Brief regering : Consultatie voorontwerp wetsvoorstel seksuele misdrijven

34 843 Seksuele intimidatie en geweld

Nr. 592 BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 mei 2020

1. Inleiding

Met deze brief informeer ik uw Kamer, mede namens de Minister voor Rechtsbescherming,
over een voorontwerp van een wetsvoorstel tot modernisering van de strafbaarstelling
van verschillende vormen van seksueel grensoverschrijdend gedrag (wetsvoorstel seksuele
misdrijven) dat vandaag in (internet)consultatie is gegaan. Hiermee doe ik mijn toezegging
in het AO zeden van 18 december 2019 (Kamerstuk 29 521, nr. 401) gestand.

De start van de consultatie over dit voorontwerp heeft enige vertraging opgelopen
in verband met de aandacht voor de bestrijding van het coronavirus (COVID-19). De
nieuwe wetgeving heeft betrekking op een belangrijk maatschappelijk onderwerp. Daarom
is voortgang in het wetgevingsproces van belang en heb ik besloten de consultatie
vandaag te starten.

Met deze modernisering van de strafwet laat ik de strafbaarstelling van seksuele (en
seksueel getinte) misdrijven beter aansluiten bij de maatschappelijke realiteit. Ook
wordt de strafwet meer in lijn gebracht met de internationale ontwikkelingen, zoals
het Verdrag van Istanbul.

Het voorontwerp bevat heldere en op onderdelen aangescherpte strafrechtelijke normstelling
over wat strafwaardig gedrag is in Nederland. Slachtoffers van seksueel grensoverschrijdend
gedrag worden hierdoor beter beschermd. Het nieuwe wettelijke kader maakt een effectieve
strafrechtelijke reactie mogelijk op veelvoorkomende vormen van seksueel grensoverschrijdend
gedrag waarmee onze samenleving indringend wordt geconfronteerd.

Het voorontwerp betreft een belangrijk maatschappelijk onderwerp, omdat het raakt
aan de binnen onze samenleving levende opvattingen over wanneer seksuele grenzen worden
overschreden. De consultatie over dit voorontwerp is een tussenstap in de voorbereiding
van het wetsvoorstel seksuele misdrijven. Dit maakt het mogelijk om in een vroeg stadium te discussiëren
met de samenleving en uw Kamer over de invulling van de strafrechtelijke normstelling.
Omdat seksuele grensoverschrijding een onderwerp is dat iedereen in Nederland raakt,
vind ik het belangrijk om professionals en burgers uitgebreid de gelegenheid te geven
op de nieuwe wetgeving te reageren. Om vervolgens met een breed afgestemde versie
van het wetsvoorstel de gebruikelijke wetgevingsprocedure te vervolgen.

Hieronder licht ik de uitgangspunten die ten grondslag liggen aan de opzet van het
voorontwerp nader toe. Vervolgens bespreek ik de hoofdlijnen van de modernisering
van de strafbaarstelling van seksuele misdrijven, waaronder de in de brief van 22 mei
2019 aangekondigde nieuwe strafbaarstellingen van seks tegen de wil en seksuele intimidatie.1 Daarna ga ik in op de aandachtspunten van uw Kamer uit het AO van 18 december jl.
Ook sta ik stil bij de uitvoering van de nieuwe wetgeving. Ik besluit deze brief met
het vervolgtraject en het tijdpad.

2. Heldere en aangescherpte strafrechtelijke normstelling over seksuele grensoverschrijding

Seksueel grensoverschrijdend gedrag – zoals seksueel geweld, seksueel misbruik, kinderpornografische
activiteiten en seksuele intimidatie – komt veelvuldig voor en heeft vaak ernstige
en langdurige gevolgen voor slachtoffers. De #Metoo-beweging heeft schrijnend aan
het licht gebracht hoe wijdverbreid seksuele grensoverschrijding plaatsvindt en hoe
slachtoffers zich voelen: bedreigd, geïntimideerd en vernederd. Mede hierdoor zijn
de grenzen opgeschoven van wat we binnen onze samenleving als acceptabel gedrag beschouwen.
Ook is de maatschappelijke roep om adequaat strafrechtelijk optreden tegen seksuele
grensoverschrijding toegenomen.

Het voorontwerp bouwt voort op de huidige zedenwetgeving, waaraan al de algemene notie
ten grondslag ligt dat seksuele interactie vrijwillig en gelijkwaardig behoort te
zijn. Daar komt bij dat mensen zich zonder angst voor ongewenste seksuele toenadering
in het openbaar moeten kunnen begeven. Dit is ook het uitgangspunt van het Verdrag
van Istanbul dat verplicht tot het strafbaar stellen van seksuele handelingen zonder
wederzijds goedvinden. Ook schrijft dit verdrag voor dat elke vorm van ongewenst verbaal,
non-verbaal of fysiek seksueel getint gedrag dat de waardigheid van een persoon schendt
moet worden gesanctioneerd.

Het voorontwerp stelt veelvoorkomende delictsvormen herkenbaar strafbaar en breidt
de strafrechtelijke bescherming tegen seksuele grensoverschrijding op onderdelen uit.
Met de nieuwe strafbaarstellingen van seks tegen de wil en seksuele intimidatie wordt
uitvoering gegeven aan de wetgevingsvoornemens waarover ik uw Kamer bij brief van
22 mei 2019 heb geïnformeerd. Een recente rechterlijke uitspraak waarin een strafbaarstelling
van straatintimidatie in de Rotterdamse APV onverbindend is verklaard bevestigt de
noodzaak van strafbaarstelling van (non)verbale vormen van seksuele intimidatie op
het niveau van een wet in formele zin.

De strafrechtelijke normen in het voorontwerp gelden ook in de onlinewereld. Hiermee
wordt het duidelijke signaal afgegeven dat seksuele grensoverschrijding in een online
omgeving net zo strafwaardig is als in de fysieke wereld. Op overschrijding van de
norm wordt een bij de aard en ernst van het strafbare gedrag passende straf in het
vooruitzicht gesteld. De ernst van seksuele misdrijven wordt tot uitdrukking gebracht
via – in vergelijking met andere misdrijven – hoge en op onderdelen verhoogde maximale
gevangenisstraffen.

Slachtoffers hebben baat bij de nieuwe wetgeving omdat ze beter worden beschermd.
Zij kunnen in meer situaties aangifte doen van een strafbaar feit. De nieuwe wettelijke
structuur stelt de organisaties in de strafrechtketen, zoals politie en openbaar ministerie,
in staat gerichter en effectiever op te treden tegen veelvoorkomend strafbaar gedrag.
En (potentiële) daders wordt ingeprent dat seksueel grensoverschrijdend gedrag niet
acceptabel is en streng wordt bestraft. Hiervan gaat naar verwachting een afschrikwekkende
werking uit, hetgeen bijdraagt aan het voorkomen van slachtofferschap.

3. Hoofdlijnen van de nieuwe wetgeving

Het voorontwerp moderniseert de huidige strafbepalingen op de volgende wijze. In Boek
2 van het Wetboek van Strafrecht wordt de huidige Titel XIV Misdrijven tegen de zeden
vervangen door een nieuwe Titel XIV Seksuele misdrijven. Hiermee wordt uitvoering
gegeven aan de aanbeveling uit het WODC-onderzoek «Herziening van de zedendelicten?»
om de huidige zedenwetgeving uit een oogpunt van samenhang, complexiteit en normstelling
integraal te herzien.2 In de nieuwe Titel wordt de strafrechtelijke aansprakelijkheid voor seksuele misdrijven
opnieuw gedefinieerd, begrensd en op onderdelen aangescherpt. Daarnaast vindt overheveling
van een aantal (minder ernstige en/of minder seksueel geladen) misdrijven naar Titel
V Misdrijven tegen de openbare orde plaats. Hieraan worden de nieuwe strafbaarstellingen
van (non)verbale en fysieke seksuele intimidatie toegevoegd.

De nieuwe Titel Seksuele misdrijven regelt de strafrechtelijke aansprakelijkheid voor
onvrijwillige en ongelijkwaardige seksuele interactie. De basis van de nieuwe wetgeving
vormt het huidige wettelijke kader waarin al uitgebreide bescherming wordt geboden
tegen strafwaardig gedrag. Hieraan voegt het voorontwerp een nieuwe strafbaarstelling
van seks tegen de wil toe. Hiermee wordt uitgedrukt in de strafwet dat seks vrijwillig
hoort te zijn. Dat veronderstelt besef van een verantwoordelijkheid voor het eigen
handelen en bewustzijn van het gedrag van een ander. Ook wordt in het voorontwerp
de delictsomschrijving van verkrachting gemoderniseerd. Met de uitbreiding tot alle
vormen van afgedwongen seksueel binnendringen waarbij het lichaam van een slachtoffer
is betrokken kan op gelijke wijze recht worden gedaan aan mannelijke en vrouwelijke
slachtoffers van seksueel geweld.

De nieuwe wetgeving beschermt kwetsbare personen, waaronder kinderen, beter tegen
seksueel misbruik. Kinderen zijn bijzonder kwetsbaar voor online seksueel misbruik.
Het anonieme karakter van internet biedt voor kwaadwillenden extra mogelijkheden voor
rechtstreeks contact met kinderen, omdat zij hun identiteit en leeftijd eenvoudig
kunnen verhullen. Kinderen kunnen zich online vaak moeilijk weren tegen niet leeftijdsconform
seksueel gedrag van volwassenen. Voor ouders of andere bij de opvoeding van het kind
betrokkenen is ook niet altijd kenbaar dat hun kind online seksueel wordt benaderd
of zelfs wordt ingekapseld. Het voorontwerp stelt, in aanvulling op de huidige seksuele
misdrijven gericht tegen kinderen, het stelselmatig seksueel communiceren met kinderen
op een voor kinderen schadelijke wijze (sexchatting) strafbaar. Ook worden de maximale gevangenisstraffen voor verschillende vormen van
ongelijkwaardige seksuele interactie verhoogd. Hiervan gaat onmiskenbaar het signaal
uit dat seksueel misbruik van weerloze slachtoffers, in het bijzonder kinderen, uiterst
schadelijk en verwerpelijk is.

Voor een uitgebreidere toelichting op de hoofdlijnen van het voorontwerp wordt verwezen
naar de memorie van toelichting bij de (internet)consultatieversie van het voorontwerp
op www.internetconsultatie.nl.

4. Aandachtspunten uit AO zeden bij strafbaarstelling van seks tegen de wil

Tijdens het AO zeden op 18 december jl. hebben verschillende leden van uw Kamer vragen
gesteld over het voornemen tot strafbaarstelling van seks tegen de wil. Onder meer
is aan de orde gesteld in hoeverre aanpassing van de strafwet noodzakelijk is in het
licht van het Verdrag van Istanbul, wat de meerwaarde is van strafbaarstelling van
seks tegen de wil en wat de voor- en nadelen zijn van een schuldvariant. Ook is gesproken
over de behoefte aan concrete voorbeelden van toekomstige strafbare situaties. Hierop
ga ik nader in.

Strafbaarstelling van seks tegen de wil is nodig om de strafwet beter in overeenstemming
te brengen met artikel 36 van het Verdrag van Istanbul. Dit is recent bevestigd in
het in januari 2020 gepubliceerde rapport van monitoringscomité Groep van deskundigen
inzake actie tegen geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld (GREVIO) met aanbevelingen
aan Nederland. In dit rapport pleit GREVIO ervoor de bepalingen in het Wetboek van
Strafrecht inzake seksueel geweld snel te herzien en hierin ook strafbaarstelling
van seksuele handelingen op te nemen waarvoor geen toestemming is verleend.3 GREVIO stelt dat dit gedegen naleving van artikel 36 waarborgt. En bovendien een
noodzakelijke verschuiving in perspectief betekent die nodig is om afstand te nemen
van jurisprudentie die al te vaak is gericht op het gedrag van het slachtoffer.

De nieuwe strafbaarstelling van seks tegen de wil wordt niet alleen ingegeven vanuit
internationale ontwikkelingen. Hierdoor wordt ook de drempel voor strafbaarheid bij
onvrijwillige seks verlaagd. Dit betekent dat slachtoffers in meer situaties aangifte
kunnen doen van een strafbaar feit. Strafbaar wordt het verrichten van seksuele handelingen
in de wetenschap of het redelijke vermoeden dat die handelingen tegen de wil van een
ander plaatsvinden. Met deze nieuwe strafrechtelijke ondergrens stel ik de bescherming
van slachtoffers van onvrijwillige seks voorop. De invulling die in de jurisprudentie
aan het dwangvereiste bij aanranding en verkrachting wordt gegeven – het opzettelijk
veroorzaken dat een slachtoffer handelingen tegen de wil ondergaat – leidt in de rechtspraktijk
te vaak tot bewijsproblematiek met betrekking tot de onvermijdbaarheid van de situatie
voor een slachtoffer en het opzet op de dwang bij de verdachte. Dit doet onvoldoende
recht aan slachtoffers die in een situatie komen waarin ze geen seks willen, maar
waarmee geen of onvoldoende rekening wordt gehouden door de ander.

De opzetvariant omvat zowel het weten dat seksuele handelingen tegen de wil van een
ander plaatsvinden, als opzet in de voorwaardelijke vorm, waarbij iemand de aanmerkelijke
kans bewust aanvaardt dat de handelingen tegen de wil van de ander plaatsvinden. Bij
de schuldvariant ligt de ondergrens voor strafrechtelijke aansprakelijkheid lager.
Hiervoor is voldoende dat er feiten en omstandigheden waren waaruit iemand redelijkerwijs
had moeten afleiden dat het seksuele contact onvrijwillig was. In de schuldvariant
kan iemand strafrechtelijk aansprakelijk worden gehouden omdat diegene had behoren
te onderkennen dat er gehandeld werd tegen de wil van een ander. Degene die het seksuele
contact aangaat behoort, zeker bij het ontbreken van instemmende of eenduidige signalen
of wederkerigheid, oplettend te zijn en bij de ander na te gaan of er geen ongewild
contact plaatsvindt. Deze onderzoeksplicht gaat niet zo ver dat het verrichten van
seksuele handelingen zonder expliciete, vooraf gevraagde goedkeuring strafbaar wordt.

Door de nieuwe strafrechtelijke ondergrens wordt de aandacht verschoven naar wat iemand
op grond van de feiten en omstandigheden op zijn minst behoorde te weten over de ongewilde
seksuele handelingen. Dat vind ik passend bij het uitgangspunt dat seks vrijwillig
hoort te zijn. In de memorie van toelichting bij het voorontwerp worden verschillende
voorbeelden van strafbaar handelen tegen de wil besproken. Hierbij worden verschillende
casusposities uit de jurisprudentie betrokken die de afgelopen tijd tot een vrijspraak
hebben geleid. Dit wegens het ontbreken van de voor verkrachting of aanranding vereiste
mate van dwang dan wel het opzet op de dwang bij de verdachte. Goed voorstelbaar is
dat in soortgelijke zaken wel sprake kan zijn van strafbare seks tegen de wil. Bijvoorbeeld
wanneer iemand bij een weifelende of passieve opstelling van de ander of in een in
ongelijkwaardige situatie, zoals een (getalsmatige) overwichtssituatie, nalaat om
na te gaan of er geen ongewilde seksuele handelingen plaatsvinden. Het is uiteindelijk
aan de rechter om te beoordelen of in een concrete zaak sprake is van een strafbare
en bewezen gedraging.

De nieuwe ondergrens voor strafrechtelijke aansprakelijkheid voor seks tegen de wil
betekent dat van mensen wordt verwacht dat als de feiten en omstandigheden daartoe
aanleiding geven zij moeten nagaan of de ander het seksuele contact wel wil. Daarom
wordt parallel aan het wetgevingstraject ingezet op de vormgeving van voorlichting
en bewustwording over gezond seksueel gedrag en seksueel grensoverschrijdend gedrag.
In samenwerking met de betrokken ministeries en betrokken organisaties wordt de komende
tijd flankerend beleid ontwikkeld en uitgevoerd. Belangrijk aandachtspunt daarbij
is voorlichting over het onderzoeken, herkennen, bespreken en respecteren van elkaars
seksuele grenzen. De komende periode wordt benut om in kaart te brengen hoe de nieuwe
wetgeving in lopende trajecten en instrumenten binnen de strafrechtketen, in het onderwijs
en de hulpverlening voor het voetlicht kan worden gebracht en welke aanvullende maatregelen
nodig zijn.

In het AO hebben leden van uw Kamer aangegeven graag een zorgvuldige discussie te
voeren over de nieuwe strafbaarstelling van seks tegen de wil op basis van een concrete
wettekst. Nu het voorontwerp in consultatie is gegaan ben ik graag bereid de aan uw
Kamer toegezegde technische briefing te organiseren met deskundigen, waaronder het
openbaar ministerie. En daarin ook de ervaringen in het buitenland te betrekken.

5. Uitvoering van de nieuwe wetgeving

Bij de voorbereiding van de nieuwe wetgeving is er vanzelfsprekend oog voor de uitvoerbaarheid
en de handhaafbaarheid. De verwachting is dat de nieuwe wetgeving organisaties in
de strafrechtketen in staat stelt gerichter en effectiever op te treden tegen strafbaar
gedrag. Op dit moment leiden meldingen soms niet tot aangifte of vervolging omdat
er geen sprake is van een strafbaar feit – hoewel dat maatschappelijk wel anders wordt
gevoeld – of in verband met een te hoge bewijsdrempel. Straks kunnen naar verwachting
meer zaken worden opgepakt, vervolgd en berecht. Het beeld, dat mede op basis van
de impactanalyse, naar voren komt is dat het zaaksvolume in de keten als gevolg van
de nieuwe strafbaarstellingen mogelijk enigszins zal stijgen. Dit omdat meer gedrag
strafbaar wordt. Tegelijkertijd zien de nieuwe strafbaarstellingen ook op gedrag dat
maatschappelijk al als strafbaar wordt ervaren. Daarvan wordt nu ook al melding of
aangifte bij de politie gedaan, maar hieraan kan nu niet altijd gevolg worden gegeven.
De verwachting is dat de politie straks meer zaken in onderzoek neemt en doorzet naar
het openbaar ministerie. Het openbaar ministerie kan bij voldoende bewijs overgaan
tot vervolging. De komende tijd zal mijn ministerie op basis van de verwachte zaaksvolume-effecten
samen met de betrokken organisaties de financiële onderbouwing, ten behoeve van de
vervolging van de gebruikelijke wetgevingsprocedure, vervolmaken.

De nieuwe wettelijke structuur biedt kansen voor kwalitatieve verbetering van ketenprocessen,
meer mogelijkheden voor selectie van zaken aan de voorkant en (maatwerk)afdoening
van (naar aard en ernst) verschillende typen zaken. Aansluitend op het wetgevingstraject
wordt de komende tijd door mijn ministerie en de ketenorganisaties gewerkt aan gezamenlijk
en ketenbreed beleid omtrent het meldings-, aangifte- en afdoeningsproces. Dit draagt
bij aan een goede vormgeving van relevante ketenprocessen en op organisatieniveau
voor een adequaat (handhavings- en personeels)beleid en werkprocessen.

Met de middelen uit de motie van het lid Klaver c.s.4 wordt de komende jaren al een versterking in de behandeling van zedenzaken mogelijk.
De capaciteit van de zedenpolitie wordt fasegewijs verruimd met circa 90 fte. Gedurende
dit traject worden werkafspraken gemaakt tussen openbaar ministerie en politie.

6. Vervolgtraject en tijdpad

De reactietermijn op het voorontwerp is drie maanden en loopt tot begin augustus 2020.
Daarna worden de ontvangen reacties uit de (internet)consultatie op het voorontwerp,
met het oog op het vervolgen van de gebruikelijke wetgevingsprocedure, verwerkt in
het wetsvoorstel. Tevens zal de komende tijd de uitwerking van de recent in uw Kamer
aangenomen gewijzigde motie tot strafbaarstelling van het in bezit hebben van teksten
met advies en/of richtlijnen over het seksueel misbruiken van kinderen in wetgeving
plaatsvinden.5 Ik verwacht uw Kamer na de zomer van 2020 over de uitkomsten van de consultatie over
het voorontwerp en het vervolgtraject te berichten.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus