Brief regering : Kabinetsreactie ten aanzien van onderzoek naar intrekking Nederlanderschap conform RWN 14 lid 2

Nr.554 BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 juni 2020

Wij zenden u hierbij de resultaten toe van het door de ABDTOPConsult uitgevoerde onderzoek
naar de werking en effecten van het intrekken van het Nederlanderschap op grond van
artikel 14, lid 2, aanhef en onder b, Rijkswet op het Nederlanderschap (RWN)1. Sinds de inwerkingtreding op 1 oktober 2010 bepaalt dit artikel dat de Minister
van Justitie en Veiligheid het Nederlanderschap kan intrekken op grond van misdrijven
die zich richten tegen de essentiële belangen van het Koninkrijk2. ABDTOPConsult voerde op ons verzoek onderzoek uit naar de vraag wat de effecten
zijn van de uitvoering van artikel 14, lid 2, aanhef en onder b, RWN als het gaat
om deradicalisering, dreiging en risico- mitigerende maatregelen. ABDTOPConsult heeft
advies uitgebracht over de vraag of en hoe de uitvoering van deze maatregel zo kan
worden ingericht dat deze minimaal interfereert met de integrale persoonsgerichte
(lokale) aanpak van radicalisering. Het rapport draagt bij aan meer zicht op de werking
en uitvoering in de praktijk, en biedt handvatten voor het verbeteren van het proces.
In deze brief gaan wij in op de bevindingen uit het rapport en geven een reactie op
de aanbevelingen.

Bevindingen uit het rapport

ABDTOPConsult concludeert dat ketenpartners redelijk tevreden zijn over de samenwerking
ten aanzien van de afstemming en de wederzijdse informatievoorziening bij het proces
rondom de besluitvorming over de intrekking van het Nederlanderschap. Tegelijkertijd
is men, met name vanuit het lokale bestuur, kritisch over de lange doorlooptijden
van alle processtappen om tot besluitvorming over intrekking van het Nederlanderschap
te komen. De periode vanaf het uitbrengen van het voornemen tot intrekken van het
Nederlanderschap tot het daadwerkelijk vertrek wordt door velen om meerdere redenen
als problematisch ervaren, mede omdat na intrekking de persoon in kwestie geen recht
meer heeft op voorzieningen, en de integrale aanpak, gericht op deradicalisering en/of
re-integratie, wettelijk dient te stoppen. De complexiteit van deze problematiek en
de onzekerheid voor personen in kwestie en de betrokken ketenpartners, nemen verder
toe als er geen vertrek plaatsvindt en er geen duidelijk zicht op uitzetting (op korte
termijn) is.

De onderzoekers concluderen daarnaast dat er een vrij breed gedragen verlangen bestaat
om de discretionaire ruimte van de Minister van Justitie en Veiligheid ruimer te benutten,
door het heden, het risico voor de nationale veiligheid en de gemeenschappelijke inspanningen
vanuit de integrale persoonsgerichte aanpak tot deradicalisering en/of re-integratie,
zwaarder te laten wegen bij besluitvorming over intrekking. Dit met het doel om te
voorkomen dat de effecten van de intrekking interfereren met de integrale aanpak en
de inspanningen op lokaal niveau die gericht zijn op deradicalisering en/of re-integratie
in de Nederlandse samenleving.

Volgens de onderzoekers laat het effect van de uitvoering van deze maatregel op verdere
radicalisering van betrokkene en zijn of haar netwerk zich, mede door de beperkte
casuïstiek, lastig «hard maken». Desondanks concluderen zij dat op grond van diverse
factoren het aannemelijk kan worden gemaakt dat de werking van de maatregel leidt
tot een verhoogde kans op verdere radicalisering. Een verklaring die de onderzoekers
hiervoor geven, is dat vanwege verschillende redenen het vertrouwen in de overheid
negatief beïnvloed kan worden en de kans op succesvolle re-integratie vermindert.
Redenen die genoemd worden, zijn bijvoorbeeld de lange duur van het proces en de onzekerheid
die daarmee gepaard kan gaan. Daarnaast wijzen de onderzoekers op de «dubbele boodschap»
die uit kan gaan van re-integratie enerzijds en intrekking van het Nederlanderschap
anderzijds. Van verdere radicalisering na intrekking zijn overigens nog geen voorbeelden
bekend uit de praktijk.

Aanbevelingen

ABDTOPConsult doet in haar rapport een aantal aanbevelingen. Hieronder gaan wij daar
per aanbeveling op in.

Aanbeveling 1: versnel het proces met behoud van goede afstemming om tot een voornemen en definitief
besluit over intrekken van het Nederlanderschap te komen. De IND heeft hierover op
ons verzoek voorstellen gedaan die wij kansrijk achten. De IND dient in deze ook strakkere
termijnen te handhaven. Na overleg met de ketenpartners kunnen deze (geamendeerde)
voorstellen onmiddellijk worden ingevoerd.

Zorgvuldigheid én voortvarendheid zijn bij intrekking van het Nederlanderschap op
basis van artikel 14, lid 2, aanhef en onder b, RWN van belang, gelet op de vergaande
gevolgen van deze maatregel. Er is een intrekkingsproces ingericht dat hieraan tegemoet
komt. Dit blijft echter een complex proces waarin afstemming tussen verschillende
(lokale) partijen noodzakelijk is. Daarnaast is in de verschillende stadia van het
proces, conform wettelijke kaders, het recht op bezwaar en (hoger) beroep geborgd.
In lijn met de aanbeveling achten wij het mogelijk en wenselijk om het proces en de
procedures, na een kritische analyse, strakker in te richten. Te denken valt aan het
aanpassen van de procesbeschrijving, met bijvoorbeeld korte(re) deadlines om informatie
uit te wisselen, en het eerder starten door het lokaal casusoverleg met de voorbereiding
van een bestuurlijke rapportage. We hebben de IND gevraagd om hiervoor zorg te dragen
en de te nemen processtappen af te stemmen met relevante betrokken (lokale) partijen.

Aanbeveling 2: verken de mogelijkheden van uitzetting naar het land van de tweede nationaliteit in
een eerdere fase van het proces.

Indien het Nederlanderschap van een persoon wordt ingetrokken en betrokkene geen verblijfsrecht
meer heeft, dient deze persoon Nederland te verlaten. De Dienst Terugkeer en Vertrek
(DT&V) regisseert het vertrek van vreemdelingen die geen recht hebben op verblijf
in Nederland. Het vertrek van personen die zijn veroordeeld voor terroristische misdrijven
heeft daarbij prioriteit. Uiteraard staat het personen die de Nederlandse nationaliteit
(dreigen te) verliezen vrij om uit eigen beweging Nederland te verlaten. In de praktijk
gebeurt dit ook. De DT&V werkt in een zo vroeg mogelijk stadium aan het vertrek van
deze personen en verkent indien juridisch en praktisch uitvoerbaar de mogelijkheden
ten aanzien van het land waar de betrokkene naar zal vertrekken. Naar aanleiding van
deze aanbeveling zal DT&V reeds bij uitreiking van het voornemen tot intrekking aan
de betreffende persoon algemene informatie over vertrek beschikbaar stellen. In geval
de betrokkene Nederland zelfstandig wil verlaten, kan de DT&V begeleiding bieden bij
het voorgenomen vertrek. Bijvoorbeeld in het geval er geen geldig reisdocument voorhanden
is en contact met de diplomatieke vertegenwoordiging van de tweede nationaliteit gezocht
moet worden.

Bij personen die (nog) Nederlander zijn, kan de overheid geen dwang toepassen bij
het vertrek. Dit zou hun rechten schenden. Nadat het besluit tot intrekking van het
Nederlandershap kenbaar is gemaakt en de betrokkene geen rechtmatig verblijf meer
heeft in Nederland, kan sprake zijn van gedwongen vertrek op grond van de Vreemdelingenwet
2000. Op dat moment kan ook zonder toestemming van de betrokkene contact worden gezocht
met het land van de tweede nationaliteit om het vertrek voor te bereiden.

Aanbeveling 3: maak een nader afwegingskader in het licht van de jurisprudentie van het Europese
Hof van Justitie om de discretionaire bevoegdheid van de Minister proportioneel te
kunnen benutten. Wij denken met name aan gevallen waarbij alle betrokken ketenpartners
en in het bijzonder ook de lokaal verantwoordelijke burgemeester daartoe adviseren
vanwege overtuigend goed gedrag als resultaat van de persoonsgerichte aanpak gericht
op deradicalisering en re-integratie. Dit betreft een combinatie van het professioneel
oordeel van de mensen die daartoe zijn opgesteld in het casusoverleg en bestuurlijke
verantwoordelijk.

Wij willen hierbij voorop stellen dat de intrekking van het Nederlanderschap een ordemaatregel
is en geen bijkomende straf. Uit de RWN volgt dat het Nederlanderschap kan worden
ingetrokken indien sprake is van misdrijven die zich richten tegen de essentiële belangen
van het Koninkrijk. De ruimte om af te zien van intrekking is, zoals ook blijkt uit
de parlementaire geschiedenis, vrij beperkt. De onherroepelijk veroordeelde persoon
heeft met zijn of haar gedrag de band met het Koninkrijk «opgezegd» en heeft daarmee
het risico van het verlies van diens Nederlandse nationaliteit op de koop toegenomen.
In iedere concrete zaak vindt een individuele afweging plaats waarbij alle relevante
aspecten van de zaak moeten worden betrokken. Die afweging zal echter al snel ten
nadele van de betrokken persoon uitvallen: met de onherroepelijke veroordeling is
het immers een gegeven dat de essentiële belangen van het Koninkrijk ernstig zijn
geschaad. Dit weegt zwaar en rechtvaardigt dat bij de belangenafweging wordt uitgegaan
van «intrekking, tenzij».

Dat neemt niet weg dat in iedere zaak nog altijd sprake kan zijn van een beslissing
om niet in te trekken, afhankelijk van de omstandigheden van het individuele geval.
Hier is sprake van een discretionaire bevoegdheid om niet in te trekken. Deze discretionaire
bevoegdheid kan worden aangewend indien naar het oordeel van de bewindspersoon sprake
is van zodanige bijzondere omstandigheden dat intrekking onaanvaardbaar zou zijn.
De discretionaire ruimte is nader ingevuld door artikel 68a van het Besluit verkrijging
en verlies Nederlanderschap (BVVN). Het BVVN bepaalt dat de Minister bij zijn besluit
tot intrekking van het Nederlanderschap onder meer rekening houdt met de gevolgen
van het verlies van Unieburgerschap, indien dit ten gevolge van de intrekking van
het Nederlanderschap optreedt. Daarnaast schrijft artikel 68a voor dat rekening wordt
gehouden met zeer bijzondere persoonlijke omstandigheden van de betrokkene, voor zover
deze relevant zijn voor het besluit tot intrekking van het Nederlanderschap. Echter,
er kan ook sprake zijn van een ander samenstel van feiten en omstandigheden dat ertoe
leidt dat een bewindspersoon kan oordelen dat hij gebruik moet maken van de discretionaire
ruimte om niet in te trekken. Het is uiteindelijk aan de bewindspersoon om te bepalen
of het geheel van alle relevante omstandigheden3 betekent dat de discretionaire bevoegdheid gebruikt dient te worden. Daarbij past
geen nader afwegingskader.

Aanbeveling 4: onderzoek in hoeverre het juridisch mogelijk is om het voornemen tot intrekking wel
te communiceren aan betrokkene maar nog aan te houden met als voorwaarde de inzet
die betrokkene toont om actief aan deradicalisering en re-integratie te werken gedurende
een bepaalde periode.

Een intrekking van het Nederlanderschap op basis van artikel 14, lid 2, aanhef en
onder b, is gebaseerd op een onherroepelijke veroordeling wegens een terroristisch
misdrijf. Aan de veroordeling gaat een strafrechtelijke procedure vooraf. Er kunnen
verschillende procedures gevoerd worden tegen de veroordeling (hoger beroep en cassatie),
waardoor meerdere jaren verstrijken voordat een veroordeling onherroepelijk is geworden.
Met het uitstellen van een besluit tot intrekking van het Nederlanderschap wordt voorbijgegaan
aan de kern van het wetsartikel, namelijk dat betrokkene door zijn gedrag de essentiële
belangen van het Koninkrijk ernstig heeft geschaad. Hierom hecht ik er belang aan
om in voorkomende gevallen zo spoedig mogelijk uiting te geven aan de intrekking van
het Nederlanderschap. Het mogelijk aanpassen van de wet- en regelgeving achten wij
daarom niet opportuun.

Aanbeveling 5: maak de Minister, in afstemming met het lokaal bestuur, verantwoordelijk voor het
veiligheidsrisico van de personen met een vreemdelingen status als gevolg van de intrekking
van het Nederlanderschap en de vreemdelingrechtelijke maatregelen van vertrek en inreisverbod.

Wij onderkennen het probleem dat het zicht en handelingsperspectief op de betrokkene
verminderen wanneer het Nederlanderschap is ingetrokken, maar betrokkene nog niet
uit Nederland is vertrokken. Het maakt deel uit van een breder vraagstuk van het inperken
van de dreiging van terrorismeveroordeelden na detentie. Er zijn verschillende wettelijke
mogelijkheden om deze dreiging te beperken. Zo kan, als dat voor de bescherming van
nationale veiligheid noodzakelijk is, een maatregel op grond van de Tijdelijke wet
bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding worden opgelegd. In het geval van een
vreemdeling zijn er daarnaast vreemdelingrechtelijke toezichtsmaatregelen die íngezet
kunnen worden, zoals een gebiedsgebod en meldplicht. De komende jaren zullen meer
veroordeelde terroristen terugkeren in de samenleving. In het licht hiervan wordt
de komende periode met de ketenpartners, waaronder gemeenten, Nationale Politie, reclassering
en Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI), bezien of de bestaande aanpak en samenwerkingsstructuren
volstaan. Monitoring van terrorismeveroordeelden van wie het Nederlanderschap is ingetrokken
of van wie het verblijfsrecht is beëindigd zal hierin worden meegenomen, om te voorkomen
dat personen onverhoopt tussen wal en schip dreigen te vallen.

De Minister van Justitie en Veiligheid, F.B.J. Grapperhaus

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, A. Broekers-Knol