Brief regering : Beleidsreactie op het KNAW advies "Evenwicht in het Wetenschapssysteem"

Nr. 217 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 10 juni 2020

In het VAO van 13 juni 2018 (Handelingen II 2017/18, nr. 93, item 3) is de motie van de leden Bruins, Van der Molen en Özdil aangenomen waarin wordt
gevraagd te onderzoeken op welke wijze de vrije competitie een herwaardering kan krijgen
en hoe ook in de toekomst voldoende ruimte kan worden gegeven aan de financiering
van vrij en ongebonden onderzoek in alle wetenschappelijke disciplines.1 Een KNAW-commissie onder leiding van prof. dr. ir. Bert Weckhuysen heeft haar advies,
«Evenwicht in het Wetenschapssysteem» opgeleverd.2 Het advies geeft inzicht in de ruimte voor ongebonden onderzoek en de balans en samenhang
in de 1e en 2e geldstroom. Ik zal het daar waar mogelijk ten uitvoer brengen. Daarbij houd ik rekening
met noodzaak van een goede samenhang en balans tussen het ongebonden en het strategisch
onderzoek, omdat beide typen onderzoek onmisbaar zijn.

De hoofdlijn van het advies

Het KNAW-advies gaat uit van een onderscheid tussen ongebonden- en strategisch onderzoek.
Onder ongebonden onderzoek wordt in het advies verstaan al het onderzoek waarin wetenschappers
zelf het object van hun onderzoek bepalen en niet gebonden zijn aan een thematisch
kader (breed of smal) mede door niet-wetenschappers geschetst. Ook zijn wetenschappers
bij ongebonden onderzoek volgens het advies niet aan specifieke voorwaarden gebonden,
zoals bijvoorbeeld publiek-private samenwerking. Het KNAW-advies schaart daarmee ongebonden
onderzoek dat wordt verricht onder een thematische vlag, zoals bijvoorbeeld bij de
instituten van NWO, onder strategisch onderzoek evenals onderzoek dat samenwerking
eist tussen verschillende kennispartijen.

Bij de beantwoording van de vragen is in het advies gekeken naar de financiering van
de wetenschap, de balans in het wetenschapssysteem en mogelijkheden om de aanvraagdruk
in het systeem te verlichten. Om de vraag over de herwaardering van de vrije ruimte
goed te kunnen adresseren zijn vier deelvragen in kaart gebracht:

1. Wat is de actuele verhouding tussen ongebonden- en strategisch onderzoek?;

2. Hoe is dit in de buitenlandse wetenschapssystemen?;

3. Wat is de rol van competitieve onderzoeksfinanciering in het wetenschapssysteem?;

4. En wat betekent dit voor de ontwikkeling van wetenschappelijk talent.

In het KNAW-advies wordt geconstateerd dat de middelen voor ongebonden onderzoek bij
NWO minder hard zijn gegroeid dan de middelen voor strategisch onderzoek. De verhouding
tussen ongebonden onderzoek en strategisch onderzoek in de NWO-middelen is volgens
het KNAW-advies nu 1:2. De perceptie van het veld is dat er steeds minder geld is
voor ongebonden onderzoek, omdat er steeds meer voorwaarden, ook andere dan thematische,
worden verbonden aan verschillende financieringsvormen. De KNAW-commissie concludeert
echter ook dat de wetenschappelijke output van een land niet is gekoppeld aan de hoeveelheid
middelen die naar ongebonden- of strategisch onderzoek gaan. Daarmee zegt zij feitelijk
dat een verhouding 1:2 niet noodzakelijkerwijs een probleem hoeft te zijn. De KNAW-commissie
heeft zich bij haar advisering laten inspireren door het Europese kaderprogramma.
Het kaderprogramma kent verschillende pijlers voor ongebonden, strategisch- en industrieel
onderzoek. De KNAW-commissie adviseert bij NWO, naar voorbeeld van het kaderprogramma,
twee zelfstandige pijlers vorm te geven: een voor ongebonden en een voor de overige
instrumenten onder de noemer strategisch onderzoek. Zo wordt de verhouding tussen
ongebonden- en strategisch onderzoek in één oogopslag duidelijk.

De KNAW-commissie constateert verder dat bij de universiteiten de financiële ruimte
voor vrij en ongebonden onderzoek afneemt. Dit heeft enerzijds te maken met de toenemende
studentenaantallen waardoor een deel van het onderzoeksbudget van universiteiten aan
onderwijs wordt besteed. Onderzoeksbudgetten in de 1e geldstroom groeiden namelijk niet mee met de sterk gegroeide studentenaantallen,
terwijl verwevenheid van onderzoek en onderwijs wel een wezenlijk kenmerk is van het
WO. Anderzijds vragen onderzoekers, mede door die relatief afnemende ruimte in de
1e geldstroom, steeds vaker onderzoeksmiddelen aan bij NWO waardoor de druk op deze
middelen is toegenomen. Deze 2e geldstroommiddelen moeten worden gematcht door de universiteiten. Universiteiten
met veel succesvolle aanvragers van middelen bij NWO hebben door deze verplichte matching
minder middelen beschikbaar voor hun eigen »vrije onderzoek». NWO-financiering heeft
hiermee een sterk sturende werking gekregen op het onderzoeksdeel van de basisfinanciering
van de universiteiten, waardoor de verantwoordelijkheid voor talent- en loopbaanbeleid
bij NWO is komen te liggen in plaats van bij de universiteiten.

De KNAW-commissie is zich bewust van de wens van verschillende partijen (waaronder
de commissie van Rijn) om bovengenoemde problemen te verlichten met een overheveling
van middelen van de 2e naar de 1e geldstroom. Dit leidt volgens de KNAW-commissie echter niet tot verbetering van de
status quo. Verbetering is volgens de KNAW alleen mogelijk door een gelijkwaardige
pijler voor ongebonden onderzoek bij NWO te realiseren naast die van strategisch onderzoek
en de (structurele) budgetten van die pijlers min of meer gelijk te maken door ophoging
van het budget. Daarnaast adviseert de KNAW-commissie de middelen van de 1e geldstroom navenant te laten toenemen. Universiteiten zijn volgens de KNAW de eerstaangewezen
partij in de selectie en begeleiding van wetenschappelijk talent en een toename van
1e geldstroommiddelen stelt universiteiten in staat weer verantwoordelijk te zijn voor
het talent- en loopbaanbeleid. De KNAW-commissie adviseert hiertoe een fonds van permanente
«rolling grants» in de 1e geldstroom zodat wetenschappers gedurende hun gehele loopbaan ondersteund kunnen
worden met deze middelen. Dit brengt rust in het systeem.

De KNAW-commissie trekt naar aanleiding van bovenstaande constateringen de conclusies
dat: a) NWO een centrale rol heeft in het bewaken van de balans tussen haar middelen
voor ongebonden en strategisch onderzoek, b) de universiteiten een sleutelrol hebben
in het talentbeleid en c) de overheid zich sterk zou moeten maken voor het realiseren
van aanvullend budget voor ongebonden onderzoek bij NWO en voor de 1e geldstroom. In mijn beleidsreactie, die u hieronder aantreft, ga ik in op deze conclusies
en de aanbevelingen van de KNAW.

Beleidsreactie

De rol van NWO en aparte pijlers voor ongebonden en strategisch onderzoek

Met de KNAW-commissie ben ik van mening dat NWO een belangrijke rol te vervullen heeft
in het overleg met het wetenschapsveld, de overheid en maatschappelijke partijen.
In de wetenschapsvisie 2025 «Keuzes voor de toekomst»3 waarin de veranderingen van de organisatie NWO werden aangekondigd is al aangegeven
dat NWO een meer coördinerende rol in het wetenschappelijke veld op zich zou moeten
nemen. NWO heeft deze rol de afgelopen jaren voortvarend opgepakt. Hiervan heb ik
uw Kamer bij brief van 18 oktober 2019 op de hoogte gesteld.4 Hierbij hoort wat mij betreft voor NWO tevens de rol bij om, in overleg met andere
belanghebbenden, de balans tussen het ongebonden onderzoek en strategisch onderzoek
bij NWO te monitoren en te bewaken.

Over het voorstel van de KNAW-commissie om te komen tot een indeling in twee pijlers
bij NWO, voor ongebonden- en strategisch onderzoek, ga ik met NWO in gesprek. Omdat
NWO recentelijk is gereorganiseerd en er op dit moment een evaluatie van NWO loopt,
is een indeling in pijlers met een verandering van de organisatie NWO tot gevolg niet
aan de orde. Ook is het niet de bedoeling dat programma’s worden opgesplitst om deze
verdeling te maken. Ik vraag NWO om te komen tot een indeling waarin duidelijk wordt
in welke mate programma’s ongebonden elementen bevatten en in welke mate strategische
elementen. NWO kan de verdeling van de programma’s gedurende het jaar en over jaren
heen monitoren en jaarlijks vermelden in het jaarverslag. Deze indeling van de programma’s
van NWO zal inzichtelijk maken welke NWO-programma’s ongebonden of strategisch van
aard zijn, en welke programma’s een hybride karakter kennen, waarbij natuurlijk niet
uit het oog verloren mag worden dat het ongebonden- en strategisch onderzoek onlosmakelijk
met elkaar verbonden zijn.

Ongebonden- en strategisch onderzoek gaan hand in hand met samenwerking in de kennisketen.
Zowel in het ongebonden- als in het strategische onderzoek kan samenwerking binnen
de kennisketen aan de orde zijn. Zo zullen bedrijven en maatschappelijke organisaties
geïnteresseerd blijven in projecten die onderzoekers binnen het vrije en ongebonden
onderzoek vorm geven en blijven zij betrokken bij het strategisch onderzoek. Ongebonden-
en strategisch onderzoek zijn beide bouwstenen van de kennisketen en altijd met elkaar
verbonden. Het onderscheid tussen ongebonden- en strategisch onderzoek zegt niets
over toekomstige toepasbaarheid. Het gaat om een balans en wisselwerking tussen beide
vormen. Ongebonden en strategisch onderzoek kunnen beide tot toekomstige maatschappelijke
doorbraken leiden. Programma’s zoals bijvoorbeeld de Vernieuwingsimpuls en Open Competitie
stellen onderzoekers in staat om grensverleggend onderzoek te doen op onderwerpen
die nog niet zijn uitgekristalliseerd maar wel belangrijk kunnen zijn voor de toekomst.
Veel thematische zwaartepunten die nu de basis vormen voor publiek-private samenwerking,
zijn begonnen als nieuwsgierigheidsgedreven onderzoek. Daarom kies ik ervoor, zoals
eerder aangegeven, NWO de verdeling over de programma’s te laten monitoren en te vermelden
in het jaarverslag.

De balans tussen ongebonden en strategisch onderzoek

Zowel ongebonden als strategisch onderzoek is belangrijk voor wetenschappelijke, technologische
en maatschappelijke doorbraken. Ze sluiten elkaar niet uit maar vullen elkaar aan.
Wel maakt het rapport duidelijk dat in het onderzoeksveld een sterke behoefte bestaat
aan een intensivering van het budget voor ongebonden onderzoek (via 1e of 2e geldstroom). Dit zou bijdragen aan het oplossen van verschillende knelpunten.

De relatief beperkte ruimte voor het ongebonden onderzoek bij NWO, uitgaande van de
verhouding 1:2, wordt tevens beïnvloed door de door de KNAW-commissie genoemde afname
van de ruimte voor het wetenschappelijk onderzoek in de 1e geldstroom. Dit heeft geleid tot een toeloop van wetenschappers op de NWO-programma’s,
met name die voor ongebonden onderzoek, waardoor de aanvraagdruk op deze programma’s is gestegen.

De commissie Van Rijn5 heeft in haar rapport «Wissels om» over de bekostiging van het Hoger Onderwijs en
Onderzoek, voorgesteld € 100 miljoen vanuit de 2e naar de 1e geldstroom over te hevelen. Doel van dit voorstel was om tegemoet te komen aan verschillende
noden van de universiteiten, waaronder het gebrek aan ruimte voor onderzoek. Inmiddels
is € 60 miljoen overgeheveld via de SEO regeling en sectorplannen. Er resteert nog
een eventuele overheveling van € 40 miljoen maar ik ben het met de KNAW-commissie
eens dat een verdere verschuiving van middelen vanuit de 2e geldstroom naar de 1e geldstroom nauwelijks meer ruimte zal creëren voor het onderzoek bij de universiteiten.
Het merendeel van de strategische NWO-middelen is reeds gealloceerd en een overheveling
vanuit ongebonden NWO-middelen zou ten koste gaan van budgetten voor de Open Competitie
en talent wat de ruimte voor ongebonden onderzoek nog meer zou beperken. Ook NWO en
de VSNU zijn van mening dat een verdere overheveling binnen de door het kabinet gestelde
kaders de problemen niet oplost, maar slechts leidt tot een herverdeling van knelpunten.
Zij hebben mij hiervan bij brief van 1 mei 2020 op de hoogte gesteld.6

In relatie tot de overheveling is eerder door uw Kamer gesuggereerd dat NWO, bij niet-overheveling,
de overhead van universiteiten zou kunnen meefinancieren in de aanvragen en dat daarmee
de matchingsdruk zou afnemen. In de eerste plaats is er wel sprake van overheveling,
van € 60 mln. maar zoals toegezegd aan lid Bruins (CU) tijdens het AO van 14 mei 20197, ben ik dit voor het resterende bedrag bij NWO nagegaan. NWO heeft aangegeven hier
geen extra middelen voor beschikbaar te hebben. Als de overhead zou worden meegefinancierd
dan zou dit nog verder ten laste komen van de middelen voor ongebonden onderzoek bij
NWO omdat de strategische middelen reeds gealloceerd zijn. De aanvraagdruk op de ongebonden
middelen van NWO zou dan verder toenemen. Dit acht ik onwenselijk.

Talentbeleid weer bij de universiteiten

Zoals ik beschreven heb in de Strategische agenda hoger onderwijs en onderzoek is
er behoefte aan meer rust in het stelsel, minder concurrentie, minder studentgebonden
bekostiging en meer vaste-voet-financiering. Loopbanen van wetenschappelijke medewerkers
aan een universiteit hangen nu teveel af van hun «verdienvermogen» in de vorm van
het aanvragen en verkrijgen van beurzen bij NWO en de ERC in het Europees Kaderprogramma.
Erkenning van hun talent en dus ook benoemingen en het verkrijgen van tenure tracks is te vaak afhankelijk van toekenningen uit deze programma’s. Meer ruimte in de 1e geldstroom zorgt ervoor dat universiteiten in de gelegenheid zijn om zelf het loopbaanbeleid
van hun onderzoekers ter hand te nemen en het vermindert de «run» op middelen van
NWO. De ontwikkeling van wetenschappelijk talent moet primair in interacties op werkvloer
bij universiteiten liggen en zou niet afhankelijk moeten zijn van successen in NWO-financiering.

In december 2019 heb ik van de VSNU en NWO het «Integraal plan verlagen druk op het
systeem» ontvangen.8 In dit plan wordt op effectieve en constructieve wijze invulling gegeven aan het
terugdringen van de druk op het systeem en daarmee tevens aan een eerste herstel van
de balans tussen de 1e en 2e geldstroom. NWO heeft een overzichtelijker financieringsinstrumentarium ingevoerd
en heeft de ruimte voor het opnieuw indienen van voorstellen beperkt, waardoor indieners
kritisch moeten afwegen wanneer zij een voorstel indienen. Daarnaast kijkt NWO waar
meer synergie tussen programma’s kan worden gerealiseerd, bijvoorbeeld tussen de Nationale
Wetenschapsagenda (NWA) en het Kennis- en innovatiecontract (KIC) met inachtneming
van de uitgangspunten van beide programma’s.

De universiteiten zetten in op een nieuwe balans in het erkennen en waarderen van
hun wetenschappelijk personeel waarbij een landelijk raamwerk zal worden ontwikkeld
voor beoordeling en bevordering. NWO en ZonMw zullen o.a. nieuwe definities van «goede
wetenschap» in hun criteria gaan opnemen waardoor er minder zal worden gefocust op
publicatie-indicatoren. Het plan sluit daarmee goed aan op de aanbeveling van de KNAW-commissie
dat universiteiten een integrale visie moeten ontwikkelen op talentbeleid en verschillende
vormen van financiering tijdens de loopbaan. Dit zijn goede stappen.

Het voorstel van de KNAW-commissie voor permanente «rolling grants» in de 1e geldstroom spreekt mij op zich aan. Ik wil mij daarvoor inzetten » maar vind het
wel van belang om dit model verder uit te werken en de verschillen tussen de disciplines
goed in kaart te brengen omdat de noden verschillend (kunnen) zijn. Verder zal moeten
worden nagedacht over de positionering van een dergelijk instrument. Ik zal met het
veld in gesprek gaan en afhankelijk van de uitkomsten bezien hoe «rolling grants»
in de 1e geldstroom vorm kunnen krijgen.

Conclusie

In de Wetenschapsbrief 2019 heb ik aangegeven dat onderzoek zorgt voor wetenschappelijke
vernieuwing en doorbraken die bijdragen aan maatschappelijke en economische vooruitgang.9 Dat vraagt naast (strategische) samenwerking om een sterk fundament van vrij en ongebonden
onderzoek. Nederland heeft een sterk wetenschapsstelsel dat goede prestaties levert.
Dit kabinet heeft al ruim 250 miljoen geïnvesteerd in het onderzoek en het is belangrijk
dit te blijven doen. Niet alleen om de Lissabondoelstelling te halen maar zeker ook
omdat, zoals de Groeibrief10 eerder vermeldde, investeringen in wetenschap en innovatie in de gehele keten, dus
ook in ongebonden onderzoek, noodzakelijk zijn om onze mondiale toppositie te behouden
en te versterken. De vraag van de motie van de leden Bruins, Özdil en Van der Molen
die zag op de herwaardering van de vrije ruimte en de balans tussen de ongebonden
en strategische middelen van NWO, heeft geleid tot een advies dat aantoont dat het
wetenschappelijke systeem alleen goed kan functioneren als de onderdelen daarvan samenwerken
en in balans zijn. Dat betekent dat zowel ongebonden- als strategisch onderzoek een
gelijkwaardige en herkenbare plek in het wetenschapssysteem moet innemen. Verder benadrukt
de KNAW-commissie het belang van samenwerking op vraagstukken betreffende loopbaanbeleid,
werkdruk en aanvraagdruk en maakt zij duidelijk hoe zeer de 1e en de 2e geldstroom onderling verbonden zijn en hoe belangrijk het is daarom blijvend te investeren
in onderzoek in de 1e en 2e geldstroom.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
I.K. van Engelshoven