Brief regering : Routekaart Groen Gas

Nr. 487 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 maart 2020

Gasvormige energiedragers hebben gezien hun unieke karakteristieken een onvervangbare
rol in de verduurzamingsopgave van de Nederlandse samenleving en zullen in alle sectoren
van belang blijven. Om de toekomstige gasbehoefte duurzaam in te kunnen vullen, is
de ontwikkeling van CO2-vrije gassen als alternatief voor aardgas essentieel. Op dit moment is de productie
van CO2-vrije gassen,1 zoals groen gas verkregen uit de vergisting of vergassing van biogene reststromen,
echter nog beperkt.2 Een opschaling van de groengasproductie, binnen de kaders voor de duurzame inzet
van biogene reststromen en circulariteit, acht ik wenselijk en gezien de verduurzamingsopgave
van het gassysteem noodzakelijk. Het beheersen van de productiekosten, het ontwikkelen
van maatschappelijk draagvlak en het efficiënt alloceren van groen gas in de energietransitie
acht ik daarnaast van belang.

In deze brief schets ik 1) de noodzaak en potentie tot het vergroten van de productie
van groen gas en 2) geef ik een overzicht van de belangrijkste beleidsvoornemens om
de groengasambities uit het Klimaatakkoord te faciliteren.3 Deze beleidsvoornemens omvatten 1) een verkenning van alternatieve instrumenten om
groengasproductie te stimuleren, 2) flankerend beleid gericht op het realiseren van
randvoorwaarden, waaronder innovatie, locatiebeschikbaarheid, professionalisering,
netbeheer en grondstoffen en 3) duiding hoe groen gas zal bijdragen aan de verduurzaming
van eindgebruikssectoren. Middels deze brief geef ik invulling aan de motie van het
lid Agnes Mulder c.s. (Kamerstuk 32 813, nr. 234), alsmede aan de afspraak uit het Klimaatakkoord (Kamerstuk 32 813, nr. 342) om een Routekaart Groen Gas te ontwikkelen.

Nut en noodzaak van groen gas

In mijn brief over de rol van gas in het energiesysteem van nu en in toekomst heb ik de centrale rol van gasvormige energiedragers in het energiesysteem, zowel
nu als in de toekomst, toegelicht (Kamerstukken 32 813 en 31 239, nr. 486). In 2050 zullen gasvormige energiedragers nog steeds een onvervangbaar deel uitmaken
van ons energiesysteem.

Deze gasvormige dragers zullen nodig zijn in alle sectoren. Om te beginnen zal CO2-vrij gas in de gebouwde omgeving nodig zijn voor het leveren van piekvermogen in
warmtenetten en voor de verduurzaming van buurten, zoals oude stadskernen en buitengebieden,
waar warmtenetten of elektrificatie beperkt haalbaar zijn. Verder zullen in de industrie
gasvormige energiedragers nodig blijven voor het leveren van hoge temperatuur proceswarmte
en als industriële grondstof. In de mobiliteitssector zullen gasgebaseerde energiedragers
als Liquefied Natural Gas (LNG) en waterstof nodig zijn om aardoliegebaseerde brandstoffen te vervangen in
de zware mobiliteit. Tot slot zal CO2-vrij gas in de elektriciteitsproductie een rol blijven spelen in het leveren van
piekvermogen bij een hoge elektriciteitsvraag of bij lage elektriciteitsproductie
door tegenvallende weersomstandigheden.

Om deze functies in 2050 CO2-vrij in te kunnen vullen, zijn aanzienlijke volumes betaalbaar CO2-vrij gas noodzakelijk. Verschillende energiescenario’s geven aan dat in een volledig
duurzaam energiesysteem in 2050 gasvormige energiedragers zullen voorzien in minimaal
30% van het finale energiegebruik.4 Een vergelijking van zeven toekomstverkenningen door Berenschot geeft een bandbreedte
van 337 tot 775 PJ aan gasvormige energiedragers in het finaal energieverbruik in
2050.5 Dit correspondeert met circa 30% tot 50% van het finaal energieverbruik in de respectievelijke
verkenningen. Gezien de huidige beperkte productie (9,6 PJ) is een opschaling van
de productie van zowel groen gas als duurzame waterstof van belang.6

Groen gas en duurzame waterstof zijn CO2-vrije gasvormige energiedragers met grotendeels dezelfde functionaliteit binnen het
energiesysteem. Beide kunnen ingezet worden met gebruikmaking van de bestaande gasinfrastructuur.
Gezien deze samenhang is besloten de Kabinetsvisie Waterstof (Kamerstukken 32 813 en 29 696, nr. 485) en de Routekaart Groen Gas, gezamenlijk met de visiebrief over de rol van gas in
het energiesysteem van nu en in toekomst aan Uw Kamer aan te bieden. Aangezien groen
gas en duurzame waterstof echter in andere ontwikkelfasen zitten en deels verschillende
uitdagingen ten aanzien van productieopschaling kennen, worden beide gassen wel in
een aparte brief behandeld. Ook kennen beide gassen, naast hun samenhang in het energiesysteem,
op fijnmazig niveau enkele onderscheidende toepassingen. Zo heeft groen gas de unieke
eigenschap dat het ingezet kan worden voor koolstofchemie en voor het realiseren van
negatieve emissies.

Bijdrage aan brede welvaart

Naast het feit dat de opschaling van CO2-vrije gassen noodzakelijk is om de Nederlandse verduurzamingsopgave te kunnen realiseren,
kunnen CO2-vrije gassen ook bijdragen aan de brede welvaart in Nederland. Om te beginnen kent
groen gas een aanzienlijk waardecreërend potentieel. In het kader van de Routekaart
Groen Gas heeft TKI Nieuw Gas een onderzoek laten uitvoeren naar de economische potentie
van de groengassector. In 2019 heeft de groengassector een omzet gerealiseerd van
circa 130 miljoen euro. Hierbij gaat het om de omzet uit de bouw van nieuwe installaties,
het onderhoud aan bestaande installaties en het bedrijven van installaties. Bij het
behalen van het sectorstreven van 70 PJ groen gaproductie in 2030 uit het Klimaatakkoord
zal de jaarlijkse omzet van de sector naar schatting 1,6 miljard euro bedragen.7

In aanvulling op deze directe waardecreatie kan groengasproductie ook een nieuwe bestemming
geven aan bestaande aardgasproductielocaties, -verwerkingslocaties en -leidingen.
Door de afbouw van de aardgaswinning op land verliest in de komende jaren een deel
van de gasproductie-infrastructuur zijn functie. Een deel van deze infrastructuur
is wellicht geschikt voor hergebruik ten bate van groengasproductie, opslag en transport
waardoor de economische waarde van deze infrastructuur behouden blijft. Onder het
subkopje Locaties ga ik nader in op de mogelijkheden en de economische waarde van hergebruik.

Naast economische waarde kan groengasproductie ook bijdragen aan het realiseren van
een circulair grondstoffensysteem door het combineren van energieproductie met het
terugwinnen van waardevolle mineralen en grondstoffen uit biomassa.8 Ook kunnen op termijn, via het afvangen en hergebruiken van CO2 na de verbranding van groen gas, negatieve emissies gerealiseerd worden om de uitstoot
in andere sectoren te compenseren.

Grondstoffen

Een toekomstbestendige doorgroei van de groengassector is alleen mogelijk indien voldaan
wordt aan de uitgangspunten die dit kabinet stelt aan de inzet van biomassa, namelijk
dat: 1) alleen duurzame biomassa een bijdrage kan leveren aan de transitie naar een
CO2-arme en circulaire economie, en 2) duurzame biomassa uiteindelijk zo beperkt en hoogwaardig
mogelijk moet worden ingezet (Kamerstuk 32 813, nr. 375).

Duurzaamheid

De doorgroei van de groengasproductie zal op basis van de plannen van de groengassector
uit het Klimaatakkoord voor ongeveer 80–90% plaatsvinden op basis van natte biomassa,
zoals GFT-afval, agrarische reststromen, reststromen uit de voedsel- en genotsmiddelenindustrie,
dierlijke mest en zuiveringsslib. Deze biomassa komt vrij als afval- of restproduct
bij primaire productie- of consumptieprocessen in de landbouw, in de industrie of
bij huishoudens. Het merendeel van deze stromen is niet voor humane of dierlijke consumptie
geschikt en kent op dit moment slechts beperkte mogelijkheden tot alternatieve hoogwaardigere
inzet. Via vergisting of vergassing kunnen deze stromen omgezet worden in groen gas
dat breed en flexibel inzetbaar is als grondstof in de chemie of als brandstof in
de mobiliteit, industrie of gebouwde omgeving. Het overige deel van de opschalingsambitie
van de sector is voorzien op basis van droge stromen, zoals houtafval (B-hout). Ook
reststromen van niet-biogene oorsprong, zoals brandstoffen uit afval (RDF) en plastics,
kunnen middels zogenaamde vergassingstechnologieën ontsloten worden.

Op dit moment werkt het kabinet aan een duurzaamheidskader voor de inzet van biomassa,
bestaande uit criteria ten aanzien van de duurzaamheid van biomassa en beschouwingen
ten aanzien van de beschikbaarheid en toepasbaarheid van biomassa. Dit kader zal integraal
van toepassing zijn op de productie van groen gas en de verdere groei van de sector
zal enkel overeenkomstig dit kader mogelijk zijn. Ook vanuit de Herziene Hernieuwbare
Energierichtlijn (RED2) gelden stringente criteria ten aanzien van de duurzaamheid
van groen gas.9 Bij het opstellen van het duurzaamheidskader worden deze criteria uit de RED2 meegenomen.

Doelmatige inzet

De inzet van duurzame biomassa voor groen gas maakt deel uit van een bredere en integrale
transitie naar duurzame energiebronnen. Groen gas zal in deze transitie een sluitstuk
zijn dat wordt ingezet op plekken waar alternatieve verduurzamingsstrategieën technisch
of economisch niet haalbaar zijn. Dit kan bij meerdere functies, waar CO2-vrije gassen onmisbaar zijn, het geval zijn. Ook voor functies waar gasvormige dragers
onvervangbaar zijn, streeft het kabinet desalniettemin naar een bewuste omgang met
groen gas, waarbij ook energiebesparing een rol heeft.

Het kabinet hecht er waarde aan dat de voor groengasproductie ingezette duurzame biomassa
bestaat uit reststromen en bijdraagt aan de milieu- en klimaatdoelstellingen die het
kabinet heeft. Er is aandacht voor ongewenste instandhoudingseffecten, waarbij de
leveringszekerheid van gassen afhankelijk wordt van de beschikbaarheid van significante
volumes mest. Deze situatie is momenteel echter niet aan de orde daar momenteel circa
3% van alle dierlijke mest vergist wordt. Tegen deze achtergrond is ook op de middellange
termijn het ontstaan van onevenredige afhankelijkheden tussen de leveringszekerheid
van energie en mestproductie onwaarschijnlijk.

Hoogwaardige inzet

Naast een beperkte doelmatige inzet streeft het kabinet ook naar een hoogwaardige
inzet van biomassa. Zoals hierboven reeds uiteengezet zal een groot deel van de opschaling
van de groengasproductie naar verwachting plaatsvinden op basis van natte biomassastromen
die momenteel geen hoogwaardigere toepassingen kennen. Desalniettemin zet het kabinet
in op cascadering, circulariteit en innovatie om te zorgen dat duurzame biomassa,
ook over tijd, zo optimaal mogelijk wordt ingezet.

Het is belangrijk om te benadrukken dat groen gas niet toebehoort aan één sector of
één functie, maar een brede energiedrager is. Door innovatie zijn de geproduceerde
gassen uit vergisting en vergassing (groen gas, biogas, syngas, bio-LNG en eventueel
waterstof) met relatieve flexibiliteit aan te passen, zodat meebewogen kan worden
met veranderende opvattingen over duurzaamheid en gewenste afzetrichting. Ook de prioritering
van biomassa-inzet uit het duurzaamheidskader biomassa kan hierdoor gevolgd worden,
doordat groen gas inzetbaar is voor zowel chemie, als mobiliteit en energie in industrie
en gebouwde omgeving. Als consequentie hiervan kan de groengasproductie spijtvrij
worden opgeschaald.

Groen gas is een gasmengsel op basis van biogene reststromen, oftewel biomassa, dat dezelfde
kwaliteit en kernmerken heeft als aardgas.

Biogas is een ongezuiverd gasmengsel verkregen uit de vergisting van biomassa. Biogas kan
direct omgezet worden in elektriciteit of warmte via warmtekrachtkoppeling (WKK) en
warmteketels, maar ook worden opgewaardeerd tot groen gas dat geschikt is voor invoeding
in het gasnet.

Syngas is een ongezuiverd gasmengsel verkregen uit de thermische vergassing van biomassa.
Syngas kan direct ingezet worden als chemiegrondstof in de industrie. Ook worden er
momenteel methoden ontwikkeld om dit gas op te waarderen tot groen gas dat geschikt
is voor invoeding in het gasnet.

Potentie

In het Klimaatakkoord heeft de groengassector het streven uitgesproken om te komen
tot 70 PJ groengasproductie in 2030. Dit streven is gebaseerd op een lijst met projecten
die gezamenlijk optellen tot 70 PJ. Externe rapportages door onderzoeksbureaus als
CE Delft, New Energy Coalition en De Gemeynt tonen aan dat het sectorstreven ambitieus,
maar haalbaar is.10 De haalbaarheid is wel ten dele afhankelijk van de mate waarin nieuwe technologieën
ook daadwerkelijk commercieel opgeschaald kunnen worden. Hoewel sommige van bovengenoemde
studies aangeven dat er ook zonder het commercieel doorbreken van vergassingstechnologieën
voldoende nationale biomassa beschikbaar is voor het 70 PJ streven, vergroten vergassingstechnologieën
wel de ontsluitbaarheid van dit potentieel en bieden deze technologieën een verdere
doorkijk naar de optimale verwaardig van duurzame biomassa en doorgroei van de sector
tot volumes groter dan 70 PJ na 2030. Het sectorstreven gaat indicatief uit van circa
25 PJ vergisting, 5 PJ thermische vergassing en 40 PJ superkritische vergassing in
2030.

Vergisting is op dit moment de enige groengasproductietechnologie die op commerciële schaal ingezet
wordt. Bij vergisting worden natte biomassastromen via een biologisch afbraakproces
door bacteriën omgezet in biogas.

Thermische vergassing is een innovatieve technologie die op dit moment op demonstratieschaal wordt getest.
Bij thermische vergassing wordt droge biomassa onder hoge temperatuur chemisch omgezet
in syngas.

Superkritische vergassing is een chemische technologie waarbij natte biomassastromen onder hoge druk en hoge
temperatuur worden omgezet in en mengsel van methaan, waterstof en koolstofdioxide.
Evenals thermische vergassing wordt deze technologie momenteel op demonstratieschaal
getest.

Staat van de sector

Er wordt reeds enkele decennia biogas uit vergisting geproduceerd in Nederland. Op
dit moment produceren circa 250 vergisters op 100 locaties in Nederland biogas. Dit
biogas wordt grotendeels via warmtekrachtkoppeling en warmteketels lokaal omgezet
in elektriciteit en warmte (respectievelijk 3,2 en 3 PJ in 2018). Het overige biogas
wordt opgewaardeerd tot aardgaskwaliteit en als groen gas ingevoed in het gasnet (3,4 PJ
in 2018). Twee nieuwe innovatieve technologieën, thermische en superkritische vergassing,
worden op dit moment op demonstratieschaal getest in Nederland.

Vooral de afgelopen twee decennia heeft de vergistingssector een progressieve groei
laten zien van 2,3 PJ (2000) naar 6 PJ (2010) tot 9,6 PJ (2018) aan finale energieproductie.
Daar in 2019 enkele grote groengasinstallaties in bedrijf genomen zijn, zal dit getal
op de korte termijn nog nader stijgen. Binnen de totale energieproductie is tussen
2010 en 2018 een duidelijke verschuiving zichtbaar waarbij de elektriciteitsproductie
uit biogas afneemt (–0,5 PJ) en de warmte- (+1 PJ) en groengasproductie (+3 PJ) toeneemt.

Vergistingssector

Vergisting, gasreiniging en gasopwaardering zijn uitdagende technologieën waarop de
laatste twee decennia veel innovatie heeft plaatsgevonden. Op dit moment geldt vergisting,
inclusief de opwaardeer- en reinigingstechnologieën om groen gas te produceren, als
volwassen en nagenoeg uitontwikkeld. Hoewel de vergistingssector voor de productie
van groen gas technologisch volgroeid is, zijn er ten aanzien van opschaling, bedrijfsontwikkeling
en sectororganisatie nog wel de nodige stappen te zetten.

De 250 vergisters in Nederland produceren gemiddeld 0,04 PJ aan energie. Voor het
merendeel van de huidige biogas- en groen gasproducenten is energieproductie slechts
een secundaire activiteit. Voor veel partijen is vergisting een manier om waarde te
creëren uit de (biogene) reststromen die deels vrijkomen uit hun primaire activiteiten,
zoals landbouw en veehouderij, voedselproductie- en verwerking, waterzuivering of
afvalverwerking. Doordat vergistingsprojecten met name ontwikkeld worden vanuit de
reststroomoverwegingen van individuele partijen, worden deze projecten in de regel
gekenmerkt door kleinschaligheid, eenmaligheid en beperkte ketensamenwerking. Hierbij
valt op te merken dat een aantal partijen recentelijk begonnen is met het ontwikkelen
van industriële en schaalbare installaties waarbij vergisting de primaire activiteit
is. Zo zijn er in 2019 twee vergisters op industriële schaal geopend in Zeeland en
Drenthe met een groengasproductie van respectievelijk 0,6 en 0,9 PJ. Ook vanuit de
traditionele multinationale energieondernemingen uit de koolwaterstofwinning en elektriciteitsproductie
en -levering is er een toenemende interesse in de CO2-vrije gassenmarkt merkbaar. Desalniettemin vindt de groei van de sector tot zover
hoofdzakelijk plaats op basis van unieke en niet-repeteerbare projecten met beperkte
schaalgrootte.

De individuele en secundaire aard van veel vergistingsprojecten werkt ook door in
de mate van sectororganisatie en professionalisering. Gasproductie uit reststromen
is een delicaat biologisch proces, waarbij suboptimale procesuitvoering kan leiden
tot schade aan de installatie, verstoring van de gasproductie en overlast voor omwonenden.
In het verleden zijn er meerdere incidenten met overlast voor omwonenden geweest bij
vergisters. Deze incidenten beïnvloeden de huidige beeldvorming over vergisting en
passen in een beeld van een zich ontwikkelende sector met beperkte professionalisering
en een nog niet uitontwikkelde technologie. Over de laatste jaren zijn hierin echter
grote stappen gemaakt. Met de huidige stand der techniek zijn deze risico’s te mitigeren
en kunnen installaties efficiënt en zonder significante overlast voor omwonenden ontwikkeld
en bedreven worden.

De mens achter de techniek speelt hierin echter ook een rol. De biogassector is op
dit moment beperkt georganiseerd en kent een viertal brancheorganisaties die ieder
een specifiek segment van de sector vertegenwoordigen en slechts op geringe schaal
samenwerken. Gezien de individuele insteek van projecten en de beperkte samenwerking
in de sector, is kennisopbouw en -deling in de sector nog onvoldoende gewaarborgd.

Vergassingssector

De vergassingssector bestaat op dit moment uit circa 5 tot 10 bedrijven en consortia
die zich bezighouden met het uitontwikkelen en commercieel opschalen van vergassingstechnologieën.
De achterliggende bedrijven en consortia zijn in de regel grotere partijen, die zich
primair richten op gasproductie. De voortgang verschilt per project, maar de verwachting
is dat binnen nu en vijf jaar de eerste projecten grootschalig kunnen gaan produceren.
Doordat vergassing een gecontroleerd chemisch proces is, in plaats van een biologisch
proces, lenen vergassingsinstallaties zich relatief goed voor opschaling.

Vergassingsprojecten zijn op dit moment duurder dan vergistingsprojecten vanwege onder
meer de innovatie- en ontwikkelkosten. Vergassing kent in theorie echter een aantrekkelijk
kostendalingspotentieel door de inzet van laagwaardigere duurzame biomassa, hogere
omzettingsrendementen en het behalen van schaalvoordelen door grootschalige conversie.
De uitdaging bij dit deel van de groengassector is voornamelijk gelegen in het volledig
uitontwikkelen van de technologie en het daadwerkelijk realiseren van de geprojecteerde
kostendalingen.

Overheidsinzet

Met het oog op de centrale rol die CO2-vrije gassen in ons toekomstige energiesysteem zullen vervullen, is aanvullende overheidsinzet
noodzakelijk. De beperkte huidige groengasproductie en het significante gat met de
toekomstige behoefte aan CO2-vrij gas, in combinatie met het feit dat enkele vergassingstechnologieën zich nu
richting commerciële opschaalbaarheid bewegen, vraagt om tijdigheid in deze overheidsinzet.
Nu inzetten op groen gas is noodzakelijk om richting 2050 voldoende beschikbaar te
hebben. Op deze manier wordt de betaalbaarheid van de energietransitie gewaarborgd
door groen gas beschikbaar te maken voor toepassingen waar alternatieven op termijn
niet technisch of economisch haalbaar zijn. Ik zal mij in mijn groen gas beleid richten
op het opschalen van de productie, het beheersen of reduceren van de productiekosten,
het ontwikkelen van maatschappelijk draagvlak en het efficiënt alloceren van groen
gas in de energietransitie om zo de groen gas ambities uit het Klimaatakkoord zo goed
mogelijk te faciliteren.

Beleidsagenda

Om de bovengenoemde doelen van het groen gas beleid te realiseren, zet ik hieronder
een beleidsagenda uiteen op basis van drie pijlers: 1) het instrumenteren van de onrendabele
top, 2) flankerend beleid en 3) verduurzaming van de eindgebruikssectoren.

1. Instrumentering onrendabele top

De productie van groen gas kent een onrendabele top (ORT). De grootte van deze top
is afhankelijk van de exacte parameters van de business case, zoals de energie-inhoud
en kostprijs van de gebruikte grondstoffen, de gebruikte technologie en de schaalgrootte
van de installatie. Op dit moment zijn groen gasproducenten voor het sluitend krijgen
van hun exploitatie afhankelijk van de SDE+.11 Binnen deze subsidieregeling staan er vijf categorieën open voor groengasproductie,
gedifferentieerd naar grondstoffen, schaalgrootte en techniek. Dit zijn: kleinschalige
monomestvergisting, grootschalige monomestvergisting, slibvergisting, allesvergisting
en biomassavergassing. Naast groengasproductie stimuleert de SDE+ ook de productie
van warmte (biogasketel) en warmte en elektriciteit (biogas-WKK) in deze categorieën.
Hoewel het onmogelijk is om de grote heterogeniteit van de groengassector volledig
en uitputtend te vatten in bovenstaande vijf categorieën,12 bieden deze categorieën een aangrijppunt voor het subsidiëren van veelvoorkomende
vormen van groengasproductie.

a. SDE++

Over de afgelopen jaren heeft de SDE+ een positieve bijdrage geleverd aan het kosteneffectief
ontsluiten van een deel van de groen gas potentie. Over tijd zijn de SDE+-categorieën
voor groengasproductie meermaals aangepast en geoptimaliseerd om zo aan te sluiten
bij de veranderende stand van de sector. Zo zijn er speciale categorieën geopend voor
mestvergisting en slibvergisting om de ontsluiting van deze energetisch laagwaardigere
stromen te stimuleren. Met de verbreding van de SDE+ naar de SDE++ zijn eveneens verbeteringen
doorgevoerd ten aanzien van de stimulering van groengasproductie, in het bijzonder
in de categorieën voor monomestvergisting. Op de korte termijn zal de SDE++ het primaire
instrument zijn en blijven voor het stimuleren van groengasproductie. Wel zal ik blijven
bezien of er optimalisatieslagen te maken zijn waardoor de opengestelde groengascategorieën
nog beter aansluiten bij het opschalingsstreven uit het Klimaatakkoord.

Een optie waar ik, gezien de wens tot een optimale inzet van duurzame biomassa en
de hoge maatschappelijke waarde van groen gas expliciet naar zal kijken, is of het
in de toekomst wenselijk is om de inzet van biogas in biogasketels en -WKK via de
SDE++ te blijven stimuleren.

Tevens kijk ik bij de verbreding van de SDE++ naar de wenselijkheid en mogelijkheid
tot stimulering van andere vormen van CO2-vrij gas. Zo heb ik het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) gevraagd om voor de
SDE++-ronde van 2021 de productie van bio-LNG als geavanceerde hernieuwbare brandstof
voor vervoer door te rekenen. Ook zijn de productie van syngas voor de chemische industrie
en het vastleggen van CO2in bouwmaterialen onderzocht als mogelijke opties in het kader van de verbreding van
de SDE++,13 maar deze technieken zullen niet doorgerekend worden voor de SDE++-ronde van 2021
(Kamerstuk 31 239, nr. 312).

Naast optimalisaties binnen de SDE++-regeling zelf, kijk ik ook naar mogelijkheden
om de realisatiegraad van projecten te vergroten. Als eerste aanzet hiertoe, heb ik
de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO.nl) gevraagd in beeld te brengen hoe
het verloop van SDE-aanvragen via SDE-beschikkingen tot gerealiseerde projecten is
en om welke redenen projecten in de opeenvolgende fasen afvallen.

b. alternatieve of aanvullende instrumenten

Bezien vanuit de noodzaak tot het opschalen van de groengasproductie is het huidige
aantal afgegeven SDE+-beschikkingen nog onvoldoende om een significante groei te realiseren.
Ook het type beschikte groengasprojecten past nog onvoldoende in het opschalingsstreven.
Grootschaligere projecten, projecten op basis van vergassingstechnologieën en projecten
geleid door partijen die primair en repeteerbaar willen ontwikkelen zijn op dit moment
ondervertegenwoordigd in de afgegeven beschikkingen, terwijl deze wel noodzakelijk
zijn voor de verdere ontwikkeling van de sector.

Drie kenmerken van de groengassector spelen hierin een centrale rol. Allereerst is
een groot deel van de groengasproductietechnologieën op dit moment minder kosteneffectief
dan alternatieve technologieën voor de reductie van CO2-emissies. Dit geldt in het bijzonder voor innovatieve vergassingstechnieken, die
wel een aantrekkelijk kostendalingsperspectief hebben, maar op basis van hun huidige
prijsniveau toch vaak buiten het budget van de SDE+ vallen. Ten tweede is groengasproductie
meer dan alternatieven in de SDE+/++ een ketentechnologie, waarbij downstream-spelers zich op dit moment grotendeels afzijdig houden van productieactiviteiten.
Ten derde is de business case van groengasprojecten gemiddeld complexer dan die van de meeste alternatieven in
de SDE+/++, doordat deze ook beïnvloed wordt door prijsvorming en beleidsontwikkeling
op de biomassa- en digestaatmarkten. Deze complexiteit leidt vaak tot langjarige ontwikkeltrajecten
en daarmee een hoge gevoeligheid voor wisselingen in de SDE+/++.

Het aantal en type projecten dat ontwikkeld wordt, is het gevolg van het geheel aan
uitdagingen rondom groengasproductie. De mate en manier van stimulering is hier slechts
één variabele in.14 Desalniettemin zie ik dat het huidige stimuleringskader voor groen gas nog niet optimaal
bijdraagt aan de realisatie van de groengasambities uit het Klimaatakkoord.

Om bovenstaande redenen acht ik het noodzakelijk om te bezien of middels alternatieve
instrumenten sterker gestimuleerd en gestuurd kan worden op het vergroten van de groengasproductie,
bijvoorbeeld doordat zij meer stimulans geven voor innovatie, ketenintegratie of langjarige
ontwikkeling. Een mogelijk alternatief instrument zou een aparte subsidieregeling
voor groen gas of CO2-vrije gassen kunnen zijn. In meerdere onderzoeksrapporten worden daarnaast vraag-gestuurde
instrumenten, zoals een bijmengverplichting voor groen gas of een verlaging van de
energiebelasting op groen gas, voorgesteld als mechanismen om de productie van groen
gas te stimuleren. Ook deze alternatieve instrumenten zal ik verder onderzoeken.

Een aparte subsidieregeling zou in kunnen grijpen op in het bijzonder die technieken
of projecten die van significant belang zijn voor de opschaling van de groengasproductie,
maar onvoldoende tractie hebben in de SDE+. In het bijzonder valt hierbij te denken
aan vergassingsinstallaties die op termijn een kostendalingspotentie bevatten, maar
op basis van de huidige kostprijs nog niet kunnen concurreren in de SDE+/++ en ook
niet op basis van andere huidige regelingen tot commerciële opschaling kunnen komen.

Een bijmengverplichting voor groen gas bestaat op dit moment reeds in de mobiliteitssector.
Brandstoffenleveranciers zijn op basis van Europese regelgeving verplicht een bepaald
percentage hernieuwbare energie administratief bij te mengen in de geleverde brandstoffen.
De RED2 schrijft een minimum van 14% hernieuwbare energie in vervoer voor 2030. In
aanvulling op deze reeds bestaande bijmengverplichting in de mobiliteit valt ook na
te denken over een bijmengverplichting in de gebouwde omgeving en/of de industrie.
Deze zou de vorm kunnen krijgen van een gradueel stijgende verplichting voor energieleveranciers
ten aanzien van het percentage groen gas of CO2-vrij gas in het geleverde gas aan de eindgebruikers. Ook op Europees niveau speelt
deze discussie bij de voorziene herziening van de Europese gasregelgeving. De analyse
van de wenselijkheid van een bijmengverplichting voor groen gas in Nederland zal dan
ook bezien moeten worden tegen de achtergrond van de bredere (Europese) discussie
over decarbonisatie van het gassysteem.

Een gedifferentieerd belastingtarief voor groen gas zou de consumptie van groen gas
fiscaal aantrekkelijk maken ten opzichte van (grijs) aardgas. Op deze wijze zal de
vraag en daarmee de betalingsbereidheid voor groen gas stijgen.

2. Flankerend beleid

Hoewel opschaling en kostprijsontwikkeling in de sector primair gedreven worden door
de winstgevendheid van projecten en de mate van ondersteuning ten aanzien van de onrendabele
top, is toekomstbestendige opschaling en kostenreductie alleen mogelijk als voldaan
wordt aan een serie randvoorwaarden. Ten aanzien van de belangrijkste randvoorwaarden,
te weten gerichte innovatie, voldoende beschikbare locaties, verdere professionalisering
van de sector, voldoende invoedingscapaciteit op het gasnet en een zeker biomassabeleid,
zet ik uiteen welke stappen in beleid ik reeds genomen heb en van plan ben te nemen
in de nabije toekomst.

a. Innovatie

Innovatie speelt een sleutelrol in het faciliteren van een verdere doorgroei van de
sector. Innovatie draagt bij aan een efficiëntere omgang met grondstoffen, hogere
rendementen en lagere productiekosten. Tevens draagt innovatie bij aan het verbreden
van het grondstoffenpalet dat geschikt is voor groengasproductie en het verbreden
van de business case van groen gas producenten middels de coproductie van hoogwaardige mineralen en voedingsstoffen.

Om een scherper beeld te krijgen van de nadere innovatiebehoefte in de groengassector
heb ik de TKI Nieuw Gas gevraagd een innovatieagenda groen gas op te stellen. In deze
innovatieagenda zal de TKI uiteenzetten welke innovaties een significante bijdrage
kunnen leveren aan de doelen uit het Klimaatakkoord en op welke wijze deze innovaties
het beste geïnstrumenteerd en geoperationaliseerd kunnen worden.

b. Locaties

Eén van de centrale barrières in de opschaling van de productie van groen gas in Nederland
is het vinden van geschikte locaties voor het ontwikkelen van vergistings- of vergassingsinstallaties.
Een optimale locatiekeuze wordt gekenmerkt door een optimale ontsluiting van (lokale
en regionale) biomassa, een minimale invloed op de leefomgeving van omwonenden en
een afdoende schaalgrootte om efficiëntie en een optimale inrichting van het groengasproductieproces
te waarborgen. Het aantal locaties dat aan deze voorwaarden voldoet is beperkt. In
het bijzonder het ontbreken van goede transportroutes voor biomassa, een mogelijk
gebrek aan lokaal draagvlak of het ontbreken van ruimte in bestemmingsplannen spelen
hierin een rol.

Een mogelijke oplossing voor deze barrière zou gelegen kunnen zijn in het hergebruiken
van mijnbouwlocaties en -leidingen op land. Door de afname van de gasproductie op
land verliest een deel van de huidige gaswinnings-, gasreinigings- en gasmenglocaties
zijn functie. Deze locaties zouden goed hergebruikt kunnen worden in het kader van
de energietransities. Zeker omdat deze locaties in de regel beschikken over een goed
leidingnetwerk met aansluiting op het gastransportnet en doordat de omgeving van deze
locaties reeds ingericht is op en gewend is aan energieproductie op industriële schaal.

Om deze reden heb ik Energiebeheer Nederland (EBN) verzocht onderzoek te doen naar
de potentie van het hergebruiken van deze locaties voor groengasproductie. Ook heb
ik EBN gevraagd in deze analyse in kaart te brengen welke randvoorwaarden noodzakelijk
zijn voor de ontsluiting van dit eventuele potentieel. De voorlopige resultaten van
dit onderzoek tonen aan dat ten minste 30 mijnbouwlocaties, op basis van bovengenoemde
voorwaarden, potentie hebben voor hergebruik als groengasproductielocatie.15 Het productiepotentieel op basis van biomassavergisting op deze locaties bedraagt
naar schatting circa 13,8 PJ groen gas per jaar. Bij de inzet van nieuwe vergassingstechnologieën
zou de potentie van deze locaties volgens de voorlopige onderzoeksuitkomsten door
kunnen groeien tot 37,9 PJ groengasproductie per jaar. Het hergebruiken van de beschikbare
infrastructuur op mijnbouwlocaties zou daarnaast in potentie een kostprijsbesparing
kunnen opleveren van circa 2 tot 5 eurocent per kuub groen gas. Over de eindresultaten
van dit onderzoek zal ik uw Kamer later informeren.

In aanvulling op dit onderzoek ben ik ook in contact getreden met de Unie van Waterschappen.
Evenals bestaande mijnbouwlocaties kennen ook riool- en afvalwaterzuiveringslocaties
potentie als productielocatie voor groen gas. Op deze locaties zou, naast de reeds
bestaande en significante vergistingsactiviteiten van de waterschappen,16 aanvullende ruimte gecreëerd kunnen worden voor groengasproductie door de waterschappen
zelf en eventueel door derde partijen. Het inzetten van riool- en afvalwaterzuiveringslocaties
voor groengasproductie sluit aan bij de afwegingsprincipes van de Nationale Omgevingsvisie
(NOVI), waarin onder meer het combineren van functies centraal staat.17 Ook de potentie van deze locaties laat ik daarom nader in kaart brengen.

c. Professionalisering

Professionele ontwikkeling en exploitatie van groengasprojecten is van belang voor
zowel de economische als maatschappelijke haalbaarheid van projecten en het toekomstbestendige
doorgroeipotentieel van de sector. Economisch spelen hier aspecten als het optimaal
en efficiënt bedrijven van installaties ter vergroting van de productie en beheersing
van de productiekosten. Op maatschappelijk vlak is het beperken van overlast, goed
omgevingsmanagement en het garanderen van een schone en transparante verwerking van
grondstoffen van belang. Hoewel er op deze punten positieve ontwikkelingen te melden
zijn, blijft waakzaamheid en verdere professionalisering door de gehele sector van
belang. Immers, de sector is in de ogen van de maatschappij zo sterk als de zwakste
schakel. Zaken als overlast en fraude raken de gehele sector.

De huidige gefragmenteerde staat van de sector biedt geen optimale voedingsbodem om
de verdere professionalisering van de sector vorm te kunnen geven. Om deze reden heb
ik een dringend beroep gedaan op de sector om te komen tot centrale en integrale sectororganisatie.
In reactie hierop is de sector begonnen met een oriëntatie op verdere samenwerking
tussen, en wellicht op termijn integratie van, de verschillende sectororganisaties.

Twee verdere zaken van belang in de doorontwikkeling van de sector zijn kennisdeling
en gedragsregulering. Gezien de gefragmenteerde aard van de sector is op dit moment
beperkt sprake van kennisopbouw, -deling en -inzet op sectorniveau. Ook kent de sector
geen gedragsregulering of gedragscode, zoals dit wel het geval is in bijvoorbeeld
de wind- en zonsector. Omdat beide aspecten echter van belang zijn voor het economische
en maatschappelijke draagvlak van de sector, heb ik de sector verzocht om beide mee
te nemen in de verdere organisatie van de sector.

d. Invoeding

Op dit moment wordt groen gas al ingevoed op het gasnet. De invoeding van groen gas
kan echter bij grotere invoedvolumes om een aanpassing vragen van de manier waarop
het gasnet functioneert. Op dit moment is het gasnet met name in gebruik om aardgas
via het hogedruknet naar lagedruknetten te transporteren. De productie van groen gas
vindt echter meer verspreid en decentraal plaats, waarbij een deel van het groene
gas direct wordt ingevoed op lokale lagedruknetten. Deze netten zijn echter niet altijd
geschikt voor het ontvangen van dergelijke groengasvolumes en met name in de zomermaanden
kan de gasvraag op deze netten soms lager zijn dan de groengasproductie, waardoor
er knelpunten ontstaan.

Technisch bestaan er verschillende oplossingen om deze knelpunten op te lossen en
voldoende invoedruimte te creëren voor groen gas, zoals het aansluiten op een hoger
netvlak, het koppelen van lagedruknetten, het overzetten van grootverbruikers naar
een lager netvlak, het aanleggen van een booster om een deel van het gas van een laag
netvlak naar een hoger netvlak te kunnen transporteren, drukmanagement en/of een combinatie
van deze oplossingen. In een adviesrapportage heeft Netbeheer Nederland becijferd
dat het accommoderen van 105 PJ groen gas circa 300 miljoen euro aan netinvesteringen
zal vergen.18 Om deze investeringen te faciliteren doet het rapport een aantal aanbevelingen, zoals
het opstellen van een technisch afwegingskader voor de verschillende oplossingen door
de netbeheerders, het bezien hoe de kosten voor deze oplossingen in het Methodebesluit
van de Autoriteit Consument en Markt (ACM) meegenomen worden en de aanpassing van
Aansluit- en Transportcode gas RNB. Aan deze aanbevelingen wordt op dit moment gefaseerd
uitvoering gegeven.

e. Grondstoffen

De beschikbaarheid en ontsluiting van duurzame biomassa is van belang voor het doorontwikkelen
van de groengassector. Ook zekerheid over welke biomassa als duurzaam bezien wordt,
is voor groengasproducenten van belang om toekomstbestendig te kunnen ontwikkelen.
Er lopen meerdere trajecten om invulling te geven aan deze randvoorwaarden.

Vanuit de Routekaart Nationale Biomassa wordt gekeken naar optimalisatieslagen in
de beschikbaarheid en ontsluiting van duurzame nationale biomassa. Middels de Routekaart
Cascadering vindt inzet plaats op het cascaderen van biomassa en het realiseren van
hoogwaardige toepassingen van verschillende biomassastromen. Via innovatie wordt ingezet
op het ontwikkelen van nieuwe biomassastromen, zoals aquatische biomassa, het voorbehandelen
van biomassastromen om deze op die manier geschikt te maken voor hoogwaardige inzet,
het verhogen van de conversierendementen van de ingezette biomassa en het maximaal
terugwinnen van grondstoffen of meeproduceren van hoogwaardige co-producten bij biomassa-inzet.
Tot slot wordt via het duurzaamheidskader invulling gegeven aan het bieden van duidelijkheid
richting biomassaproducenten, -gebruikers en de maatschappij over de criteria waaronder
biomassa duurzaam is en welke inzetrichtingen van biomassa wenselijk zijn. Dit duurzaamheidskader
zal integraal van toepassing zijn op de ontwikkeling van de groengassector.

3. Verduurzaming eindgebruik

Aangezien de behoefte aan groen gas richting 2050 naar verwachting groter zal zijn
dan het Nederlandse productiepotentieel, is het van belang dat groen gas adequaat
gealloceerd wordt zodat het optimaal kan bijdragen aan de verduurzaming van de eindgebruikssectoren.

De allocatie van groen gas vindt plaats via een systeem van garanties van oorsprong
(GvOs). Daar groen gas na invoeding fysiek niet meer te onderscheiden is van aardgas,
kan de levering van groen gas alleen administratief worden aangetoond middels het
systeem van GvOs. Het fysiek alloceren van groen gas, dus het toekennen van lokaal
ingevoed groen gas aan lokale consumenten, is niet mogelijk. Alleen wanneer een eindgebruiker
beschikt over de benodigde garanties van oorsprong, gebruikt deze groen gas. Dit voorkomt
dubbeltelling van dezelfde hoeveelheid groen gas en waarborgt de integriteit van onze
CO2-boekhouding.

Een bijkomend voordeel van het GvO-systeem is dat de verhandelbaarheid van garanties
kan bijdragen aan een efficiënte allocatie. Groen gas is in principe voor alle sectoren
inzetbaar. Afhankelijk van de kosten van alternatieve verduurzamingsstrategieën en
de geldende verduurzamingseisen zullen er voor de verschillende toepassingen van groen
gas verschillende betalingsbereidheden ontstaan. Vooral richting 2050 wanneer er een
grote verduurzamingsopgave ligt voor alle sectoren, zal een efficiënte afweging van
de inzet van groen gas van belang zijn. Waar en wanneer wenselijk kan middels beleidsinstrumenten
aan de vraagzijde van de markt, zoals fiscale stimuli of bijmengverplichtingen, druk
uitgeoefend worden op de allocatie van groen gas. Momenteel is dit reeds het geval
in de mobiliteitssector via de Europese jaarverplichting voor biobrandstoffen.

Gezien de huidige beperkte volumes groen gas en de onzekerheid over de toekomstige
beschikbaarheid en prijsstelling van groen gas, is het lastig om nu al toekomstbestendige
allocatiekeuzes en -voorspellingen te maken. Beleidsmatig acht ik het daarom van belang
om eerst de productie van groen gas te vergroten alvorens definitieve keuzes te maken
over de inzet van groen gas. Doordat groen gas breed inzetbaar, maar slechts beperkt
beschikbaar is, zal prioritering van de inzet op termijn noodzakelijk zijn. Ik zie
groen gas dan ook als sluitstuk van de energietransitie, dat daar zal worden ingezet
waar alternatieve verduurzamingsstrategieën technisch of economisch niet haalbaar
zijn. Tegen deze achtergrond ligt de inzet van groen gas voor functies waar voldoende
kosteneffectieve verduurzamingsopties beschikbaar zijn, zoals lage temperatuur proceswarmte
in de industrie of warmtelevering in buurten waar alternatieve warmte-opties goed
betaalbaar zijn, niet voor de hand.

a. Groen gas in de gebouwde omgeving

Groen gas wordt in het Klimaatakkoord genoemd in het hoofdstuk over de gebouwde omgeving.
Hier wordt het in het bijzonder gezien als verduurzamingsmiddel voor buurten, zoals
oude binnensteden en plattelandsgebieden, waar maar beperkt alternatieven zijn voor
gasvormige energiedragers. In 2021 moeten de Nederlandse gemeenten komen met een Transitievisie
Warmte waarin zij onder meer aangeven welke buurten voor 2030 van het aardgas af zullen
gaan en welke verduurzamingsstrategieën in deze buurten geïmplementeerd zullen worden.
Tegen deze achtergrond kijkt een deel van de gemeenten, in het bijzonder die gemeenten
met groengasproductie potentieel, expliciet naar verduurzamingsstrategieën met groen
gas. Door de unieke eigenschappen van de gebouwde omgeving19 in combinatie met het feit dat specifiek deze sector nu al sterk rekent op groen
gas, acht ik het noodzakelijk om nader richting te geven aan de inzet van groen gas
in de gebouwde omgeving.

Zoals hierboven reeds omschreven, biedt de lokale productie van groen gas geen garantie
op de lokale beschikbaarheid van groen gas. Groen gas wordt immers daar ingezet waar
de GvOs afgenomen worden. De betalingsbereidheid van verschillende sectoren is hier
een centrale schakel in. Wel draagt het faciliteren van lokale groengasproductie door
gemeenten bij aan de algehele beschikbaarheid van groen gas.

Gezien de geschetste moeilijkheid om nu al toekomstbestendige keuzes te maken over
de allocatie van groen gas, ligt het voor de hand om de warmtetransitie in de gebouwde
omgeving te beginnen met gegarandeerd toekomstbestendige en spijtvrije stappen, zoals
1) de reductie van de gasvraag op woningniveau en 2) de overschakeling van buurten
op alternatieve warmte-infrastructuur, zoals all-electric en warmtenetten waar dit goedkoper is.20

Het terugbrengen van de energievraag van woningen is een belangrijk element van de
verduurzaming van de gebouwde omgeving. Ook als groen gas op termijn toch de meest
kosteneffectieve verduurzamingsstrategie blijkt voor een buurt, blijft het zo ver
mogelijk terugbrengen van de consumptie van groen gas van belang. Het terugbrengen
van de gasvraag kan plaatsvinden via energiebesparing en isolatiemaatregelen. Ook
het hybridiseren van de energievraag, waarbij de basisvraag wordt ingevuld met elektriciteit
en gas enkel wordt ingezet voor de pieken, kan een manier zijn om de gasvraag per
woning terug te brengen.

Vanuit verschillende netbeheerders is mij het signaal toegekomen dat zij grote maatschappelijke
meerwaarde zien in het hybridiseren van de energievraag, zoals het voorkomen van elektriciteitsnetverzwaringen
voor de opvang van vraagpieken bij geëlektrificeerde woningen en de mogelijkheid om
met dezelfde hoeveelheid groen gas meer woningen te bedienen. De optie om te hybridiseren
wordt nu al meegenomen in de Startanalyse aardgasvrije buurten. In de uitvoering van
deze Routekaart zal ik daarom nader onderzoeken of en zo ja hoe hybridisering van de energievraag in de gebouwde omgeving verder gestimuleerd moet
en kan worden.

Door nu enerzijds stappen te nemen om de vraag naar gas te verlagen daar waar dit
technisch en economisch haalbaar is en anderzijds in te zetten op het vergroten van
het volume groen gas in het gasnet, kan op termijn bezien worden waar het equilibrium
tussen het aanbod en de behoefte aan groen gas ligt en voor welke sectoren en buurten
groen gas een kosteneffectief verduurzamingsmiddel is richting 2050.

Conclusies en beleidsagenda

CO2-vrije gassen hebben een onontbeerlijke rol in ons energiesysteem. Gezien de huidige
beperkte productie van groen gas en de grote toekomstige vraag naar dit gas is aanvullende
overheidsinzet noodzakelijk. In deze brief heb ik een beleidsagenda aangekondigd,
bestaande uit 1) een optimalisering van het huidige onrendabele top-instrumentarium
en onderzoek naar nieuwe instrumenten, 2) nadere inzet op de noodzakelijke randvoorwaarden
voor opschaling, kostendaling en professionalisering en 3) efficiënte allocatie van
groen gas om zo optimaal bij te dragen aan de verduurzaming van het eindgebruik in
de verschillende sectoren.

Deze brief is de eerste brief aan uw Kamer die volledig in het teken staat van groen
gas. Deze brief is dan ook geen eindpunt, maar een startpunt. De voorliggende brief
heeft geen budgettaire consequenties buiten reeds gemaakte afspraken om. Financiële
gevolgen kunnen wel optreden bij aanpassing van het instrumentarium in de toekomst.
Ten aanzien van de uitvoering van de voorgestelde beleidsagenda in de brief zal ik
uw Kamer blijven informeren.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat, E.D. Wiebes