Brief regering : Kabinetsreactie advies over stikstof en de luchtvaartsector

Nr. 81 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 april 2020

Het Adviescollege Stikstofproblematiek (hierna: Adviescollege) heeft van het kabinet
de opdracht gekregen om te adviseren over de stikstofproblematiek in Nederland. Na
het uitbrengen van het eerste advies «Niet alles kan» op 25 september 20191 heeft de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) het Adviescollege
in oktober 2019 gevraagd om, vooruitlopend op het eindadvies over de lange termijn,
vervroegd advies uit te brengen over de luchtvaartsector. Dit rapport is op 14 januari
2020 aan uw Kamer aangeboden2. De reactie op dit rapport is vertraagd vanwege de review die door de Commissie voor
de m.e.r. is uitgevoerd op de berekeningsmethodieken, waarover uw Kamer op 31 maart
is geïnformeerd3. Dit laat onverlet dat het kabinet het Adviescollege erkentelijk is voor de inspanning
die zij heeft geleverd om in korte tijd tot dit advies te komen. Namens het kabinet
stuur ik uw Kamer hierbij de reactie op het rapport. In deze brief zal ik ingaan op
de hoofdlijnen van het advies en de reactie van het kabinet. Vervolgens zal worden
geschetst hoe het kabinet invulling wil geven aan het advies door middel van een sectorbrede
aanpak, een internationale agenda en een projectspecifieke aanpak.

Coronacrisis

Na het uitbrengen van het advies is duidelijk geworden dat de coronacrisis een grote
impact heeft op de luchtvaartsector. Wat uiteindelijk de langdurige gevolgen van de
crisis gaan zijn, is op moment van schrijven van deze brief nog niet duidelijk. Naar
verwachting heeft deze crisis ook invloed op de uitvoering/fasering van de hierna
geschetste aanpak. Ik zal uw Kamer hierover informeren zodra een betere inschatting
te maken is.

Hoofdlijn advies aan de Luchtvaartsector

Het uitgangspunt van het advies, zoals geformuleerd in het advies «Niet alles kan»,
is dat alle sectoren die verantwoordelijk zijn voor stikstofuitstoot, in een evenwichtige
verhouding een bijdrage moeten leveren aan het oplossen van de stikstofproblematiek.
Het Adviescollege stelt dat de ontwikkeling van de luchtvaartsector (het betreft hierbij
de burgerluchtvaart) in Nederland niet mag leiden tot een toename van de stikstofproblematiek.
Dit betekent dat groei ten opzichte van de huidige situatie alleen kan worden toegestaan,
wanneer de huidige hoeveelheid aan NOx-emissies (gerelateerd aan de luchtvaartsector als geheel) wordt gereduceerd. Dit
kan door emissiereductie of gebruikelijke instrumenten als intern en extern salderen
(en compenseren). Als laatste onderdeel van de hoofdlijn is aangegeven dat bij de
groei een volwaardige, volledige en integrale beoordeling van de gevolgen nodig is,
inclusief de grondgebonden en luchthaven-gerelateerde activiteit.

Kabinetsreactie op advies aan de luchtvaartsector

Het kabinet neemt de hoofdlijnen van het advies over en gaat hiermee aan de slag.
Daarbij constateert het kabinet dat het rapport voortbouwt op de eerdere adviezen
over stikstof van het Adviescollege. Het kabinet deelt de conclusie dat alle sectoren
dienen bij te dragen aan de reductie van emissies en is het eens met het beroep dat
het Adviescollege doet op de luchtvaartsector om te komen tot een nieuwe sectorbrede
aanpak voor de reductie van stikstofemissies.

Deze lijn past ook in het luchtvaartbeleid zoals wordt ingezet met de ontwerpLuchtvaartnota
2020–2050. Kwaliteit komt centraal te staan. Er is een nieuwe balans nodig tussen
de kwaliteit van de leefomgeving en de kwaliteit van het netwerk van internationale
verbindingen. Dankzij het beleid van de afgelopen jaren is het vervoer door de lucht
sneller, efficiënter en voor meer mensen toegankelijk gemaakt, ook zijn toestellen
zuiniger en stiller geworden. De komende jaren moet de luchtvaart – net als de andere
vervoerssectoren – een grote bijdrage leveren om de CO2- en stikstofuitstoot, luchtverontreiniging en geluidsoverlast te verminderen.

Met het advies ontstaat een overgangsperiode gericht op een lange termijn aanpak waarover
het Adviescollege ook nog separaat zal adviseren. Het Adviescollege maakt in haar
advies over de luchtvaart inzichtelijk dat deze lange termijn aanpak richting toekomst
gericht is op het reduceren van stikstofemissies, -deposities en het herstellen en
versterken van de natuur. Naar verwachting zal het Adviescollege in haar integrale
eindadvies over de stikstofproblematiek terugkomen op de vraag hoe in de toekomst
om te gaan met de minideposities in ver weggelegen gebieden ten aanzien van de luchtvaart.
Ook voor andere sectoren speelt deze problematiek. Vanuit een meer methodisch perspectief
zal ook de Commissie Hordijk hiernaar kijken.

Het kabinet zal daarom over de aanpak definitieve keuzes maken na het uitbrengen van
het integrale advies over de lange termijn van het Adviescollege. Tot die tijd gaat
het Kabinet langs drie sporen aan de slag met de stikstofproblematiek van de luchtvaart:
een 1) sectorbrede aanpak gericht op stapsgewijze emissiereductie in een actieprogramma,
een 2) internationale agenda en een 3) projectspecifieke aanpak conform geldende wetgeving
(gericht op deposities).

Integraal en volwaardig zicht op sectorbrede emissies van de luchtvaartsector

Het Adviescollege heeft gewezen op een aantal kennislacunes om tot een integraal en
volwaardig beeld te komen van de emissies van de luchtvaartsector. Om deze lacunes
op te vullen zullen op korte termijn de totale stikstofemissies inzichtelijk worden
gemaakt. Bij het uitwerken van de opgave geldt de totale omvang van de deposities
zoals verwoord in het rapport van het Adviescollege als uitgangspunt.

1. Sectorbrede aanpak: actieprogramma emissiereductie

Om in lijn met het advies de stikstofemissies sectorbreed te reduceren zal in ruime
zin worden gekeken naar de Nederlandse (burger)luchtvaartsector. Hiermee wordt bedoeld
dat niet alleen het vliegen zelf wordt bezien, maar ook grondgebonden activiteiten
op luchthavens zelf en de luchthaven-gerelateerde (economische) activiteiten die samenhangen
met de functie van de luchthaven.

Schiphol (zijnde Schiphol Group) en de vliegtuigmaatschappijen werken op mijn verzoek
aan een Actieprogramma emissiereductie luchtvaartsector, zoals inmiddels ook door
Schiphol is gepresenteerd4. Dit Actieprogramma is langs drie lijnen opgezet. In de eerste plaats gaat het Actieprogramma
in op het treffen van maatregelen door de luchtvaartpartijen om emissies als gevolg
van verkeer van en naar de luchthavens verder terug te dringen. Hierbij zullen, onder
andere, concessies voor taxi’s en het gebruik van elektrische voertuigen verder worden
bevorderd en zullen maatregelen worden getroffen om het OV van en naar Schiphol verder
te elektrificeren. Ook zal personeel op en rondom Schiphol gestimuleerd worden om
duurzame vervoersalternatieven te gebruiken voor woon-werkverkeer. Op langere termijn
wordt hierbij, gezamenlijk met verantwoordelijke provincies en gemeenten, ook gekeken
naar het verbeteren van de OV-bereikbaarheid van Schiphol (en andere luchthavens).

In de tweede plaats omvat het programma een pakket aan maatregelen om alle grondgeboden
activiteiten op de luchthavens («airside») in 2030 zero-emissions te maken5. Hierbij wordt gewerkt aan het elektrificeren van de grondvloot (GSE6, platformbussen), verdere introductie van walstroom voor stilstaande vliegtuigen
en/of elektrische mobiele aggregaten. Uiteindelijk moet op luchthavens zelf al het
grondgeboden verkeer emissievrij zijn. In de derde plaats zullen in het Actieprogramma
maatregelen worden genomen die emissies door vliegtuigen zelf beperken. Dit wordt
gedaan door optimalisatie van procedures bij vertrek en landing, differentiatie van
luchthaventarieven ten voordele van duurzame toestellen en het versneld uitfaseren
van vervuilende vliegtuigen. Hierbij horen ook maatregelen in het kader van het luchtruim,
bijvoorbeeld een nieuw verkeersafhandeling systeem van LVNL en verdergaande introductie
van glijvluchten. Op de langere termijn kunnen ook duurzaam taxiën en elektrisch en
hybride vliegen emissies van stikstof verminderen. Over denkbare verdergaande maatregelen
die de luchtvaartsector op het gebied van NOx compensatie op termijn ook buiten de eigen sector zou kunnen nemen, zoals het maken
van afspraken met de industrie om de totale emissie van stikstof te verminderen, zal
pas worden besloten tegen de achtergrond van het laatste advies van het Adviescollege
Stikstofproblematiek.

2. Internationale agenda

Het Adviescollege stelt dat zodra emissies boven de 3.000 voet komen de ruimtelijk
relatie tussen emissies en deposities niet meer te leggen is. Daarbij geeft het adviescollege
aan dat de emissies een sterk Europees en mondiaal karakter hebben waardoor het ingewikkeld
is om de deposities ervan op nationale schaal te berekenen. Deze deposities hebben
het karakter van globale achtergronddeposities die voor het gehele grondgebied van
Nederland een relatief gelijke bijdrage aan stikstofdepositie oplevert. Het adviescollege
constateert dat de mate van beïnvloedbaarheid van deze deposities door de luchtvaart
in Nederland zeer gering is. Aanvullend hierop concludeert de Commissie voor de m.e.r.
in haar advies over de berekeningsmethodieken3: «Bereken alleen de effecten van de emissies die plaatsvinden tot op een hoogte van
3.000 ft. De relatief geringe bijdrage aan de lokale depositie van emissies die boven
die hoogte plaatsvinden, is nu niet betrouwbaar te berekenen.» Vervolgens geeft het Adviescollege aan dat dit niet wil zeggen dat de emissies boven
3.000 voet niet relevant zijn, zeker omdat deze emissies groter zijn dan de emissies
onder 3.000 voet. Daarom adviseert het college ook alle emissies boven 3.000 voet
en alle emissies die samenhangen met de functie van een luchthaven op een hoger detailniveau
in kaart worden gebracht. Het kabinet is het eens met deze bevindingen en neemt het
advies van het Adviescollege over om ruimer over stikstofemissies te rapporteren dan
is voorgeschreven volgens de Europese NEC-richtlijn7. Het kabinet zal zich conform het advies van het Adviescollege inspannen om in overleg
met het Europees Milieu Agentschap de registratie van deze emissies en alle emissies
die samenhangen met de functie van een luchthaven in kaart te laten brengen. Met deze
aanpak wordt ook invulling gegeven aan de motie van het lid Van Raan8 hierover. Daarnaast is het wenselijk dat op Europees en internationaal niveau tot
verbeteringen en beperking van emissies te komen9. Dit loopt primair via de VN-organisatie voor de internationale burgerluchtvaart
(ICAO). Daarnaast zal ook worden bezien in hoeverre binnen de «Green Deal» waaraan
door de Europese Commissie wordt gewerkt een bijdrage kan worden geleverd aan de reductie
van stikstof. Tot slot kan het project om tot meer efficiency in het Europese luchtruim
te komen; Single European Sky (SES), ook tot minder uitstoot leiden.

3. Projectspecifieke aanpak

Naast de implementatie van de maatregelen uit de sectorbrede aanpak wordt er doorgewerkt
aan de afronding van de projectspecifieke natuur- en depositieonderzoeken. Deze zogeheten
passende beoordelingen zijn onderzoeken naar de gevolgen voor de natuur als gevolg
van deposities van stikstof door de activiteiten op en rondom de luchthavens. Bij
het opstellen van de passende beoordelingen wordt gebruik gemaakt van de meest recente
inzichten, zoals de nieuwe versie van het rekenmodel AERIUS Calculator. Verder wordt
met de meest actuele verkeersgegevens gewerkt en worden de verkeersaantrekkende werking
van de luchthaven en de luchthavengerelateerde activiteiten in beeld gebracht. Het
kabinet heeft het advies van het Adviescollege om naar aanleiding van de kritiek van
de Samenwerkende Actiegroepen Tegen Laagvliegen (SATL) op korte termijn een onafhankelijke
review te laten uitvoeren, reeds opgevolgd. Naar aanleiding van dit advies en het
verzoek van uw Kamer heb ik de Commissie voor de m.e.r. gevraagd om deze review uit
te voeren. Conform de wens van uw Kamer is het RIVM hierbij betrokken. Ik heb uw Kamer
gemeld3 dat ik de aanbevelingen uit deze review over de uitgangspunten voor warmteinvoer
en verkeer zal opvolgen. De totale depositie die samenhangt met extra vliegtuigbewegingen
zal in overeenstemming met het advies (net als in andere sectoren) met inzet van de
juridische mogelijkheden, zoals intern en/of extern salderen of de ADC-toets worden
gemitigeerd of gecompenseerd. Het uitgangspunt daarbij is, net zoals dat voor andere
sectoren geldt, dat voor mitigatie of compensatie van de extra benodigde stikstofruimte
ten minste 30% van die ruimte ten goede komt aan de natuur. De overige 70% kan voor
mitigatie of compensatie worden gebruikt10.

Onlangs heeft de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) handhavingsbesluiten
op grond van de Wet natuurbescherming genomen over de nationale luchthavens, uw Kamer
is hierover separaat geïnformeerd11. Bij de verdere uitwerking van de passende beoordelingen (en de door LNV verzochte
verschilberekeningen) geldt deze uitspraak als de basis om uiteindelijk te komen tot
een aanvraag voor de verschillende natuurvergunningen. Daarbij is het zoals LNV heeft
aangegeven belangrijk dat ook de luchthavens bij de aanvraag van een natuurvergunning
gebruik kunnen maken van het maatregelenpakket om de stikstofproblematiek op te lossen.
Om tijdig tot een aanvraag te kunnen komen is het van belang dat deze maatregelen
ook in de praktijk voldoende toepasbaar zijn vanwege het gebiedsoverstijgende karakter
van de met deze activiteit verbonden depositie.

Tot slot

Met deze aanpak geeft het kabinet invulling aan het reduceren van stikstofemissies
in de luchtvaart. De opvolging van de aanbevelingen van het Adviescollege zullen ook
worden verwerkt in de ontwerpLuchtvaartnota waarover uw Kamer separaat wordt geïnformeerd.
Daarnaast zal de totale opgave van de stikstofemissie en de fasering van de maatregelen
om emissies te reduceren in het kader van de verdere uitwerking van de Luchtvaarnota
inzichtelijk worden gemaakt.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
C. van Nieuwenhuizen Wijbenga