Brief regering : Reactie op uitkomsten experimenten Participatiewet

Nr. 194
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 mei 2020

Met het Tijdelijk besluit experimenten Participatiewet1 is voor gemeenten de mogelijkheid gecreëerd om tijdelijk en onder voorwaarden te
experimenteren met enkele onderdelen van de Participatiewet (Pw). In de periode 1 oktober
2017 tot 1 januari 2020 zijn zes experimenten uitgevoerd. Via deze brief kom ik tegemoet
aan mijn toezegging van 8 december 20172 om uw Kamer uiterlijk 1 juni 20203 te informeren over de doeltreffendheid en de effecten van de experimenten in de praktijk
en mijn reactie op deze uitkomsten. Met deze brief bied ik uw Kamer tevens de achterliggende
stukken bij de experimenten aan, te weten: de notitie van het CPB over de effectanalyse,
de procesevaluatie van ZonMw, de rapporten inzake de zes afzonderlijke experimenten
en een overkoepelend memo vanuit de zes gemeenten.

Aanleiding experimenten Participatiewet

De wens om te kunnen experimenteren van met name de gemeenten Groningen, Tilburg,
Utrecht en Wageningen vormde de aanleiding om toepassing te geven aan experimenteerartikel
83, eerste lid, van de Participatiewet. Hiermee is het voor gemeenten mogelijk gemaakt
om door middel van experimenten te onderzoeken hoe de Participatiewet doeltreffender
uitgevoerd kan worden met betrekking tot arbeidsinschakeling. Het centrale doel van
de experimenten is om op wetenschappelijk gefundeerde wijze te onderzoeken wat werkt
om bijstandsgerechtigden volledig onafhankelijk te laten worden van de bijstand via
uitstroom naar werk.

In alle genoemde «initiatiefgemeenten», als ook in Deventer en Nijmegen, is een experiment
uitgevoerd, al dan niet in samenwerking met (een) buurgemeente(n). Bij eerdere gelegenheid
heb ik erop gewezen dat er een wezenlijk verschil is tussen deze experimenten en werkwijzen
die gehanteerd kunnen worden binnen de kaders van de Participatiewet4. De aangewezen experimenteergemeenten hadden op grond van het tijdelijk besluit experimenten
Pw de mogelijkheid bij hun onderzoek naar een doeltreffende aanpak op onderdelen van
de Participatiewet af te wijken. Voor alle andere gemeenten gelden de gebruikelijke
wettelijke kaders.

Opzet evaluatie experimenten Participatiewet

De evaluatie van de experimenten Participatiewet is uitgevoerd in een drietal, elkaar
aanvullende, onderzoeksmatige lagen. De eerste laag bestaat uit de verslaglegging
van de onderzoeken die zijn uitgevoerd door de aangewezen gemeenten. De verslagen
beogen op basis van de lokale praktijk wetenschappelijk onderbouwd te bestuderen welke
aanpakken effectief zijn. Gemeenten hebben hiervoor samengewerkt met onderzoekers
van verschillende universiteiten. De onderlinge vergelijkbaarheid van deze onderzoeken
kent begrenzingen, aangezien de inrichting van de zes experimenten op verschillende
manieren heeft plaatsgevonden. Ook voor de reguliere uitvoering (aangeduid als «care
as usual») geldt dat die haar eigen lokale kenmerken heeft. De tweede laag bestaat
uit de procesevaluatie, uitgevoerd door ZonMw. Deze evaluatie richt zich op de vraag
of, en zo ja in hoeverre, de uitgevoerde experimenten voldoen aan de vooraf gestelde
wetenschappelijke voorwaarden. De derde laag wordt gevormd door de kwantitatieve effectanalyse,
uitgevoerd door het CPB. Het CPB heeft het effect van de interventies in elk experiment
onderzocht met dezelfde wetenschappelijke analysemethode om zo op een vergelijkbare
manier conclusies te kunnen trekken over de effectiviteit van de onderzochte interventies.

Zowel ZonMw als het CPB hebben hun conceptrapporten afgestemd met gemeenten en de
betrokken onderzoekers van een hogeschool en verschillende universiteiten. Beide rapporten
zijn in nauwe samenwerking met deze partijen tot stand gekomen.

Bij gelegenheid van deze evaluatie wil ik nogmaals mijn waardering uitspreken voor
de inzet, gedrevenheid en constructieve houding, waarmee gemeenten, de onderzoekers
en mensen in de bijstand die hebben deelgenomen aan de experimenten op innovatieve
wijze de mogelijkheden hebben onderzocht om de Participatiewet doeltreffender uit
te voeren met betrekking tot de arbeidsinschakeling en de constructieve wijze waarop
is samengewerkt met ZonMw en CPB. Onderzoek, bij wijze van experiment of als werkwijze
binnen het kader van de Participatiewet, naar succesvolle manieren om re-integratie
binnen de Participatiewet vorm te geven, vind ik belangrijk. Ik stimuleer het ontwikkelen
van effectieve werkwijzen daarom ook via het kennisprogramma «Vakkundig aan het Werk»5.

Korte beschrijving van de interventies

Vanuit het doel te onderzoeken hoe de Participatiewet met betrekking tot arbeidsinschakeling
doeltreffender kan worden uitgevoerd, is ruimte geboden voor de volgende soorten interventies:

1. Ontheffing van de arbeids- en re-integratieverplichtingen, bedoeld in artikel 9, eerste
lid, van de Participatiewet.

2. Intensivering van de arbeids- en re-integratieverplichtingen, bedoeld in artikel 9,
eerste lid, van de Participatiewet.

3. Verruiming van de mogelijkheid om inkomsten uit arbeid vrij te laten.

Een experiment kan bestaan uit een enkelvoudige interventie of uit een combinatie
van interventies, waarbij een gemeente die kiest voor een ontheffingsgroep ook een
intensiveringsgroep in het experiment moet opnemen. De gemeten effecten van alle interventiegroepen
zijn afgezet tegen die van een zogenaamde controlegroep waarin mensen voor de eigen
gemeente reguliere aanpak ontvingen. De gemeenten hebben bovenstaande interventies
op verschillende wijzen ingevuld.

Procesbegeleiding en -evaluatie door ZonMw

Van meet af aan heb ik aangegeven dat het van groot belang is dat de experimenten
op een wetenschappelijk gefundeerde wijze beleidsrelevante informatie moeten opleveren.
Het is echter niet gemakkelijk om een wetenschappelijk experiment op te zetten in
de dynamische gemeentelijke uitvoeringspraktijk. ZonMw heeft daarom voor, tijdens
en na de experimenten zorggedragen voor het bevorderen van het wetenschappelijk gehalte
van de experimenten. In samenwerking met de gemeentelijke onderzoekers heeft ZonMw
een procesevaluatie uitgevoerd over de uitvoering van de experimenten aan de hand
van een vooraf afgesproken evaluatiekader. De belangrijkste conclusies van ZonMw zijn
hieronder kort samengevat en worden uitgebreider toegelicht in het bijgevoegde ZonMw-rapport:

1. De experimenten hebben voldoende wetenschappelijk fundament om zinvolle uitspraken
te kunnen doen over het effect van de uitgevoerde interventies.

2. Het bestaan van combinatie-interventies maakt het lastig om te constateren welke mechanismen
in deze combinatie-interventies van invloed zijn geweest op de uitkomsten.

3. De wijze waarop in de verschillende gemeenten de «care as usual» is beschreven verschilt
van de uitgevoerde experimentele interventies. De aard, frequentie en aantal contactmomenten
in de «care as usual» is niet altijd duidelijk en verschilt per gemeente wat een eenduidige
vergelijking bemoeilijkt.

4. De gemeenten hebben klantmanagers niet at random toegewezen aan interventies waardoor
persoonlijke aanpak mogelijk van invloed is geweest op de resultaten.

5. De indruk bestaat dat in de interventiegroepen in de verschillende gemeenten, hoger
opgeleiden, mensen zonder migratieachtergrond en alleenstaanden zijn oververtegenwoordigd.
Als gevolg hiervan zal er naar alle waarschijnlijkheid sprake zijn van een selectieve
groep binnen de bijstand.

6. De follow-up periode van de experimenten is nog te kort geweest om uitspraken te kunnen
doen over de duurzaamheid van de uitstroom naar betaald werk en over de uitstroom
naar werk als zelfstandige.

Effectanalyse door het CPB

Een overkoepelende en wetenschappelijk eenduidige effectanalyse van de experimenten
is zeer waardevol. Gesteund door gemeenten en de onderzoekers die betrokken waren
bij de experimenten heb ik het CPB verzocht om deze analyse te verzorgen. Het CPB
en de onderzoekers die betrokken waren bij de gemeentelijke experimenten hebben afspraken
gemaakt over de statistische methoden, betrouwbaarheidschecks en over welke gegevens
van het CBS gebruikt worden om de primaire uitkomstmaat vast te stellen, dat wil zeggen
uitstroom naar regulier, betaald werk en het onafhankelijk worden van de uitkering.

Voor het onderzoek naar deze primaire uitkomstmaat is regulier betaald werk van meer
dan 27 uur per week van belang omdat dit leidt tot volledige uitstroom uit de bijstand.
Ook heeft het CPB onderzocht in hoeverre een interventie heeft geleid tot een effect
op de variabele «gedeeltelijke plus volledige uitstroom» (het aanvaarden van werk
van meer dan 12 uur per week). In deze uitkomstmaat wordt deeltijdwerk dus ook meegerekend
bij uitstroom naar regulier werk aangezien dit, naast volledige uitstroom, ook om
gedeeltelijke uitstroom gaat. Gedeeltelijke uitstroom kan immers een opstap vormen
naar volledige uitstroom en bovendien worden de gemeentelijke uitkeringslasten daarmee
beperkt. Het CPB heeft geen onderzoek gedaan naar andere uitkomstenmaten. Uitstroom
naar werk als zelfstandige heeft het CPB nog niet kunnen vaststellen omdat hierover
op dit moment nog geen actuele data beschikbaar zijn.

Het CPB komt in haar notitie tot de volgende algemene uitkomsten:

– Voor de interventie ontheffing vindt het CPB in geen enkele gemeente een statistisch significant effect op volledige
en/of gedeeltelijke uitstroom naar werk.

– Voor de interventie intensivering vindt het CPB in geen enkele gemeente een statistisch significant effect op de volledige
uitstroom naar werk (> 27 uur). Het CPB vindt in Utrecht een statistisch significant
effect op de variabele «gedeeltelijke plus volledige uitstroom naar werk (>12 uur)».

– Voor de interventie vrijlating vindt het CPB in geen enkele gemeente een statistisch significant effect op de volledige
uitstroom naar werk. Het CPB vindt in Utrecht een statistisch significant effect op
de variabele «gedeeltelijke uitstroom plus volledige uitstroom naar werk (> 12 uur)».

Bij deze uitkomsten is het belangrijk te vermelden dat het CPB aangeeft voor de gemeenten
Groningen, Tilburg en Nijmegen de uitkomsten van de experimenten om uiteenlopende
methodologische redenen niet met voldoende zekerheid te kunnen vaststellen. Zoals
al eerder aangegeven, betreft het ingewikkeld veldonderzoek dat uitgevoerd is in de
dynamische praktijk van een gemeente. Hierdoor zijn de door het CPB gemeten effecten
in deze drie gemeenten niet direct toe te wijzen aan (alleen) de interventies. In
de gemeenten Wageningen en Deventer vindt het CPB voor geen van de verschillende interventiegroepen
een statistisch significant effect, zowel niet voor volledige als gedeeltelijke uitstroom.
Voor de gemeente Utrecht constateert het CPB bij de intensiveringsgroep en de vrijlatingsgroep
een statistisch significant positief effect op de variabele «gedeeltelijke plus volledige
uitstroom». Vergeleken met de controlegroep hebben deze groepen respectievelijk een
8%- en 7%-punt hogere kans op meer dan 12 uur werk per week dan de 12% in de controlegroep,
waarbij wel aangetekend dient te worden dat de interventiegroep volgens het CPB voorafgaand
aan het experiment al iets afweek van de controlegroep.

Gemeentelijke rapportages

De gemeenten hebben door onderzoekers van een hogeschool en verschillende universiteiten
evaluaties laten uitvoeren van de experimenten in de lokale context. De gemeenten
hebben naast (gedeeltelijke) uitstroom naar werk ook andere uitkomsten onderzocht,
zoals effecten op welbevinden, ervaren gezondheid, zelfredzaamheid, sociale participatie
en zelfvertrouwen. In deze rapporten komt een aantal interessante uitkomsten en ervaringen
naar voren.

Het lijkt erop dat een ontheffing van de re-integratieverplichtingen zonder mogelijkheid
tot begeleiding aan bijstandsgerechtigden negatieve resultaten kan hebben op welzijn,
omdat mensen behoefte hebben aan contact, hulp en informatie. In de gemeentelijke
rapporten komt verder naar voren dat intensivering van begeleiding, in het bijzonder
wanneer het gericht is op het versterken van zelfregie, tot meer arbeidsparticipatie,
welzijn en/of zelfredzaamheid kan leiden. Alle gemeenten rapporteren op basis van
de experimenten dat het vormgeven van extra begeleiding en aandacht positieve effecten
heeft op het goed uitvoeren van de Participatiewet. Daarnaast ontstaat het beeld in
de gemeentelijke rapportages dat een ruimere vrijlating tot meer deeltijdwerk kan
leiden. Dit effect kan wel worden belemmerd door onzekerheid over inkomsten, bijvoorbeeld
in relatie tot toeslagen. Verder wijzen de onderzoekers er ook op dat de deelnemende
klantmanagers en de cliënten positieve effecten van de interventies ervaarden op bijvoorbeeld
zelfredzaamheid en sociaal vertrouwen en dat er meer tevredenheid was over de dienstverlening
door gemeenten. Ten slotte merken gemeenten op dat positieve aandacht bijdraagt aan
ondersteuning van mensen in de bijstand: het is belangrijk om open in gesprek te gaan
over de situatie van mensen in de bijstand en wat er bij hen aansluit om de weg naar
werk en maatschappelijke participatie te versterken, ook in combinatie met het gesprek
over andere leefgebieden.

Reactie op de uitkomsten

Uit de CPB-notitie komt naar voren dat er in geen enkele gemeente significante effecten
gevonden kunnen worden met betrekking tot de ontheffingsvariant. De effecten zijn
niet significant of kunnen om methodologische redenen niet met voldoende wetenschappelijke
basis geïnterpreteerd worden. De resultaten geven mij daarom geen aanleiding om de
Participatiewet aan te passen.

Verder blijkt dat de intensiveringsvariant alleen in Utrecht een positief effect heeft
op uitstroom naar banen van twaalf uur of meer. Hierbij lijkt de manier waarop intensivering
van de dienstverlening wordt vormgegeven belangrijk. In andere gemeenten is er namelijk
geen significant effect van een dergelijke interventie op uitstroom naar werk. De
opzet van de intensiveringsvariant in Utrecht, maar ook die in andere gemeenten, wil
ik meenemen in de gesprekken die ik met gemeenten en andere stakeholders voer over
hoe we de ervaringen die zijn opgedaan tijdens deze experimenten kunnen gebruiken
om de dienstverlening aan bijstandsgerechtigden beter vorm te geven.

Ook de vrijlatingsvariant blijkt in Utrecht een positief effect op uitstroom naar
banen van twaalf uur of meer te hebben. Het CPB constateert dit effect niet in andere
gemeenten. Ik kan daarom nu niet concluderen dat een ruimere vrijlating binnen de
Participatiewet uitstroom naar werk bevordert. Daarbij realiseer ik mij terdege dat
een stap richting werk niet belemmerd zou moeten worden, ook niet binnen de huidige
vrijlatingsregeling. Met het programma Simpel Switchen in de Participatieketen wordt
onder meer gekeken op welke wijze de vrijlating van inkomsten, en de premie gericht
op arbeidsinschakeling, binnen de kaders van de Participatiewet bij het verrekenen
van inkomsten kan worden gebruikt om inkomensonzekerheid weg te nemen, zodat mensen
sneller de stap richting betaald werk durven zetten.

Al met al kan gesteld worden dat de belangrijkste wetenschappelijk vastgestelde resultaten
van deze experimenten bescheiden zijn. Gemeenten erkennen dit ook, maar wijzen tegelijkertijd
op positieve ervaringen. Een mogelijke verklaring voor de bescheiden effecten op volledige
uitstroom is dat elke bijstandsgerechtigde een op maat gesneden aanpak vraagt. Bovendien
gaat het vaak om mensen die al langdurig in de bijstand zitten en dus een grote afstand
tot de arbeidsmarkt hebben. Er bestaat simpelweg geen algemene succesformule om deze
uitstroom snel te realiseren. Die constatering doet echter niets af aan de doelstelling
om zo veel mogelijk bijstandsgerechtigden te helpen om zelfvoorzienend te worden voor
wat betreft hun inkomstenverwerving. Dit is zowel nodig voor de zelfontplooiing van
een bijstandsgerechtigde – iets dat soms met kleine stapjes gaat en ook bredere inspanningen
binnen het sociaal domein vraagt – als voor het maatschappelijk draagvlak. Van belang
is daarbij dat gemeenten alle beschikbare instrumenten inzetten om dit doel te bereiken.

Gemeenten spelen een belangrijke rol om mensen in de bijstand op de juiste weg te
helpen. Dit zal de komende tijd een extra uitdaging zijn gegeven de crisis waar we
voor staan. Desondanks vind ik het belangrijk dat ook juist de groep die al langer
in de bijstand zit en de afgelopen tijd weer wat meer aandacht heeft gekregen nu niet
verloren gaat. Daartoe bieden de kaders van de Participatiewet gemeenten ook ruimte.
Hierover wil ik in gesprek met gemeenten, waarbij we alle inzichten die de experimenten
hebben opgeleverd goed kunnen benutten. Ook juich ik het toe wanneer de experimenteergemeenten
hun opgedane kennis actief met andere gemeenten delen.

Tot slot

Tot slot hecht ik eraan te benadrukken dat het proces om deze experimenten tot stand
te laten komen de afgelopen jaren samen met gemeenten is uitgevoerd en waardevolle
lessen heeft opgeleverd. De belangrijkste les is dat een goede samenwerking tussen
onderzoekers en uitvoerders cruciaal is om meer beleidsinzichten te vergaren, waarbij
gezorgd moet worden voor een goed evenwicht tussen de bestuurlijke wensen, de wetenschappelijke
aanpak en de praktische uitvoerbaarheid.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
T. van Ark