrekkige
inhoudelijke representatie ontstaat het risico dat de belangen van bepaalde groepen
burgers structureel te weinig aandacht of gewicht krijgen. Hun opvattingen worden
in het politieke debat onvoldoende gehoord en maatschappelijke problemen kunnen zo
onvoldoende worden geagendeerd.

Deze problematische inhoudelijke representatie is volgens de staatscommissie een serieuze
tekortkoming in het parlementair stelsel. Als de inhoudelijke representatie tekortschiet,
dan kan dat bij burgers leiden tot onvrede of zelfs vervreemding van het parlementair
stelsel. Gebrek aan acceptatie van overheidsbesluiten door de bevolking kan kabinetsbeleid
ineffectief maken, en kan het draagvlak voor politieke besluitvorming schaden. Dit
kan de democratische rechtsstaat aantasten.

In haar eindrapport gaat de staatscommissie naast het correctief bindend referendum
in op andere direct-democratische instrumenten, te weten de internetconsultatie, het
nationale burgerinitiatief, het burgerforum en het «Ierse referendum». Deze instrumenten
kunnen volgens de staatscommissie onder voorwaarden bijdragen aan het verbeteren van
de kwaliteit en het vergroten van het draagvlak van beleid en wetgeving.

Het kabinet vindt het belangrijk om verder werk te maken van de probleemanalyse van
de staatscommissie en de overwegingen in de motie-Lintmeijer. Dit kan door burgers
invloed te geven op de besluitvorming en mee te laten denken en praten over voor hen
belangrijke vraagstukken. Los van het te voeren debat over het correctief bindend
referendum, deelt het kabinet de mening van de staatscommissie dat via loting samengestelde
burgerfora een nuttige functie zouden kunnen vervullen om burgerkracht te benutten
bij het uitwerken van beleidsopties. Het burgerforum kent vele mogelijke inrichtingsvormen,
met verschillende consequenties en voors en tegens. Het kabinet verkent daarom hoe
en onder welke voorwaarden een burgerforum kan worden ingericht. Naar verwachting
zal het kabinet de beide Kamers hierover aan het eind van dit jaar informeren.

5. Tweekamerstelsel

In het kabinetsstandpunt is gepleit voor een debat over de inrichting van het parlementaire
tweekamerstelsel. In dat verband zijn concreet twee voorstellen tot wijziging van
de Grondwet aangekondigd. Ten eerste stelde het kabinet voor om de tweede lezing van
Grondwetswijzigingen voortaan in een verenigde vergadering van beide Kamers te behandelen.
Daarmee wordt voorkomen dat de Kamers op dergelijke momenten tegenover elkaar komen
te staan. De tweede wijziging die het kabinet in voorbereiding heeft genomen, gaat
over de wijze van verkiezing van de Eerste Kamer. Voorgesteld wordt om senatoren weer
voor zes jaar te gaan kiezen, waarbij om de drie jaar de helft van de leden wordt
gekozen. Deze twee voorstellen zijn voor advies aan de Afdeling advisering van de
Raad van State voorgelegd.20

Het kabinet kondigde verder aan zich nader te beraden op de voor- en nadelen van de
aanbeveling van de staatscommissie om de Eerste Kamer een terugzendrecht te geven.
Naast haar bevoegdheid om een wetsvoorstel te verwerpen, krijgt de Eerste Kamer dan
de bevoegdheid om wijzigingen voor te stellen aan de Tweede Kamer. Als de Eerste Kamer
gebruikmaakt van deze bevoegdheid, wordt een gewijzigd wetsvoorstel aan de Tweede
Kamer gezonden, die beslist of de wijzigingen worden overgenomen.21

De staatscommissie constateerde dat er in het Nederlandse tweekamerstelsel behoefte
is aan een dergelijk kanaal waarlangs de Eerste Kamer op een effectieve, snelle en
transparante manier haar bezwaren tegen een wetsvoorstel kan doorgeven aan de Tweede
Kamer. Daarbij komt volgens de staatscommissie het primaat van de Tweede Kamer tot
zijn recht en behoudt de Eerste Kamer tegelijk het recht om voorstellen te verwerpen.

Positieve reacties

Omdat deze aanbeveling in beide Kamers overwegend positieve reacties heeft opgeroepen,22 deelt het kabinet de conclusie van de staatscommissie dat er behoefte bestaat aan
invoering van een terugzendrecht. Het terugzendrecht kan de waarde van het parlementaire
debat over de formulering van wetsvoorstellen accentueren en daarmee de legitimatie
van het wetgevingsproces versterken. Voor de Eerste Kamer zou een terugzendrecht een
direct communicatiekanaal met de Tweede Kamer creëren, waarbij zij niet afhankelijk
is van de tussenkomst van de regering. Tegelijk wordt de centrale rol van de Tweede
Kamer in het wetgevingsproces nadrukkelijker gewaarborgd, wanneer na gebruikmaking
van het terugzendrecht die Kamer definitief over het betreffende wetsvoorstel beslist.

Een nadeel van een terugzendrecht is het risico van vertraging van het wetgevingsproces
en van verstoring van het bestaande evenwicht tussen de Kamers. Ook in de variant
van de staatscommissie – die inhoudt dat een wetsvoorstel slechts eenmalig kan worden
teruggezonden – is het risico op vertraging een aspect om rekening mee te houden.
Bezien zal worden of het raadzaam is om de inzet van de nieuwe bevoegdheid te koppelen
aan een termijn, zoals in andere landen gebruikelijk is. Het kabinet wil benadrukken
dat deze aanvullende bevoegdheid goed moet passen bij een rolvaste Eerste Kamer die
zich, met enige distantie ten opzichte van de dagelijkse politiek, richt op het beoordelen
van de kwaliteit van wetsvoorstellen op criteria als rechtsstatelijkheid, handhaafbaarheid
en uitvoerbaarheid.

6. Constitutionele toetsing

In het kabinetsstandpunt over het eindrapport van de staatscommissie heeft het kabinet
aangekondigd een nadere afweging te maken over de constitutionele toetsing door de
rechter (ex post).

Mede aan de hand van de overvloedige literatuur over dit onderwerp heeft het kabinet
onderzocht hoe in ons omringende landen constitutionele toetsing is vormgegeven. Daarbij
heeft het kabinet gekeken naar de Duitse, de Franse, de Belgische en de Britse varianten,
evenals de constitutionele toetsing binnen het Koninkrijk (Sint-Maarten). Het kabinet
heeft daarbij gelet op de mogelijke toepasbaarheid van deze varianten in de bestaande
Nederlandse constitutionele verhoudingen. Het oogmerk is geweest om een verstoring
van het gegroeide evenwicht tussen met name de wetgevende en de rechtsprekende macht
zo veel mogelijk te vermijden. Het kabinet heeft met het oog op deze randvoorwaarden
besloten om geen voorstel tot wijziging te doen. Wel heeft het kabinet besloten tot
een aanvullend nader rechtsvergelijkend onderzoek, waarin de varianten gedetailleerder
worden onderzocht en onderling vergeleken. Dit betekent ook dat dit kabinet geen voorstellen
doet voor de toekenning van een rechterlijke adviesbevoegdheid op het punt van verenigbaarheid
van wetgeving met de Grondwet.

7. Overige onderwerpen

1. Onderzoek kabinetsformatie

In mijn brieven van 6 december 2019 aan de Kamers23 heb ik aangegeven, dat het kabinet aanleiding ziet de kabinetsformatie in een breder
verband nog eens tegen het licht te houden. Vanwege de aard van dit onderwerp zal
een nadere studie in goed overleg met de Tweede Kamer ter hand wordt genomen. Graag
memoreer ik hier dit voorstel.

2. Wet op het burgerschapsonderwijs

Het wetsvoorstel voor versterking van het burgerschapsonderwijs ligt momenteel in
de Tweede Kamer. Doel van dit voorstel is om de burgerschapsopdracht voor het funderend
onderwijs te verduidelijken en aan te scherpen. Dit biedt de Inspectie van het Onderwijs
een betere wettelijke basis om goed toezicht te kunnen houden op het burgerschapsonderwijs.
Nadat de Tweede Kamer op 22 januari jl. het verslag heeft vastgesteld heeft de Minister
voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media inmiddels de nota naar aanleiding van
het verslag aan de Tweede Kamer toegestuurd.

3. Benoemingsprocedure van leden van de Hoge Raad

Voor de door het kabinet aangekondigde wijziging van de benoemingsprocedure van leden
van de Hoge Raad is een rijkswetsvoorstel tot wijziging van artikel 118 Grondwet in
consultatie gebracht. De daarop uitgebrachte adviezen en andere reacties zijn inmiddels
verwerkt. Het streven is het rijkswetsvoorstel na het zomerreces voor advies naar
de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk te sturen.

4. Doorlichting van het wettelijk kader voor de verhouding met decentrale overheden

In reactie op de aanbeveling van de staatscommissie om de hoofdlijnen en afwegingen
in het kader van decentralisatieprocessen wettelijk vast te leggen, heb ik in overleg
met de bestuurlijke partners VNG, Unie van Waterschappen en IPO een begin gemaakt
met een doorlichting van het bestaande wettelijk kader. Die zal na de zomer worden
afgerond. Zoals aangekondigd in het kabinetsstandpunt komt het kabinet op basis van
deze doorlichting met een notitie met aandacht voor de positie van de Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

5. Brede evaluatie organisatiekaders voor rijksorganisaties op afstand

In mijn hiervoor genoemde voortgangsbrief van 6 december 2019 heb ik een brede evaluatie
van organisatiekaders voor rijksorganisaties op afstand aangekondigd. Volgens planning
zullen de uitkomsten eind 2021 bekend zijn.

6. Bevordering internetconsultatie

Zoals genoemd in het kabinetsstandpunt zal in het proces om het bereik van internetconsultatie
te vergroten ook worden meegenomen dat nadrukkelijker aandacht wordt gevraagd voor
constitutionele aspecten. Daarbij zal in voorkomende gevallen in de rubriek «waarop
kunt u reageren» ook worden gevraagd om te reageren op de verenigbaarheid van wetsvoorstellen
met de Grondwet. Om de naleving hiervan te bevorderen is hiervoor aandacht gevraagd
bij de coördinatoren internetconsultatie van de diverse departementen en wordt de
rijksbrede (interne) handleiding voor departementen voor het gebruik van internetconsultatie
op dit punt aangepast.

7. Actualisering van de Aanwijzingen inzake externe contacten van rijksambtenaren

Aan de in het kabinetsstandpunt aangekondigde actualisering van de Aanwijzingen inzake
externe contacten van rijksambtenaren wordt onverminderd gewerkt. Het streven is in
de zomer met een voorstel te komen.

8. Financiële aspecten

In het kabinetsstandpunt is gewezen op de financiële gevolgen van de voorstellen,
die afhankelijk zijn van de uitwerking van voorgenomen wetsvoorstellen of maatregelen.
De haalbaarheid van bovengenoemde initiatieven zal mede op basis van de financiële
uitwerking nader gewogen moeten worden. De financiële gevolgen zullen concreet worden
aangegeven bij de uitwerking van de desbetreffende wetsvoorstellen en maatregelen.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, K.H. Ollongren