Brief regering : Uitvoering van de motie van de leden Kerstens en Van Ojik over een toetsingskader voor de betrokkenheid van een onafhankelijke partij bij evaluaties (Kamerstuk 27925-697) en de motie van het lid Bosman c.s. over standaard een onafhankelijke partij betrekken bij de uitvoering van eindevaluaties (Kamerstuk 27925-699)

Nr. 721 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BUITENLANDSE ZAKEN EN VAN DEFENSIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 mei 2020

Op 11 februari jl. (Handelingen II 2019/20, nr. 52, item 25) nam uw Kamer de moties van het lid Bosman c.s. en van de leden Kerstens en Van Ojik
aan over het betrekken van onafhankelijke partijen bij evaluaties van Nederlandse
militaire bijdragen die vallen onder artikel 100 van de Grondwet.1 2 In deze brief wordt de Kamer, mede namens de ministers van Justitie en Veiligheid
en voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, geïnformeerd over de wijze
waarop het kabinet invulling zal geven aan de moties en de daaraan gerelateerde toezeggingen.3 De aanpassingen waartoe in de moties wordt opgeroepen hebben gevolgen voor de wijze
waarop artikel 100-missies worden gemonitord en geëvalueerd. Aanpassingen in de monitoring-
en evaluatiesystematiek raken aan de verplichtingen in het Toetsingskader. De in deze
brief genoemde aanpassingen gelden als addendum op het Toetsingskader 2014.

Toekomstige invulling monitoring & evaluatie artikel 100-missies

Aan monitoring en evaluatie wordt invulling gegeven in de vorm van voortgangsrapportages
(VGR), tussentijdse evaluaties, eindevaluaties en in enkele gevallen een post-missie
beoordeling. Ook wordt de Kamer waar nodig tussentijds geïnformeerd over relevante
ontwikkelingen ten aanzien van een missiebijdrage. Uit de praktijk blijkt dat de termen
rapporteren, monitoren en evalueren door de jaren heen afwisselend zijn gebruikt.
Ten behoeve van een eenduidiger invulling van monitoring en evaluatie, is het van
belang om een concreter onderscheid te maken tussen de termen «monitoring» en «evaluatie»
bij artikel-100 missies.

Door middel van monitoring beoogt het kabinet op regelmatige basis inzicht te geven in de voortgang en effectiviteit
van activiteiten die worden uitgevoerd. Daarbij wordt meegewogen of de uitvoering
van de missie volgens plan verloopt en of dit naar verwachting zal resulteren in het
beoogde doel. Dit biedt de gelegenheid om waar nodig bij te sturen en om leerpunten
op te tekenen ten aanzien van de uitvoering van de missie.

Evaluatie betreft een beoordeling van doelstellingen, uitvoering en resultaten van de gehele
Nederlandse missiebijdrage, waarbij het vraagstuk of uitkomsten te attribueren zijn
aan de Nederlandse bijdrage ook een belangrijke rol speelt. De insteek van een (tussentijdse)
evaluatie is om de relevantie en mate van vervulling van de vooraf geformuleerde doelstellingen
te beschouwen. Hierin wordt ook de context waarin tot een missiebijdrage werd besloten
meegenomen. Ook de voor de uitvoering gedefinieerde randvoorwaarden worden geëvalueerd.
Daarbij wordt getoetst of de Nederlandse bijdrage aan de betreffende missie de resultaten
heeft opgeleverd die vooraf werden beoogd. Ten slotte wordt ook de wijze waarop gedurende
het verloop van de missie is getracht de Nederlandse inzet bij te sturen beoordeeld.

Dit onderscheid sluit in brede zin aan bij het gemeenschappelijk begrippenkader voor
de evaluatiepraktijk op het terrein van ontwikkelingssamenwerking, zoals ontwikkeld
binnen het Development Assistance Committee van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO/DAC). Op basis
van dit onderscheid en indachtig de moties van het lid Bosman c.s. en van de leden
Kerstens en Van Oijk is het uitgangspunt dat monitoring door het kabinet zelf wordt
uitgevoerd en evaluaties in principe door een onafhankelijke partij worden uitgevoerd.

Ten behoeve van monitoring en evaluatie is het voorts van belang om in artikel 100-brieven
een heldere en eenduidige formulering van de doelstelling(en) van een artikel 100-missiebijdrage
op te nemen. Daarmee wordt de evaluerende partij zo goed mogelijk in staat gesteld
om resultaten van de missieinzet te meten en te beoordelen in hoeverre de gestelde
doelstellingen zijn bereikt. Het kabinet is van mening dat hier in het verleden niet
altijd voldoende aandacht aan is besteed. Daarom zal «monitoring en evaluatie» voortaan
als standaard aandachtspunt in artikel 100-brieven worden opgenomen. Het doel is daarbij
om al bij het vormgeven van een missiebijdrage bewuster stil te staan bij de manier
waarop voortgang van de inzet zal worden gemeten en hoe zal worden beoordeeld in welke
mate de doelstellingen binnen de context en parameters van de missie realiseerbaar
zijn c.q. zijn behaald.

Monitoring

Voortgangsrapportages

Het is de afgelopen jaren gebruikelijk geweest dat het kabinet voor grote meerjarige
missiebijdragen jaarlijks een eigenstandige voortgangsrapportage (VGR) opstelt en
aan de Kamer stuurt. Deze praktijk zal worden voortgezet voor meerjarige missiebijdragen
van militaire eenheden in het kader van de artikel 100-procedure. Voor het monitoren van de voortgang van
kleine Nederlandse bijdragen (individuele militairen) aan militaire missies of missies met een militaire en een civiele component zal
uw Kamer jaarlijks een «Jaarlijkse voortgangsrapportage kleine missiebijdragen» (VKM)
toekomen. Deze neemt de plaats in van de jaarlijkse Kamerbrief Tussentijdse Evaluatie
Missies & Operaties. De naamswijziging heeft als doel het onderscheid tussen monitoring
en evaluatie helder te stellen. Inhoudelijk zal de jaarlijkse brief gelijk blijven,
behoudens het feit dat meerjarige artikel 100-bijdragen vanaf nu standaard in separate
voortgangsrapportages worden behandeld. Zowel de eigenstandige voorgangsrapportages
als de VKM zullen jaarlijks op de derde woensdag in mei aan de Kamer worden gestuurd,
conform de verplichting uit het Toetsingskader.

Voor alle missiebijdragen blijft gelden dat de Kamer buiten de jaarlijkse voortgangsrapportages
om tussentijds op de hoogte wordt gesteld van eventuele relevante ontwikkelingen of
besluiten van het kabinet die van invloed zijn op de Nederlandse bijdrage.

Voorgenoemde opzet wordt per direct ingevoerd. Tegelijk met deze brief komt uw Kamer
voorts de Jaarlijkse voortgangsrapportage kleine missiebijdragen toe, alsmede de voortgangsrapportages
voor de Nederlandse bijdrage aan de NAVO missie Resolute Support in Afghanistan, de Nederlandse bijdrage aan de strijd tegen ISIS en de bredere veiligheidsinzet
in Irak en de bijdrage aan de vooruitgeschoven NAVO presentie in Litouwen enhanced Forward Presence.

Evaluatie

Tussentijdse evaluaties

Het Toetsingskader verplicht het kabinet ertoe om voor elke artikel 100-missie een
eindevaluatie uit te voeren. Voor bepaalde missiebijdragen acht het kabinet het wenselijk
dat, naast de reguliere voortgangsrapportages en informatievoorziening aan de Kamer,
de relevantie en mate van vervulling van de vooraf geformuleerde doelstellingen ook
tussentijds worden beoordeeld. Een dergelijke tussentijdse evaluatie vergt grondig
onderzoek met een gedegen evaluatieopzet. Gezien de kosten en inspanningen die daarbij
komen kijken is het niet vanzelfsprekend om deze standaard voor alle missiebijdragen
uit te voeren. Daarbij spelen met name de duur, omvang en aard van de artikel 100-missiebijdrage
een rol in de afweging van de wenselijkheid en mogelijkheid om een tussentijdse evaluatie
uit te voeren. Het uitgangspunt is dat tussentijdse evaluaties door een onafhankelijke
partij worden uitgevoerd. Als uit de toets aan de hand van het onderstaande wegingskader
beperkingen naar voren komen waardoor uitvoering door een onafhankelijke partij niet
mogelijk blijkt, dan zal de tussentijdse evaluatie door het kabinet worden uitgevoerd.4 Om duplicatie te voorkomen zal in het jaar waarin een tussentijdse evaluatie verschijnt
geen VGR worden opgesteld.

Wegingskader tussentijdse evaluatie artikel 100-missies

Factoren afweging uitvoering onafhankelijke partij/kabinet zelf

Commentaar/mitigatie

Bondgenootschappelijke beperkingen/overwegingen

Veiligheidsrisico’s en/of reisbeperkingen

Karakter/vertrouwelijkheid van de missie

Kosten/benodigde middelen (in verhouding tot missiebijdrage)

Evaluatie op afstand mogelijk

Eindevaluaties

De motie van het lid Bosman c.s. roept het kabinet op tot het standaard betrekken
van een onafhankelijke partij bij de eindevaluatie van artikel 100-missies.5 Om de onafhankelijkheid van deze evaluaties te waarborgen kiest het kabinet ervoor
om een stap verder te gaan en toekomstige eindevaluaties van artikel 100-missies standaard
volledig door een onafhankelijke partij te laten uitvoeren. Deze komen de Kamer tegelijk
met een beleidsreactie van het kabinet toe, conform de praktijk bij eerdere onafhankelijke
evaluaties.

De vorm en omvang van eindevaluaties die worden uitgevoerd door een onafhankelijke
partij zal per evaluatie verschillen. De kosten en inspanningen die een eindevaluatie
vergt moeten in verhouding staan tot de omvang en duur van de missiebijdrage. Het
ligt in de rede dat voor een missiebijdrage van beperkte duur en omvang, zoals bijvoorbeeld
de zes weken durende Nederlandse bijdrage met een maritiem trainingsplatform aan de
maritieme operatie EUNAVFORMED Sophia in 2016, een lichtere opzet voor de eindevaluatie
wordt gehanteerd. Bij een lichtere opzet is het mogelijk dat de mate van literatuuronderzoek
en het aantal interviews worden beperkt. Ook kan onderzoek op afstand en zonder bezoek
aan het missiegebied worden overwogen.

Vooruitblik: eindevaluatie MINUSMA & gevolgen lopende missies

De Nederlandse bijdrage aan MINUSMA werd op 1 mei 2019 beëindigd. Conform de verplichting
uit het Toetsingskader was het opstellen van een eindevaluatie voor deze bijdrage
reeds in gang gezet. Het kabinet acht het echter wenselijk om te handelen conform
de motie van het lid Bosman c.s. De eindevaluatie van de Nederlandse bijdrage aan
MINUSMA zal daarom door de directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie,
de onafhankelijke evaluatiedienst van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, worden
uitgevoerd. Wegens de aard van de MINUSMA-bijdrage zal het evaluatieteam van de IOB
worden aangevuld met experts die over militaire en inlichtingenervaring beschikken.
De evaluatie zal uw Kamer na afronding toekomen, gelijktijdig met een beleidsreactie
van het kabinet.

De mandaten voor de Nederlandse bijdrage aan de NAVO missie Resolute Support in Afghanistan en de Nederlandse bijdrage aan de strijd tegen ISIS en de bredere
veiligheidsinzet in Irak lopen momenteel tot eind 2021. Als deze inzetten worden beëindigd
dan zal automatisch een onafhankelijk uitgevoerde eindevaluatie volgen. Mocht verlenging
van één of beide inzetten worden overwogen, dan wordt tegen die tijd de mogelijke
uitvoering van een tussentijdse evaluatie beoordeeld.

Post-missie beoordelingen (PMB)

Zoals eerder aan uw Kamer gemeld in de brief van 9 juli 2012 over de werking van het
Toetsingskader, wordt per missie beoordeeld of een PMB wenselijk is.6 Hier komt geen verandering in. Waar de wenselijkheid van een PMB voorheen in de eindevaluatie
werd geadresseerd zal dit in het vervolg worden toegelicht in de kabinetsreactie op
de onafhankelijke eindevaluatie.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

De Minister van Defensie,
A.Th.B. Bijleveld-Schouten