Brief regering : Nationale analyse waterkwaliteit

Nr. 502
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 juni 202

In het kader van de Delta-aanpak Waterkwaliteit heb ik opdracht gegeven aan het Planbureau
voor de Leefomgeving (PBL) voor het opstellen van een Nationale analyse waterkwaliteit1. Een tussenrapportage2 van deze Nationale analyse is in november 2019 met u gedeeld. Het eindrapport heeft
u op 30 april ontvangen (Kamerstuk 27 625, nr. 497). Daarna is een Addendum3 van het PBL verschenen met herberekeningen op basis van de definitieve doelen en
aandacht voor drinkwater. In deze brief reageer ik mede namens mijn collega’s, de
Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de Staatssecretaris van Infrastructuur
en Waterstaat, zoals toegezegd op de eindresultaten en schets ik het vervolg.

De Delta-aanpak Waterkwaliteit heeft als doel verbetering van de waterkwaliteit in
brede zin en het geven van een extra impuls aan het realiseren van de doelen van de
Kaderrichtlijn Water (KRW) voor chemisch schoon en ecologisch gezond water. Het PBL
heeft met de Nationale analyse waterkwaliteit de huidige waterkwaliteit van het oppervlakte-
en grondwater in de Nederlandse stroomgebieden in beeld gebracht en onderzocht in
hoeverre de doelen van de KRW in 2027 gehaald kunnen worden met de voorgenomen maatregelen
van Rijk, waterschappen en provincies. Daarnaast gaat de Nationale analyse in op de
resterende opgaven voor het bereiken van de beoogde kwaliteit van grond- en oppervlaktewater
voor nutriënten, biologische parameters, gewasbeschermingsmiddelen, medicijnresten
en andere opkomende stoffen, en microplastics.

Resultaat van een intensieve samenwerking

De Nationale analyse is tot stand gekomen in een gezamenlijk traject van Rijk, regio,
stakeholders, maatschappelijke organisaties en kennisinstituten. Het is een traject
van joint fact finding geweest, wat regelmatig geleid heeft tot het optimaliseren en verbeteren van analyses
en onderzoek door de waterbeheerders, en de kennisinstituten.

Doelen en toetsing

Het doel van de KRW is om de kenmerkende waterplanten, vissen en ander waterleven
in waterlichamen terug te krijgen en te behouden. Het uitgangspunt van de KRW is dat
in 2027 alle maatregelen genomen zijn die nodig zijn om de doelen te halen. De overige
onderwerpen van de Delta-aanpak Waterkwaliteit (opkomende stoffen, microplastics,
medicijnresten) zijn niet gekoppeld aan de termijnen van de KRW, wel wordt ook op
deze onderwerpen door alle partijen stevig ingezet om de emissies naar water te verminderen.

De KRW kent een complexe beoordelingsmethode voor vaststelling van de kwaliteit van
het oppervlaktewater, waarbij wordt gekeken naar chemische stoffen en de ecologische toestand. Chemische stoffen worden beoordeeld aan de
hand van Europese normen en nationaal vastgestelde normen, volgens een Europees vastgestelde
methode. De ecologische toestand bestaat uit biologische parameters, zoals waterinsecten,
vissen en waterplanten. Het bereiken van de goede ecologische toestand wordt in grote
mate bepaald door de hoeveelheid nutriënten in het water. Daarnaast spelen de inrichting
en beheer van watersystemen een rol en kunnen chemische stoffen een goede toestand
in de weg staan. Per waterlichaam zijn de doelen vertaald in toetsbare, kwantitatieve
normen, die uiteenlopen al naar gelang de aard en toestand van het waterlichaam.

In een deel van de waterlichamen zijn doelen aangepast door een «technische doelaanpassing»,
op basis van nieuwe kennis over maatregel-effectrelaties en rekening houdend met natuurlijke
achtergrondbelasting door bijvoorbeeld fosfaatrijke kwel.

Waar staan we nu?

Op basis van gegevens tot en met 2018 is zichtbaar dat de waterkwaliteit verbetert.
Tweederde van de KRW-waterlichamen voldoet aan de normen voor nutriënten. De gehalten
stikstof en fosfor nemen zoals gewenst af sinds 2009. Het PBL-rapport geeft aan dat
dit het gemiddelde beeld is; sinds 2015 er ook sprake is van een verslechtering in
een aantal waterlichamen in West- en Zuid-Nederland. Het doelbereik voor biologie
blijft toenemen, zo blijkt uit gegevens tot en met 2017. Het aandeel wateren dat voldoet
aan de doelen voor biologie is wel minder dan het aantal dat voldoet aan de nutriëntennormen.
Dit komt omdat er ook andere factoren op de biologie van invloed zijn, zoals het effect
van beheer en van toxiciteit van microverontreinigingen. Zowel voor het behalen van de nutriëntennormen als
voor het behalen van de biologisch doelen, verschilt de opgave tussen en binnen stroomgebieden.
Verderop in deze brief beschrijf ik mijn inzet om tot verder doelbereik te komen.

Voor 49 chemische stoffen geldt dat de norm in één of meer oppervlaktewateren wordt
overschreden. De chemische stoffen die op grotere schaal normoverschrijdingen laten
zien, zijn vooral persistente (slecht afbreekbare), bioaccumulerende (die ophopen in het milieu) én toxische stoffen. Het gaat
onder andere om PAK’s (polyaromatische koolwaterstoffen), metalen, ammonium en PFOS
(perfluoroctaansulfonzuur). Het gebruik van deze stoffen is in de meeste gevallen
verboden, maar ze worden nog steeds in het milieu aangetroffen.

Het aantal gemeten normoverschrijdingen door gewasbeschermingsmiddelen is afgenomen,
voor zowel acute als voor chronische blootstelling. Voor gewasbeschermingsmiddelen
zijn de laatste jaren diverse maatregelen genomen in het kader van de Tweede nota
duurzame gewasbescherming met dit als resultaat. Echter het aantal locaties met normoverschrijdingen
is vrijwel gelijk gebleven.

Naast het oppervlaktewater maakt ook het grondwater onderdeel uit van de KRW. Het
PBL signaleert dat een groot deel van het grondwater chemicaliën bevat die afkomstig
zijn van de mens. Er is sprake van verslechtering van de kwaliteit van het grondwater.
Daarnaast worden regionaal verschillende overschrijdingen geconstateerd; van fosfor
in de kustzone van West-Nederland, van nitraat in het krijtgebied in Zuid-Limburg en van chloride op de Waddeneilanden.

Een goede waterkwaliteit is van belang voor de drinkwaterbereiding. Uit de analyse
van PBL blijkt dat er bij circa tweederde van de bronnen voor drinkwater een opgave
is voor duurzame veiligstelling. Het gaat daarbij met name om stoffen afkomstig van
consumenten, de industrie en de landbouw die in oppervlaktewater én in grondwater
bestemd voor de bereiding van drinkwater worden aangetroffen. Ongeveer 60% van het
Nederlandse drinkwater wordt geproduceerd uit opgepompt grondwater. Bij ruim de helft
van de beschouwde grondwaterwinningen zijn normoverschrijdingen gemeten in het ruwwater.
Ongeveer 40% van het Nederlandse drinkwater wordt gewonnen uit oppervlaktewater en
oevergrondwater. Bij veel van deze winningen zijn er risico’s op basis van de gemeten
stoffen.

Gestage verbetering richting 2027

Als basis voor de analyse hebben de waterbeheerders in 2019 aangeleverd welke maatregelpakketten
ze voorzien voor de komende planperiode van de KRW (2022–2027). Waterschappen zetten
in op inrichtings- en beheermaatregelen en maatregelen voor rioolwaterzuiveringen.
Rijkswaterstaat voorziet maatregelen op het gebied van inrichting en beheer, waaronder
de aanleg van nevengeulen of natuurvriendelijke oevers. Ook vanuit het Deltaplan Agrarisch
Waterbeheer (DAW)4 zijn in samenwerking tussen waterschappen en de agrarische sector pakketten met vrijwillige
landbouwmaatregelen voor de vermindering van uit- en afspoeling van nutriënten uit
de landbouw opgesteld. Er is geen inschatting gemaakt van de mogelijke effecten van
het nog te ontwikkelen 7de Actieprogramma Nitraatrichtlijn (dat vanaf 2022 operationeel zal zijn); evenmin van
het Uitvoeringsprogramma gewasbeschermingsmiddelen bij de Toekomstvisie gewasbescherming
2030.

Het PBL concludeert op basis van modelberekeningen dat met de genoemde maatregelen
in 2027 in ca. 75% van de regionale waterlichamen wordt voldaan aan de norm voor nutriënten.
Hierbij zijn grote regionale verschillen. De modelberekeningen laten ook zien dat
met de nu voorziene maatregelen in 50 tot 65% van de regionale waterlichamen de biologisch
doelen voor vis, algen en macrofauna gehaald worden, alleen doelbereik voor waterplanten
blijft iets achter. In de rijkswateren zullen nagenoeg overal de biologische doelen
gehaald worden. Het aandeel waterlichamen dat voldoet aan de biologische doelen is
lager dan het aandeel wat voldoet aan de nutriënten normen. Het doelbereik voor algen
is het hoogst omdat de aanwezigheid van algen grotendeels wordt bepaald door de nutriëntentoestand.
Bij andere organismegroepen spelen andere factoren ook een rol. Door kennisinstituten
binnen de Kennisimpuls Waterkwaliteit5 wordt hier onderzoek naar gedaan.

Er zijn regionale verschillen in het berekende doelbereik. In Rijn-noord is de reductieopgave
voor nutriënten relatief laag, wel ligt hier nog een opgave om de biologische doelen
te halen. In Rijn-west voldoet na het nemen van de voorziene maatregelen het grootste
deel van de waterlichamen aan de norm voor stikstof; hier blijft fosfor een opgave.
In het stroomgebied Schelde liggen voornamelijk brakke wateren, waarin fosfor minder
relevant is omdat er van nature al veel fosfor voorkomt en de planten en dieren daar
op zijn aangepast; wel is er nog een opgave voor het terugdringen van stikstof. Op
dit moment is onvoldoende kennis over het functioneren van brakke watersystemen. Dit
is beperkend voor een goede afleiding van nutriëntennormen en een goede keuze van
maatregelen. Vanuit de Kennisimpuls Waterkwaliteit is om die reden een onderzoek naar
brakke wateren6 gestart. In Maas wordt de grootste verbetering in doelbereik voorzien, maar er blijft
een grote opgave om te voldoen aan de nutriënten normen voor de KRW. De nutriëntenopgave
in Rijn-oost is kleiner, wel speelt vergelijkbare problematiek als in stroomgebied
Maas.

Het PBL geeft aan dat de opgave voor verontreinigende stoffen de afgelopen jaren scherper
in beeld is gebracht. Metalen, PAK’s en organische microverontreinigingen laten veelal
een dalende trend zien, al stagneert deze voor PAK’s. Voor sommige stoffen dient aanvullende
informatie gezocht te worden. Er is soms meer kennis nodig van de bronnen om de maatregelen
te kunnen benoemen.

Resterende opgave en aanpak

Met de voorziene maatregelen zetten we weer een stap in de goede richting. Ik heb
waardering voor alle inzet die de waterbeheerders hiervoor plegen. De analyse laat
echter ook zien dat er soms meer nodig is. Het doelbereik verschilt zowel tussen als
binnen stroomgebieden. Dit heeft onder andere te maken met verschillen in fysieke
omstandigheden en landgebruik. Ook verschillen de voorgenomen maatregelen. Het PBL
schetst in de Nationale analyse handelingsopties voor de (deel)stroomgebieden. Samen
met de regionale partijen betrek ik deze handelingsperspectieven bij de keuzes voor
vervolgstappen, om te komen tot doelbereik.

Nutriënten

In een deel van de waterlichamen resteert een opgave voor nutriënten. Waar de belasting
met nutriënten nog te hoog is, is dat veelal afkomstig van 1) buurlanden, 2) rioolwaterzuiveringen
en 3) landbouw.

Ad 1. In de regio’s Maas en Rijn-oost dreigen doelen in sommige waterlichamen in 2027
niet gehaald te worden door de belasting die via de beken uit de buurlanden komt.
Regionaal worden de feiten bijgehouden in afstemming met de buurlanden. Ook is het
onderwerp van gesprek in bilaterale overleggen en de riviercommissies. In de ontwerp-stroomgebiedbeheerplannen
2022–2027 zal worden vermeld welke waterlichamen het betreft. Als in regionaal overleg
niet tot overeenstemming over maatregelen kan worden gekomen, dan schaal ik op in
internationale overleggen met de buurlanden. Op basis van deze informatie wil ik afspraken
maken met de partijen in de Stuurgroep Water.

Ad 2. Bij veel rioolwaterzuiveringen wordt meer gedaan dan verplicht op grond van
de Richtlijn behandeling van stedelijk afvalwater. Veel waterschappen voorzien maatregelen
bij rioolwaterzuiveringen in de komende jaren om de nutriëntenbelasting verder terug
te dringen.

Ad 3. De af- en uitspoeling van nutriënten van landbouwgronden wordt deels veroorzaakt
door actuele bemesting en deels door overbemesting in het verleden. Dat laatste wordt
wel historische bemesting genoemd en zorgt met name voor fosfaatophoping in de grond,
die langzaam vrijkomt in oppervlakte- of grondwater. Dat kan leiden tot normoverschrijding
en daarmee tot doelbereik na 2027, ook al is actuele bemesting afwezig. PBL stelt
dat gronden waar de fosfaattoestand hoger dan «neutraal» is, nog steeds bijna evenveel
fosfaat via bemesting ontvangen wordt als wordt opgenomen door de gewassen. Hierdoor
neemt de fosfaatverzadiging van de bodem en de daaraan verbonden uitspoeling maar
zeer geleidelijk af. De wettelijke gebruiksnormen voor gronden met een fosfaattoestand
hoger dan «neutraal» liggen echter nu al onder het niveau van onttrekking doordat
het gewas een deel van de voor groei benodigde fosfaat landbouwkundig verantwoord
kan opnemen uit de bodemvoorraad. Conform het zesde actieprogramma Nitraat zijn deze
wettelijke gebruiksnormen voor gronden met de P-toestand hoger dan «neutraal» met
ingang van 1 januari 2021 verder aangescherpt. Voor het Maasstroomgebied loopt een
onderzoek met een doorkijk naar 2045, waarmee de termijn van na-ijling van te hoge
fosfaatuitspoeling in kaart kan worden gebracht. Samen met mijn collega van LNV en
de waterbeheerders wil ik komen tot afspraken hoe we om gaan met dit restant uit het
verleden.

Voor de actuele bemesting geeft PBL aan dat regionaal maatwerk en aanpassingen in
de bedrijfsvoering nodig zijn. Via het Deltaplan Agrarisch Waterbeheer wordt dit type
maatregelen gestimuleerd, zoals het aanleggen van peilgestuurde drainage, optimaliseren
van stikstofbemesting, toepassen van bufferstroken, van vanggewassen of van bodemverbetering.
Dergelijke maatregelen kunnen aanzienlijk bijdragen aan de verbetering van de waterkwaliteit,
maar daarvoor is wel een veel hogere deelname door boeren nodig dan nu het geval is.
De inzet van de Minister van LNV en mijzelf blijft dan ook om in samenwerking met
de georganiseerde land- en tuinbouw, de waterbeheerders en de provincies te komen
tot een groter deelnamepercentage. In het Deltafonds heb ik voor de periode 2020–2027
middelen gereserveerd om deze ambities waar te maken. Ook de invulling van het Nationaal
Strategisch Plan voor de volgende periode van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid
kan bijdragen aan (financiële) ondersteuning van regionaal maatwerk voor het verbeteren
van waterkwaliteit. Daarbij wordt gezocht naar een laagdrempelige financiering.

PBL wijst erop dat met name in delen van het Maasstroomgebied ook structurele aanpassingen
in de landbouwkundige bedrijfsvoering nodig zijn om de doelen te kunnen halen. De
Minister van LNV neemt de aanbevelingen van PBL met betrekking tot het terugdringen
van de nutriëntenbelasting uit de landbouw en de resultaten van het bovengenoemde
vervolgonderzoek in de Maasregio mee in het traject van het 7de Actieprogramma Nitraatrichtlijn. Dit zal vorm krijgen binnen de context van de uitwerking
van de visie «Landbouw, natuur en voedsel: waardevol en verbonden»7 en de herbezinning op het mestbeleid. De middelen die het kabinet nu beschikbaar
stelt om de stikstofdepositie te verminderen en de natuur te versterken8, is ook één van de bouwstenen om nutriëntenbelasting vanuit de landbouw terug te
dringen.

In Zuid- en Oost-Nederland speelt ook het aspect van mogelijke «overbenutting» van
de wettelijke gebruiksnormen een rol, met potentieel een grote impact op de nutriëntbelasting.
Dit vraagt om een specifieke inzet zoals die in de Versterkte Handhavingsstrategie Mest
9 en daarbinnen de gebiedsgerichte aanpak, zoals bijvoorbeeld in de Peel, nu al invulling
krijgt.

Verbeteren ecologische toestand

Naast het terugdringen van nutriënten en verontreinigingen, wijst PBL op mogelijke
verbeteringen in inrichting en beheer om de ecologische toestand te bereiken. In hoog-Nederland
gaat het met name om het verdergaand hydrologisch herstel en/of hermeanderen van beken.
In laag-Nederland liggen mogelijkheden voor verbetering van de oeverinrichting en
een extensiever oever- en slootbeheer. Veel waterbeheerders geven aan dat de benodigde
maatregelen voor inrichting en beheer van de waterlichamen in de komende planperiode
geprogrammeerd en uitgevoerd kunnen worden.

Chemische stoffen

Voor probleemstoffen onder de KRW heeft Rijkswaterstaat een inventarisatie gemaakt
van bronnen, trends en maatregelen. De beschikbare informatie komt in stoffiches,
die onderdeel uitmaken van de stroomgebiedbeheerplannen.

Voor gewasbeschermingsmiddelen is eerder door het PBL in de tussenevaluatie10 van de Tweede nota duurzame gewasbescherming geconstateerd dat ondanks dat op veel
terreinen de trend positief is, niet alle tussendoelen voor waterkwaliteit zijn gehaald.
De Nationale analyse bevestigt nogmaals de noodzaak van de Toekomstvisie gewasbescherming 2030 en het Pakket van maatregelen emissiereductie open teelten (Kamerstuk 27 858, nr. 449).

Veel chemische stoffen zijn niet via de KRW genormeerd, maar de schadelijkheid is
al wel bekend of wordt vermoed. In de Delta-aanpak zoek ik de samenwerking op met
de hele keten, om emissies naar het water terug te dringen. In de «Ketenaanpak medicijnresten
uit water»11 werken waterbeheerders en zorgpartijen gezamenlijk aan pragmatische oplossingen.
Daarnaast loopt het beleidsprogramma microplastics, dat erop gericht is de emissies
van microplastics naar het water terug te dringen. In de structurele aanpak van opkomende
stoffen12 wordt een verbeteringsslag gemaakt in de uitvoering van vergunningverlening. Voor
de groep PFAS-stoffen13, waarvan alleen PFOS een KRW-norm heeft, zoek ik naar een balans tussen bescherming
van het milieu en een handelingskader voor verschillende activiteiten.

Drinkwater

Dit jaar zal ik de Beleidsnota Drinkwater 2020–2026 vaststellen, waarbij ik de uitkomsten
van de Nationale analyse betrek. In de beleidsnota zal ik invulling geven aan de opgave
om de bronnen van drinkwater duurzaam veilig te stellen.

Tot slot

De opgaven om de waterkwaliteit te verbeteren zijn divers, en alleen samen kunnen
we de doelen realiseren. De Nationale analyse waterkwaliteit is een belangrijke bouwsteen
voor het opstellen van de maatregelpakketten voor de KRW stroomgebiedbeheerplannen
(2022–2027). Ik heb veel waardering voor de enorme inzet van het PBL en alle betrokken
partijen die aan het rapport hebben bijgedragen. Het uitgebreide traject om te komen
tot de Nationale analyse, heeft geleid tot verbeterde samenwerking, kennisdeling en
kennisontwikkeling met en tussen een veelvoud aan partijen.

De stroomgebiedbeheerplannen zullen als bijlagen van het Nationaal Waterprogramma
2022–2027 voor inspraak worden voorgelegd. Ik verken momenteel de mogelijkheden om
het vaststellen van de ontwerp-plannen met enkele maanden uit te stellen om de nu
opgelopen vertraging als gevolg van de Corona-crisis in te kunnen lopen. Ik ben hierover
in overleg met regionale partijen en de Europese Commissie. Ik blijf er evenwel naar
streven om eind 2021 de plannen af te ronden, om met de uitvoering ervan tegen 2027
aan de eisen van de KRW te voldoen en we over chemisch schoon en ecologisch gezond
water beschikken.

Bij velen bestaat de vrees dat onze gezamenlijke inzet onvoldoende is om te voorkomen
dat de Europese Commissie na 2027 juridische stappen zal zetten vanwege niet behaalde
KRW-doelen. Ik zal aankomende tijd, samen met mijn collega’s, alles in het werk stellen
om de doelen te halen. Daarbij wil ik herhalen dat het niet haalbaar is om in 2027
overal en voor iedere parameter de doelen te behalen. Als de maatregelen genomen zijn,
dan kunnen natuurlijke omstandigheden een reden zijn dat doelen later bereikt worden.
Natuurlijk blijft het streven om alle doelen zo snel als mogelijk te realiseren. Mijn
indruk is dat de regionale overheden en Rijkswaterstaat goed op weg zijn om een adequate
invulling te geven aan de stroomgebiedbeheerplannen 2022–2027, juist ook in deze moeilijke
tijden. Ik ben daarom van mening dat alle partijen zich samen goed inzetten om in
2027 aan de eisen van de KRW te voldoen en om chemisch schoon en ecologisch gezond
water te bereiken en te behouden.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
C. van Nieuwenhuizen Wijbenga