Brief regering : Financiële positie van gemeenten

Nr. 21 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 juni 2020

Op veel terreinen in het leven van mensen spelen gemeenten een rol, met bijvoorbeeld
maatschappelijke ondersteuning, de inzet van buitengewone opsporingsambtenaren, wegenonderhoud
en afvalinzameling, Gemeenten zijn daarmee van belang voor het realiseren van een
brede set aan opgaven in het sociaal, fysiek en veiligheidsdomein. Veel van die opgaven
pakken gemeenten, Rijk en andere medeoverheden samen aan. Om dit te kunnen doen is
het van belang dat de financiële positie van gemeenten toereikend is.

De afgelopen tijd bereikten mij diverse signalen over de grote zorgen die bij gemeenten
leven over hun financiële positie, en bezuinigingen die worden uitgevoerd. Ik stel
vast dat de begroting bij veel gemeenten onder druk staat, en dat deze situatie om
aandacht vraagt.

In deze brief informeer ik u over de financiële positie van gemeenten en geef ik mede
namens de Staatssecretaris van Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst – invulling
aan de aangenomen gewijzigde motie van de leden Van der Graaf en Van der Molen1. De invulling besloeg enige tijd vanwege de noodzaak van interdepartementale afstemming
en de tussenkomende coronacrisis.

De coronacrisis heeft deze zorgen bij gemeenten verder vergroot. Daarom hebben de
Staatssecretaris van Financiën en ik periodiek bestuurlijk overleg met gemeenten en
provincies, die financieel toezicht houden op gemeenten. Op 28 mei jl. (Kamerstuk
35 420, nr. 43) is uw Kamer geïnformeerd over maatregelen die ik en de Staatssecretaris van Financiën
in overleg met medeoverheden hebben genomen om medeoverheden te compenseren voor kosten door de coronacrisis. Daarnaast zijn de afgelopen
jaren maatregelen genomen die hebben geleid tot extra middelen voor gemeenten op het
terrein van het sociaal domein. Hiermee liggen er goede afspraken voor de komende
periode. Het is van belang de vinger aan de pols te houden. Dit blijf ik doen in overleg
met gemeenten.

De financiële positie van gemeenten vergt aandacht

De financiële positie van gemeenten en provincies was onder meer onderwerp van gesprek
tijdens het Bestuurlijk Overleg Financiële verhoudingen op 8 april jl. In de bestuurlijke
gesprekken die daarna volgden in het kader van de coronacrisis is ook afgesproken
de financiële positie van gemeenten te blijven monitoren.

Op dit moment zit er, over het geheel bezien, geen probleem bij de financiële vermogenspositie
en de schuldbelasting van het bezit bij gemeenten. Na de kredietcrisis nam de vermogenspositie
van gemeenten af. Na 2014 was er herstel zichtbaar. Waar op dit moment nog geen probleem
zit bij de vermogenspositie, staat de exploitatie sinds 2017 wél onder druk. In 2018
vertaalde dit zich in een macro exploitatietekort van ca. 200 miljoen euro van alle
gemeenten samen. Bij een deel van de gemeenten zijn al langere tijd tekorten te zien
bij de jaarafrekeningen. Ik baseer me hierbij op jaarrekeningcijfers van gemeenten,
omdat begrotingen geen goede voorspeller van realisaties zijn gebleken.

Provinciale toezichthouders merken op in het toezichtsverslag over 2020 dat gemeenten
financieel onder druk staan, mede door het sociaal domein, en dat er signalen zijn
dat dit gevolgen kan hebben voor de maatschappelijke dienstverlening.

Op dit moment staan acht gemeenten onder verscherpt (preventief) toezicht van de provincie
vanwege hun financiële positie. Dit is beperkt en wijkt niet af van de aantallen van
de afgelopen tien jaar. Het toezichtverslag van het financieel toezicht op gemeenten
en het verslag van het financieel toezicht op provincies heb ik als bijlage 1 tot
en met 4 opgenomen bij deze brief2.

Het is wel van belang dat exploitatietekorten niet van structurele aard worden. Niet
alleen vanuit het oogpunt van de financiële positie van gemeenten, maar ook vanwege
de doorwerking die dit kan hebben op belastingdruk en bezuinigingen op voorzieningen.
Hierover zijn op dit moment echter nog weinig kwantitatieve data beschikbaar. Daarom
zal ik onderzoek laten doen om betrouwbare actuelere informatie over de financiële
positie te krijgen en zicht te krijgen op mogelijke doorwerking op het voorzieningenniveau
en de kwaliteit van gemeentelijke dienstverlening en uitvoering.

Effecten van rijksbeleid op gemeenten

Uw kamer vroeg om de financiële impact van beleidsmaatregelen van de rijksoverheid
op gemeenten in kaart te brengen. Gemeenten zijn een autonome bestuurslaag die primair
zelf verantwoordelijk zijn voor een sluitende begroting. Tegelijk is er een grote
mate van afhankelijkheid van inkomsten vanuit het Rijk.

Daarom zijn er spelregels hoe we hier in de financiële verhoudingen mee omgaan. Artikel 2
van de Financiële Verhoudingswet bepaalt dat bij beleidsvoornemens van het Rijk die
leiden tot een wijziging van de uitoefening van taken van gemeenten, de financiële
consequenties in beeld gebracht worden en aangegeven wordt hoe dit wordt bekostigd.
Er wordt dus bij beleidsvoornemens standaard gekeken wat de impact van rijksbeleid
op de financiën van gemeenten is.

Besluitvorming over wie welke kosten moet dragen, is onderwerp van overleg tussen
het Rijk en de koepels van gemeenten, provincies en waterschappen. In beginsel is
dit een zaak van het vakdepartement, maar de bewindslieden van BZK en Financiën hebben
hierin een rol vanuit hun verantwoordelijkheid voor de financiële en bestuurlijke
verhoudingen. Financiële gevolgen worden verwerkt in de begroting van het vakdepartement
of het gemeentefonds of provinciefonds.

Uw Kamer heeft gevraagd naar een overzicht van beleidsvoornemens met een financiële
impact op de taken van gemeenten uit de Voorjaarsbesluitvorming. Op 24 april heeft
het kabinet de Voorjaarsnota aan uw Kamer verzonden naar aanleiding van de voorjaarsbesluitvorming.3 In bijlage 6 vindt u een overzicht van beleidsvoornemens uit de voorjaarsbesluitvorming
die een financiële impact hebben op de taken van gemeenten in 2020 met een omvang
groter dan 10 miljoen euro4. Alleen de bedragen voor 2020 zijn vermeld. Die tellen op tot 923,5 miljoen euro.

Zo is voor inburgering, dat op 1 juli 2021 door gemeenten zal worden opgepakt, in
2020 al 34,4 miljoen euro ter beschikking gesteld. Uiteindelijk loopt dit bedrag op
naar 65,9 miljoen euro in 2023. Ook op andere terreinen stelt het Rijk middelen ter
beschikking waarmee gemeenten maatschappelijke doelen kunnen realiseren. Zo is in
het kader van het klimaatakkoord 150 miljoen euro ter beschikking gesteld voor het
realiseren van de Regionale Energie Strategieën (RES) en op de ondersteuning van gemeenten
bij de Transitievisies Warmte5. Het Rijk en de VNG hebben de Raad voor Openbaar Bestuur opdracht gegeven voor een
artikel 2-onderzoek gericht op de extra uitvoeringskosten voor gemeenten.

Verder informeerde uw Kamer naar een overzicht van decentralisaties sinds 2009 met
een omvang groter dan 10 miljoen. In bijlage 7 vindt u een overzicht van de afgeronde
decentralisaties in de periode 2007–2019 van taken van het Rijk en provincies naar
gemeenten met een omvang groter dan 10 miljoen6. De bedragen tellen op tot 11,8 miljard euro. Vooral de decentralisatie van het sociaal
domein was groot.

Tenslotte treft u in bijlage 8 het gevraagde overzicht van alle uitnames uit het Gemeentefonds
sinds 2009 met een omvang groter dan 10 miljoen euro en waar op een later moment een
aanvullende uitname op heeft plaatsgevonden voor kostenstijging7. Er heeft de afgelopen jaar 1 dergelijke uitname plaatsgevonden, goed voor een bedrag
van 26 miljoen euro in het jaar 2020.

Extra middelen sociaal domein

Het kabinet heeft op belangrijke onderwerpen zoals het sociaal domein aanvullende
financiële afspraken met gemeenten gemaakt. Over het algemeen constateer ik dat gemeenten
de decentralisaties goed hebben opgevangen en hun nieuwe taken uitvoeren. Sinds 2018
zijn nadere afspraken gemaakt over werkwijzen en budgetten. Het kabinet heeft in 2018
extra middelen beschikbaar gesteld voor onder andere de knelpuntenvoorziening in het
sociaal domein.

Na de decentralisatie van de jeugdzorg in 2015 is in 2018 in totaal 200 miljoen euro
extra beschikbaar gesteld om gemeenten tegemoet te komen in de toename van de kosten.
Het kabinet heeft in 2019 nog eens één miljard euro extra beschikbaar gesteld voor
de uitvoering van de Jeugdwet voor de periode 2019–2021: 420 miljoen euro in 2019,
300 miljoen in 2020 en 300 miljoen in 2021.

Daarnaast wordt er, zoals met uw Kamer afgesproken, nu onderzoek gedaan naar de vraag
of, en zo ja in welke mate, gemeenten structureel extra middelen nodig hebben voor
de jeugdzorg vanaf 2022. Ik wil op dit moment niet vooruitlopen op de uitkomsten van
dit onderzoek. Zoals besproken zullen de uitkomsten van het onderzoek dienen als inbreng
van de komende kabinetsformatie.

Ook heeft het kabinet dit voorjaar voor een aantal dossiers in het sociaal domein
extra middelen beschikbaar gesteld.8 Er is 39 miljoen euro structureel bijgekomen voor de uitbreiding van diverse taken
voor Veilig Thuis. Ten tweede is er 16 miljoen euro structureel beschikbaar om 35 centrumgemeenten
te ondersteunen in hun verantwoordelijk voor vrouwenopvang. Als laatste zijn incidentele
middelen voor dak- en thuislozen (75 miljoen euro in 2020 en 125 miljoen euro in 2021)
beschikbaar.

Compensatiemaatregelen corona

Naast de reeds bestaande zorgen over de financiële positie, hebben gemeenten zorgen
over de financiële gevolgen van de coronacrisis. Om te voorkomen dat gemeenten door
de coronacrisis in financiële problemen komen, hebben de Staatssecretaris van Financiën
– Fiscaliteit en Belastingdienst en ik, in overleg met de medeoverheden, maatregelen
genomen om medeoverheden te compenseren. Uw Kamer is hierover op 28 mei jl. geïnformeerd9. Dit pakket bevat o.a. compensatie voor lokale culturele voorzieningen, zorg en inkomstenderving
van toeristen- en parkeerbelasting.

Met betrekking tot het OV zijn op 5 juni 2020 afspraken gemaakt over een beschikbaarheidsvergoeding.10

Er lopen nog gesprekken over compensatie met de medeoverheden op het gebied van onder
andere, de veiligheidsregio’s, de GGD-en, afvalinzameling, de buurthuizen en het watermanagement.
De komende tijd wordt samen met de medeoverheden gewerkt aan afspraken op deze gebieden.
Doel is om medio juli een compleet beeld te hebben van de impact van de corona-aanpak
op de medeoverheden voor de periode tot 1 juni. De hoogte en omvang van de reële compensatie
vraagt een politiek-bestuurlijke afweging samen met medeoverheden, waarbij het uitgangspunt
is dat de medeoverheden er als gevolg van de corona-aanpak niet slechter voor komen
te staan dan daarvoor.

Naast de genomen maatregelen ter compensatie vindt het kabinet het belangrijk in deze
bijzondere tijd de schommelingen voor medeoverheden te dempen. H oe stabieler de inkomsten,
hoe minder verstoringen van het gemeentelijke en provinciale begrotingsproces. In
overleg met de VNG en het IPO is daarom besloten om de stand van het accres (volume
en loon- en prijsontwikkeling) 11 zoals gepresenteerd in de Voorjaarsnota 2020 te bevriezen voor de jaren 2020 en 2021.
Als er zich grote onverwachte wijzigingen voordoen, zal het kabinet hierover met de
VNG en het IPO in gesprek gaan.

Voor de periode na 1 juni, trekken Rijk en medeoverheden samen op bij de invulling
van de nodige maatregelen en om de sociaaleconomische crisis het hoofd te bieden.

Ik realiseer me dat gemeenten de voorkeur hebben om nu bovenop de genomen maatregelen
afspraken te maken over structureel extra middelen. Dit is door de VNG in het bestuurlijk
overleg van 8 april ingebracht. Daarvoor vind ik het echter te vroeg: het is onzeker
hoe het sociaal domein en de coronacrisis zich zullen ontwikkelen in de toekomst.
Daarnaast hebben gemeenten ook zelf een rol in de kostenbeheersing. Vooralsnog ben
ik tevreden over de afspraken tussen het kabinet en medeoverheden.

Vinger aan de pols houden

Ik acht het van groot belang de komende periode de financiële positie van gemeenten
goed te blijven volgen. Met bovengenoemde maatregelen ligt er een goed pakket voor
gemeenten. Hoe belangrijke thema’s als de coronacrisis en het sociaal domein zich
ontwikkelen, is op dit moment onzeker. Daarom is het van belang conform de gemaakte
afspraken dit te volgen en met elkaar als overheden in gesprek te blijven en waar
het nodig is maatregelen te nemen, zoals ook de afgelopen periode is gebeurd.

De komende periode zal ik samen met de VNG, gemeenten en provinciaal toezichthouders
de financiële positie van gemeenten nauwlettend blijven volgen. Verder zal ik dus
onderzoek laten doen om betrouwbare actuelere informatie over de financiële positie
te krijgen. Ook zal ik met de VNG de mogelijkheid verkennen van een integraal onderzoek
naar de financiële effecten van Rijksbeleid op gemeenten.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, K.H. Ollongren