Brief regering : Besluitvormingsproces in Raad van ICAO over wijziging baseline van het CORSIA

31 793
Internationale klimaatafspraken

Nr. 789
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 juni 2020

Tijdens het VSO Transportraad 4 juni 2020 (Handelingen II 2019/20, nr. 86, VSO Transportraad
4 juni 2020), dat heeft plaatsgevonden op dinsdag 23 juni, hebben de leden Paternotte
en Kröger vragen gesteld over de baseline van CORSIA. In deze brief ga ik in op het
voorstel om de baseline te wijzigen, op de aspecten die hierbij een rol spelen en
op het proces van besluitvorming en de positie van de landen in de Raad van ICAO.
Met deze brief reageer ik tevens op de ingediende motie van het lid Kröger (Kamerstuk
21 501-33, nr. 820), waarin zij de regering verzoekt om zich in de ICAO Raad in te zetten voor uitstel
van een besluit over de baseline van CORSIA en het kabinet verzoekt om zijn standpunt
ten aanzien van CORSIA vooraf aan de Kamer voor te leggen.

In 2016 hebben de 193 staten van ICAO vrijwel unaniem ingestemd met de afspraak dat
de internationale luchtvaart vanaf 2020 alleen nog koolstofneutraal mag groeien. Dat
betekent dat alle groei na 2020 binnen de sector moeten worden gereduceerd of buiten
de sector moet worden gecompenseerd via investeringen in reductie in andere sectoren
(offsetting). Hiertoe is het CORSIA ontwikkeld. Daarin zijn de eisen en voorwaarden
gesteld waaraan deelnemende staten en hun luchtvaartmaatschappijen moeten voldoen.
Door CORSIA is de hele wereld gebonden aan klimaatafspraken voor de luchtvaart. Deze
regels, waaronder de berekening van de baseline, zijn vervolgens vastgelegd in een
annex (Annex 16, Vol IV) bij de Chicago Conventie en achterliggende documentatie.
De Raad van ICAO1 is bevoegd om over wijzigingen in deze annex en documentatie een besluit te nemen.

Voor CORSIA is een aantal fundamentele uitgangspunten vastgelegd in de Resoluties
van de Algemene Vergadering van de ICAO van 2016 en 2019. Daaronder vallen het doel
van CORSIA (koolstofneutrale groei), de berekening van de baseline, de argumenten
om die baseline aan te passen, de verschillende fasen van uitvoering (bv pilot fase)
en de momenten waarop een evaluatie (review) van het systeem zal plaatsvinden. Wijzigingen
van uitgangspunten die benoemd zijn in een resolutie kunnen alleen plaatsvinden met
instemming van de Algemene Vergadering.

De baseline dient als referentie voor de groei van de luchtvaartsector en daarmee
voor de hoeveelheid te reduceren of te compenseren CO2-emissie voor de gehele looptijd van CORSIA (2021–2035). De baseline2 is volgens de definitie het gemiddelde van de CO2-emissies van de jaren 2019 en 2020. Op dit moment is alleen bekend hoe hoog de CO2-emissies van het jaar 2019 zijn. Voor het jaar 2020 zijn die emissies niet bekend,
maar naar verwachting zullen die als gevolg van de effecten van de COVID-19 pandemie
op de internationale luchtvaart lager zijn dan werd aangenomen ten tijde van de ontwikkeling
van en besluitvorming over CORSIA. Door veel landen zijn daarom in ICAO vragen gesteld
over de manier waarop met deze situatie rekening zal worden gehouden bij de berekening
van de baseline. Ter illustratie: indien wordt gekozen om het gemiddelde van de jaren
2019 en 2020 als uitgangspunt te nemen, dan zal, op basis van de huidige verwachtingen,
de baseline 25–30% lager uitvallen dan wanneer gerekend wordt met de emissies van
2019. Indien wordt gerekend met de gemiddelde uitstoot uit 2019 en 2020, waarbij voor
2020 een inschatting zou worden gemaakt van de verwachte emissies zoals geraamd ten
tijde voor de COVID-19 crisis, dan zou de baseline waarschijnlijk 3–4% hoger uitvallen
dan wanneer alleen het jaar 2019 wordt meegerekend.

De besprekingen over deze uitgangspunten voor de baseline vinden plaats tijdens de
huidige 220ste zitting van de Raad van ICAO in Montreal. Bij Raadsbesluit van 9 juni jl. heeft de
EU de instructie voor de Europese leden van de ICAO Raad vastgesteld. Hierover heb
ik u geïnformeerd bij Kamerbrief van 15 juni (Kamerstuk 29 232, nr. 40). Het EU standpunt (COM(2020) 219) is afgestemd met alle Europese lidstaten en vormt
ook het uitgangspunt voor de landen van de Abis-rotatiegroep3 in ICAO.

De besprekingen in ICAO zijn nog in volle gang. Een aantal landen heeft aangegeven
iets meer tijd nodig te hebben om de opties die voorliggen te beoordelen. Daarom heeft
de voorzitter van de Raad besloten om de besprekingen maandag 29 juni voort te zetten.
Wanneer een besluit wordt genomen, zal dit op basis van meerderheid zijn. Het uitstellen
van het besluit over een aanpassing van de baseline is geen goede optie, omdat uiterlijk
30 juni alle lidstaten van ICAO moeten aangeven of ze vanaf 1 januari 2021 in de pilot
fase deel gaan nemen aan CORSIA. Op dit moment is van de VS bekend dat zij hun deelname
afhankelijk maakt van een besluit over de baseline. Valt er geen besluit dan zullen
zij in ieder geval afzien van deelname aan de pilot fase. Er zijn indicaties dat andere
landen dit dan ook zullen doen of dat ze zich niet alsnog aanmelden om in deze pilot
fase mee te doen. Voor het welslagen van dit mondiale systeem is het belangrijk dat
zoveel mogelijk landen vanaf 1 januari 2021 meedoen aan CORSIA.

Wat betreft het te nemen besluit zijn er twee opties het meest kansrijk gezien de
eerste reacties van de leden van de Raad van ICAO. In deze beide opties worden bij
de berekening van de hoogte van de compensatie de daadwerkelijke jaarlijkse emissies
vergeleken met de CO2-uitstoot in het jaar 2019 en worden de cijfers voor 2020 niet meegenomen. In de eerste
optie wordt de baseline aangepast zonder voorwaarden. In de tweede optie wordt in
de uitvoeringsbepalingen alleen voor de pilotfase de uitstoot in 2020 gelijkgesteld
aan de uitstoot van 2019. De tweede oplossingsrichting is juridisch beter inpasbaar,
omdat er geen instemming nodig is van de algemene vergadering van ICAO. Er is geen
sprake van een wijziging van de resolutie, maar van een wijziging van de technische
regels zoals beschreven in de annex bij de Chicago Conventie. Uit paragraaf 16 van
Resolutie A40–194, volgt namelijk dat de Raad van ICAO rekening kan houden met de onvoorziene effecten
van een uitzonderlijke situatie zoals een pandemie.

De (eventuele) keuze om alleen de cijfers van 2019 voor de baseline te gebruiken,
leidt tot een 3–4% lagere baseline dan de oorspronkelijke verwachting, op basis waarvan
landen hebben ingestemd met CORSIA. Bij het besluit om vanaf 2020 alleen koolstofneutrale
groei toe te staan werd er bij de ontwikkeling van het systeem immers van uit gegaan
dat de emissies voor 2020 hoger zouden zijn dan die in 2019 en daarmee ook het niveau
van de baseline.

Nederland zet zich samen met de andere Europese landen in voor een internationaal
ambitieuze oplossing die uitgaat van daadwerkelijk gemeten emissies (2019) en die
voorlopig alleen betrekking heeft op de pilotfase (2021–2023), waarbij gebruik wordt
gemaakt van de evaluatie van CORSIA zoals voorzien in 2022. Deze oplossing biedt bovendien
ruimte voor aanpassingen mocht dat op basis van de ervaringen met de werking van het
systeem gedurende de pilot fase nodig zijn. De verwachting is wel dat een aantal landen
(met name China, Rusland, India) alleen zullen instemmen met een evaluatie, als deze
voor hen relevante elementen bevat. Het risico is daarbij dat deze landen het hele
systeem in 2022 opnieuw ter discussie stellen, zoals zij ook tijdens de 40ste Algemene Vergadering in 2019 hebben geprobeerd.

Ondanks dat een meerderheid van de landen streeft naar een besluit kunnen landen op
procedurele gronden nog roet in het eten gooien. Rusland, China en anderen kunnen
zich beroepen op het recht op simultane vertaling, zoals in het procedurereglement
van de Raad van ICAO is opgenomen. De afwezigheid van de mogelijkheid tot overleg
in de zes officiële talen van ICAO in de huidige situatie, waarin virtueel wordt vergaderd
met alleen Engels als voertaal, kan door deze landen worden gebruikt om de Raad op
procedurele gronden tot uitstel van een besluit te dwingen, totdat weer kan worden
voorzien in een volledig talenregime. Dit betekent dat er tijdens deze zitting van
de Raad van ICAO geen besluit genomen kan worden, maar pas tijdens de volgende zitting
in november 2020 of tijdens een speciaal daartoe ingelaste zitting van de Raad.

Nederland zal zich blijven inzetten voor de reductie van emissies door de luchtvaart
en daarbij speelt een robuust en effectief CORSIA in een mondiale aanpak een belangrijke
rol.

De Minister van infrastructuur en waterstaat,
C. van Nieuwenhuizen Wijbenga