Brief regering : Antwoorden op vragen gesteld tijdens de 1e termijn van het voorstel van Wet bestuurlijk verbod ondermijnende organisatie

Nr. 28
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 april 2020

Op 16 januari vond de eerste termijn plaats van de Tweede Kamer van de mondelinge
behandeling van het voorstel van wet van de leden Kuiken, Van Toorenburg, Van Wijngaarden,
Van der Graaf en Van der Staaij houdende regels over het bestuursrechtelijk verbieden
van organisaties die een cultuur van wetteloosheid creëren, bevorderen of in stand
houden (Wet bestuurlijk verbod ondermijnende organisaties) (Handelingen II 2019/20,
nr. 42, item 5).1 Daarbij heeft uw Kamer mij verzocht om bij brief te reageren op het idee om het woord
«onherroepelijk» te schrappen uit de strafbepaling die ziet op de voortzetting van
een verboden organisatie (artikel 140 lid 2 Sr). Ook vroeg uw Kamer te reageren op
de suggesties die zijn gedaan ter versnelling van de huidige procedure tot verbodenverklaring
van een rechtspersoon (artikel 2:20 BW).

Met deze brief kom ik tegemoet aan het verzoek om een reactie op deze suggesties.
Daarbij neem ik eveneens in ogenschouw dat op 18 december 2019 het wetsvoorstel verruiming
mogelijkheden tot verbieden van rechtspersonen bij uw Kamer is ingediend, waarmee
wordt voorgesteld artikel 2:20 BW (hierna: voorstel 2:20 BW) aan te passen.2 Ik zal hierbij eerst ingaan op de mogelijkheid van het schrappen van het woord «onherroepelijk»
en vervolgens op de suggesties voor versnelling van de procedure.

Schrappen notie «onherroepelijk» in artikel 140 lid 2 Sr

Thans is de voortzetting van de werkzaamheden van een verboden verklaarde rechtspersoon
strafbaar vanaf het moment dat de verbodenverklaring onherroepelijk is. Het gevolg
hiervan is dat een strafrechtelijke reactie op de voortzetting van de werkzaamheden
pas geruime tijd na een eerste verbodenverklaring aan de orde kan zijn. In dat licht
is begrijpelijk dat wordt gepleit voor maatregelen om al eerder strafrechtelijk op
te kunnen treden, ook indien gebruik wordt gemaakt van de verbodenverklaring op grond
van artikel 2:20 BW. Een van de voorstellen om dit mogelijk te maken is het schrappen
van het woord onherroepelijk in artikel 140 lid 2 Sr. Op deze mogelijkheid is kritiek
gekomen van de Afdeling Advisering van de Raad van State. Die kritiek hield kort gezegd
in dat als een verbodenverklaring niet definitief is, deze in hoger beroep nog kan
worden vernietigd. Het valt naar het oordeel van de Afdeling niet met elkaar te rijmen
dat een persoon strafrechtelijk aansprakelijk wordt gehouden, terwijl de verbodenverklaring
die hiertoe aanleiding gaf, in rechte nog kan sneuvelen.

Er zijn evenwel ook andere maatregelen denkbaar om strafrechtelijk optreden eerder
mogelijk te maken. Het voorstel 2:20 BW geeft de rechter de mogelijkheid om bij de
verbodenverklaring te bevelen dat de organisaties of betrokken personen bepaalde maatregelen
nemen of gedragingen nalaten, uiterlijk totdat over het verbod onherroepelijk is beslist
(«ordemaatregelen»). Het niet naleven daarvan is strafbaar op grond van een nieuw
in te voegen lid in artikel 184a Sr (Gevangenisstraf van ten hoogste een jaar of boete
van de derde categorie). Bijkomend voordeel van de bevelsbevoegdheid is dat deze specifieker
kan zijn dan het algemene, in art. 140 lid 2 Sr opgenomen verbod om deel te nemen
aan de voortzetting van de werkzaamheid van een verboden rechtspersoon. De civiele
rechter kan in zijn bevel concrete maatregelen of gedragingen noemen die de betrokkenen
moeten nemen of nalaten. Strafrechtelijk optreden wordt daarmee vereenvoudigd ten
opzichte van het huidige artikel 140 Sr, terwijl maatwerk kan worden geboden en in
het belang van de openbare orde sneller maatregelen kunnen worden getroffen. Over
de voorgestelde bevelsbevoegdheid zijn geen opmerkingen gemaakt door de Afdeling Advisering
van de Raad van State.

Gelet hierop gaat mijn voorkeur ernaar uit om artikel 2:20 BW effectiever te maken
door de introductie van een rechterlijke bevelsbevoegdheid, boven het schrappen van
de eis dat een verboden verklaring onherroepelijk moet zijn uit artikel 140 lid 2
Sr.

Bekorting termijnen procedure 2:20 BW

Uw Kamer heeft gevraagd naar de mogelijkheid om een maximale termijn te koppelen aan
het begin van de behandeling van een verzoek op grond van art. 2:20 BW, bijvoorbeeld
binnen vier weken na indiening ervan. Daarbij zou dan tevens een kortere termijn moeten
gelden voor het instellen van hoger beroep. Inmiddels is tevens een amendement in
die zin ingediend.3

Bij de voorbereiding van dit wetsvoorstel tot aanpassing van art. 2:20 BW is een bekorting
van de termijnen zoals geopperd door leden van uw Kamer overwogen. Dit mede naar aanleiding
van de reactie van de Gecombineerde Commissie Vennootschapsrecht van de Nederlandse
Orde van Advocaten en de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie in de consultatie
van het initiatiefwetsvoorstel over het bestuursrechtelijk verbieden van organisaties
die een cultuur van wetteloosheid creëren, bevorderen of in stand houden (Wet bestuurlijk
verbod ondermijnende organisaties), waarin vergelijkbare suggesties zijn gedaan.

In het onderhavige voorstel is hiervan afgezien om de volgende redenen. In het procesrecht
geldt een aantal uitgangspunten gericht op de bescherming van de «equality of arms»
en het recht van hoor en wederhoor. De termijnen voor behandeling hangen daarmee samen.
De aanvang van de mondelinge behandeling kan in theorie wel worden bepaald op vier
weken na indiening verzoekschrift, maar in veel gevallen zal deze termijn, gelet op
het ingrijpende rechtsgevolg van het verzoek, onvoldoende zijn voor de betrokken rechtspersoon
en eventuele andere belanghebbenden om inhoud te geven aan hun recht tot verdediging.
In zo’n geval zal de rechter naar verwachting veelal tijdens de verplichte mondelinge
behandeling na vier weken, tot de conclusie moeten komen dat de rechtspersoon (of
andere belanghebbenden) onvoldoende tijd hebben gehad voor het voorbereiden van de
zitting en/of hun verweerschrift. Dat laatste effect wordt nog versterkt door het
feit dat het verweerschrift in beginsel 10 dagen voor de zitting moet zijn ingediend.
De termijn van vier weken voor de zitting zal naar verwachting in veel gevallen uitmonden
in het verlenen van uitstel van die behandeling ter verdere voorbereiding van het
verweer. In dat licht verwacht ik dat het stellen van een vaste korte termijn voor
de aanvang van de mondelinge behandeling slechts in beperkte mate zal leiden tot de
gewenste versnelling.

Een bekorting van de termijn van behandeling en ook een kortere termijn voor het instellen
van hoger beroep raakt eveneens het belang van partijen bij een zorgvuldige voorbereiding
van het verweer of beroep. De voorziene aanpassing van art. 2:20 BW leidt ertoe dat
de betrokken rechtspersoon eerder en meer bewijs zal moeten leveren dan voorheen.
Immers, indien het Openbaar Ministerie er in slaagt om te bewijzen dat sprake is van
bepaalde werkzaamheden, is het aan de betrokken rechtspersoon te bewijzen dat een
verbodenverklaring in de gegeven omstandigheden disproportioneel is (art. 2:20 lid
2 en lid 3 BW nieuw). En wil het Openbaar Ministerie of de rechtspersoon in hoger
beroep, dan zullen alle grieven direct bij het instellen van het hoger beroep moeten
worden aangevoerd. Het betreft in dit geval immers een verzoekschriftprocedure (art.
359 jo. 278, lid 1, Rv.).

Ten slotte moet in overweging worden genomen dat een verplichte termijn voor de aanvang
van de mondelinge behandeling een verzwaring van de werklast oplevert voor zowel de
rechtspraak als het Openbaar Ministerie, ook als dit niet direct leidt tot een inhoudelijke
behandeling.

Gelet op deze overwegingen is afgezien van een bekorting van de termijnen voor de
procedure op grond van art. 2:20 BW, terwijl sneller ingrijpen op grond van de bevelsbevoegdheid
van de rechter wel mogelijk wordt gemaakt.

De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker