Brief regering : Twaalfde voortgangsrapportage ERTMS

Nr. 76 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 juni 2020

Graag informeer ik u over de ontwikkelingen inzake het programma European Rail Traffic
Management System (ERTMS). Ik bied u hierbij een aantal rapporten aan1:

• Overzicht status opvolging BIT-maatregelen door programma ERTMS

• Twaalfde voortgangsrapportage ERTMS

• Accountantsrapport bij VGR 12 ERTMS

• Twee rapporten over de toetsing in opvolging van de BIT-maatregelen

• Rapport Aansluitingen HSL-Zuid op ERTMS Hoofdrailnet.

In mei 2019 heeft het kabinet besloten stapsgewijs ERTMS in te voeren, waarbij de
analoge treinbeveiliging wordt vervangen door de Europese digitale standaard. De volledige
landelijke uitrol van ERTMS is een enorme klus die tot 2050 zal duren. Het programma
ERTMS legt het fundament. Binnen het programma ERTMS worden door ProRail en vervoerders
de komende jaren tientallen werkprocessen aangepast om treinen te kunnen laten rijden,
circa 1.300 treinen en locomotieven omgebouwd of opgewaardeerd en ten minste 15.000
gebruikers geïnstrueerd dan wel opgeleid om met ERTMS te werken. Ook maakt ProRail
de basisvoorzieningen in de infrastructuur gereed, waaronder het waarborgen van cybersecurity.
Vanaf 2026 zal het systeem en de operatie worden beproefd op het proefbaanvak en voorziet
ProRail zeven baanvakken, 345 km spoor, van ERTMS.

Voor een succesvolle uitvoering van het programma ERTMS is een gedegen en gestructureerde
samenwerking tussen alle betrokken partijen uit de spoorsector essentieel. Daarbij
is regievoering door de programmadirectie een belangrijke succesfactor. Het Bureau
ICT-Toetsing (BIT) heeft begin 2019 geadviseerd de sturing op de invoering van ERTMS
te verstevigen met inzet van gerichte expertise. Voor de programmadirectie ERTMS was
de kernvraag hoe zij vanuit de regierol het beste zouden kunnen sturen op het sector-brede
overgang van ATB naar ERTMS en daarbij de topdoelen van het programma te realiseren.
Methodisch is het daarvoor belangrijk dat de doelstellingen van het programma voldoende
zijn vertaald naar de onderliggende specificaties, deze specificaties voldoende helder
zijn en de integraliteit tussen verschillende deelsystemen is geborgd. In mijn bestuurlijke
reactie op het BIT-advies gaf ik aan een onafhankelijke partij daarop te laten toetsen
voordat onomkeerbare stappen in de aanbesteding worden gezet (Kamerstuk 33 652, nr. 64).

Om deze specificatie van de eisen samen met de leveranciers af te ronden voor de ombouw
van de eerste treinserie bestaande uit 176 treinen (de VIRM, type dubbeldeks intercity)
is NS in januari van dit jaar de dialoogfase van de aanbesteding gestart. In april
heeft ook ProRail in dit kader de aankondiging van de aanbesteding voor de infrastructuur
gepubliceerd. Het betreft de aanbesteding met een maximale contractwaarde van zo‘n
€ 440 mln (incl. BTW) en een looptijd van 37 jaar inclusief beheer en onderhoud van
het ERTMS-systeem. Deze maximale contractwaarde is ingeschat op basis van de verwachte
omzet voor een proefbaanvak en zeven baanvakken. Daarnaast is de aanbesteding voldoende
robuust gemaakt om aanvullend, conform vervangingsopgave, nog andere lijnen van ERTMS
te kunnen voorzien in het kader van de landelijke uitrol voor 2030 of vlak daarna.
Bij de basisrapportage zal ik een voorstel doen hoe over de aanbestedingsresultaten
te rapporteren.

Het BIT-advies bevatte vier aanbevelingen. Drie van de vier aanbevelingen van het
BIT-advies gingen over integrale systeemprestaties (het goed inhoudelijk op elkaar
aansluiten van de ERTMS-componenten) en de kwaliteitsbeheersing bij de ontwikkeling
hiervan, te beginnen bij de eerste mijlpaal (ketenbeheer). Een specifieke aanbeveling
van het BIT-advies betrof het uitwerken van een gedegen cybersecurity-aanpak. De programmadirectie
heeft in het voorjaar van 2019 zo’n twintig maatregelen geformuleerd, waarvan vijftien
maatregelen (deels) gereed moesten zijn voordat de onomkeerbare stappen in de aanbestedingen
worden gezet. De opvolging ervan is door twee bureaus beoordeeld: ADSE en Fox-IT.
In bijlage 1 is een overzicht van de maatregelen opgenomen2.

Eind april 2020 bevestigde ADSE dat de maatregelen die raken aan de eerste drie aanbevelingen
voldoende zijn ingevuld. Wel moet nog een aantal werkzaamheden worden afgerond en
moeten de benodigde documenten nog formeel worden vastgesteld. Als belangrijkste aandachtspunt
vraagt ADSE daarnaast aandacht voor een adequate en blijvende borging van de gekozen
werkwijze bij ProRail, NS en overige vervoerders en materieeleigenaren. Tot slot geeft
ADSE nog een aantal aanvullende adviezen voor verdere invoering van de werkwijze en
de borging ervan in de keten, zoals de ontwikkeling van een integrale visie op ondersteunende
tooling en het uitvoeren van een evaluatie na afloop van de eerste aanbesteding. Deze
adviezen neem ik ter harte en ik zal over de opvolging ervan rapporteren via de voortgangsrapportage.

Fox-IT heeft als gevolg van de BIT-toets opnieuw gekeken naar de aanpak van de cybersecurity.
In opvolging van het BIT-advies over cybersecurity heeft de programmadirectie ERTMS
acht maatregelen benoemd. In relatie tot het aanbestedingsproces heeft Fox-IT hiervan
drie maatregelen gecontroleerd (3.2, 3.7 en 3.8) en vastgesteld dat er stappen zijn
gezet in het oppakken van de maatregelen, maar ook dat op het moment van schrijven
nog aanvullende acties nodig zijn. Voor de eerste maatregel, het opstellen van een
handboek, concludeert Fox-IT dat deze onafhankelijk van het aanbestedingsproces verder
kan worden afgerond. Ten aanzien van de andere twee maatregelen (3.7. en 3.8) raadt
Fox-IT aan dat ProRail en NS de verschillen in beeld brengen tussen de specificaties
zoals voorgeschreven in de Amerikaanse NIST-norm of een vergelijkbare norm en de specificaties
die de leveranciers aanbieden, zodat de verschillen inzichtelijk worden en er een
bewuste en afgewogen keuze kan worden gemaakt passend bij de risico-afweging voor
nu en in de toekomst. Fox-IT geeft aan dat dit moet zijn afgerond voordat de specificaties
definitief worden vastgesteld. Ik heb aanvullend de CIO gevraagd een oordeel te geven
over het opvolgen van deze maatregelen in relatie tot de aanbesteding. De CIO geeft
aan dat afronding van deze acties aandacht vraagt, maar verdere opvolging ervan de
start van het aanbestedingsproces niet in de weg staat.

Aanvullend adviseert Fox-IT een roadmap op te stellen waarin de strategische doelen,
verantwoordelijkheden en mandaten op het gebied van cyber binnen het programma zijn
vastgesteld, inclusief de consequenties van benoeming van de spoorsector als vitale
infrastructuur. De programmadirectie ERTMS is hiermee al gestart. In dit overkoepelende
document zullen alle maatregelen op gebied van cybersecurity samen komen. De invulling
van de maatregelen is ook afhankelijk van de sector-brede aanpak, mede als gevolg
van de vitaal B-status die de spoorsector sinds begin dit jaar geniet (Kamerstukken
30 821 en 29 826, nr. 108). Na invoering van de Wet Beveiliging Netwerk en Informatiesystemen (Wbni) voor partijen
in spoorsector in 2021 en de inrichting van een centrale organisatie voor cybersecurity
voor het spoor zal ik volgend jaar op basis van deze genoemde roadmap van het programma
ERTMS opnieuw de voortgang laten beoordelen door een onafhankelijke partij.

Het afgelopen halfjaar stond in het teken van het opstarten van de realisatie. Al
met al bleek het in dit grote ICT-georiënteerde veranderprogramma het afgelopen jaar
lastiger de overstap te maken van de studie naar realisatie dan in traditionele projecten
voor de aanleg van fysieke infrastructuur. In de rapportage kunt u lezen dat aan het
einde van de verslagperiode het kwaliteitssysteem voor de realisatiefase staat, maar
toetsing van de werking nog niet heeft kunnen plaatsvinden. De Auditdienst Rijk en
interne onafhankelijke controllers kijken hierop kritisch mee. In opvolging van de
BIT-aanbevelingen is de opgave tot aan 2030 onderverdeeld in ruim vijftig tussenstappen,
waaraan tientallen projecten een bijdrage zullen gaan leveren. Het kwaliteitssysteem
maakt dat projecten op eenduidige wijze en op basis van de juiste procedures tot stand
komen en worden uitgevoerd. De al lopende projecten zijn niet stilgelegd om dit kwaliteitssysteem
te ontwikkelen. Daar waar nodig worden nog dit jaar deze projecten de noodzakelijke
aanpassingen als gevolg van de invoering van het kwaliteitssysteem doorgevoerd. Hierbij
neem ik de aanbevelingen van de Auditdienst Rijk ter harte en zal over de opvolging
ervan rapporteren via de voortgangsrapportages.

Conclusie

Ik gaf u aan stapsgewijs te besluiten. Op basis van de uitgevoerde toetsen, het advies
van de stuurgroep ERTMS en CIO concludeer ik dat de aanbevelingen die noodzakelijk
zijn voor het nemen van de volgende stap voldoende zijn opgevolgd, en dat voor de
overige aanbevelingen trajecten in gang zijn gezet om ook deze aanbevelingen tijdig
in het proces op te volgen. Daarom ben ik voornemens de volgende stap in het aanbestedingsproces,
waarbij de leveranciers hun aanbiedingen maken, te zetten.

Goederenvervoerders

De goederensector geeft aan dat de concurrentiepositie van het goederenvervoer onder
druk staat door de invoering van ERTMS. Belangrijk hierbij is het signaal dat het
risico groeit dat er onvoldoende goederenlocomotieven zijn omgebouwd voordat het eerste
baanvak gereed is. Vanuit de programmadirectie ERTMS wordt samen met de goederensector
onderzocht welke aanvullende maatregelen nodig en mogelijk zijn, bijvoorbeeld over
de aanschaf van nieuw met ERTMS uitgerust materieel en op het gebied van rangeren.
Over nadere uitwerking van deze maatregelen informeer ik u bij de volgende voortgangsrapportage.
Zoals toegezegd in het Algemeen Overleg van 4 maart jl. (Kamerstuk 29 984, nr. 892) is over rangeren in de voortgangsrapportage al wel meer informatie opgenomen. Per
saldo liggen er uitdagingen en zet ik me in om deze stapsgewijs van een oplossing
te voorzien. Ik span mij in de negatieve gevolgen voor goederenvervoerders en materieeleigenaren,
zoals extra kosten of operationele kwesties, zoveel mogelijk te beperken. Ten aanzien
van financiële steun is dat binnen de geldende Europese kaders, met name ten aanzien
van staatssteun. Dat brengt met zich mee dat ik niet alle effecten weg kan nemen.

Maakbare OV-SAAL corridor

Bij de derde voortgangsrapportage van het Programma Hoogfrequent Spoorvervoer (Kamerstuk
32 404, nr. 94) informeerde ik u dat in samenwerking met de regio en de sector wordt gewerkt aan
onderzoeken om te komen tot een passend treindienstmodel op de corridor OV SAAL. Op
de SAAL-corridor is ERTMS voorwaardelijk om de benodigde capaciteitswinst te realiseren
teneinde meer treinen te kunnen laten rijden. Het afgelopen halfjaar zijn de meest
actuele ERTMS-inzichten, zoals de tijdsduur van het remmen of keren van een trein
met ERTMS, in kaart gebracht ter voorbereiding voor een nieuwe maakbaarheidsanalyse.
De programmadirecties van ERTMS en PHS hebben hierover nauw contact. Zoals ik aangaf
bij de programmabeslissing bepalen vele factoren tezamen of capaciteitswinsten worden
gehaald; dat geldt ook voor OV SAAL. Aan de hand van de uitkomsten van de analyse
zullen de capaciteitsbaten opnieuw tegen het licht worden gehouden.

HSL-Zuid

Vorig jaar heb ik toegezegd uw Kamer te informeren hoe investeringen in de borging
van ATB op de HSL-Zuid zich verhouden tot een eventuele versnelde uitrol van ERTMS.
Het ging erom eventuele negatieve gevolgen voor de punctualiteit te voorkomen doordat
de verschillende ERTMS-systemen niet goed zouden gaan samenwerken. ProRail heeft middels
een quick scan meerdere alternatieven in beeld gebracht om de transities tussen deze
systemen voldoende te borgen. Ik stuur u dit (relatief technische) rapport toe. Een
van de factoren die een rol speelt bij het kiezen van de oplossing is door welke systeemleverancier
de ERTMS-onderdelen voor de zeven baanvakken worden ontwikkeld. De keuze voor één
van de alternatieven zal daarom pas gemaakt kunnen worden nadat de ERTMS-aanbesteding
is afgerond.

Kosten, planning en risico’s

In deze twaalfde voortgangsrapportage is ten opzichte van de vorige voortgangsrapportage
een aantal nieuwe ontwikkelingen opgenomen.

In hoofdstuk 4 is de planning opgenomen. Het uitwerken van de BIT-maatregelen en vormgeven
van de aanbesteding voor de infrastructuur hebben meer dan een halfjaar tijd in beslag
genomen dan vooraf was voorzien. De afgelopen verslagperiode heeft zich bovendien
een aantal ontwikkelingen voorgedaan die impact gaan hebben op de planning van het
proefbaanvak en de zeven baanvakken tussen 2026–2031. Het effect van deze ontwikkelingen
op onderstaande mijlpalen wordt momenteel door de programmadirectie ERTMS in beeld
gebracht, inclusief eventuele beheersmaatregelen om vertraging zoveel als mogelijk
te beperken. Hierover zal de komende periode besluitvorming plaatsvinden op basis
waarvan de planning kan worden geactualiseerd.

In hoofdstuk 5 zijn de belangrijkste risico’s van het programma ERTMS op een nieuwe
wijze gepresenteerd, die beter past bij de realisatiefase. Een deel hiervan heb ik
benoemd in deze brief, zoals het kwaliteitssysteem en effecten op de raming en planning.

In hoofdstuk 6 over de financiën is voor het eerst de ontwikkeling tussen het budget
en de kostenraming opgenomen. De programmadirectie rapporteert over een budgetspanning
van € 47 mln (minder dan 2% van de kostenraming). De oorzaak hiervan is tweeledig:
het verschil tussen indexatie en toegekende prijsbijstelling enerzijds en voorziene
terugvordering van Europese subsidies uit 2015 voor het niet in 2020 opleveren van
het baanvak Kijfhoek-Roosendaal anderzijds. Tevens is een overzicht opgenomen met
de ontwikkelingen van de post onvoorzien; er is geld onttrokken voor tegenvallers
bij het gereedmaken van de verkeersleiding bij ProRail en voor hogere kosten van goederenvervoerders.
Ik vind het goed dat de programmadirectie ERTMS en ik hier vanaf het begin transparant
en scherp op zijn. Het is niet ongebruikelijk dat bij grote programma’s een budgetspanning
ontstaat. Het is wel altijd zaak om daarop te acteren. De programmadirectie zal op
zoek gaan naar beheersmaatregelen. Vooralsnog vind ik een spanning van deze omvang
geen reden tot grote zorg; wel behoeft het nadrukkelijk de aandacht.

Basisrapportage

In het Algemeen Overleg op 4 maart jl. heb ik met uw Kamer gesproken over de uitgangspuntennotitie
en aanvullende verzoeken ten aanzien van de rapportage.

Ik ga hiermee aan de slag en zal u uiterlijk 1 oktober de basisrapportage sturen,
die de basis kan vormen voor de volgende voortgangsrapportages.

Tot slot

Het afgelopen halfjaar is het niet eenvoudig gebleken grote voortgang te boeken. Nu
de BIT-aanbevelingen voldoende zijn opgevolgd en de dialoog met de markt start, verwacht
ik dat de echte stap naar realisatie gezet kan gaan worden. Dit is een mooie mijlpaal.
De Grootprojectstatus en de bijbehorende dialoog met uw Kamer zie ik daarbij als een
extra waarborg om deze positieve lijn door te zetten.

Door de uitzonderlijke situatie waarin we ons nu bevinden heeft het langer geduurd
dan gebruikelijk voordat ik u deze voortgangsrapportage heb gestuurd. De invloed van
corona op de doorlooptijd van de aanbesteding en het verdere verloop van het programma
is nu nog niet goed te overzien. Ik hou uw Kamer via de voortgangsrapportages op de
hoogte. Hierbij zal ik mij inzetten de voortgangsrapportages overeenkomstig het verzoek
van de vaste commissie voor Infrastructuur en Waterstaat van 3 juni 2020 tijdig en
conform afspraken te versturen.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S. van Veldhoven-van der Meer