Brief regering : PBL policy brief en monitoringsrapportage Circulaire Economie

Nr. 115
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR MILIEU EN WONEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 27 maart 2020

Met het oog op de doelstelling om in Nederland in 2050 volledig circulair te zijn
is het van belang om te weten hoe ver we op weg zijn en hoe ingezette acties en middelen
bijdragen aan het realiseren van dit doel. Met die kennis kan tussentijds bijgestuurd
worden door bijvoorbeeld specifieke activiteiten op te nemen in het uitvoeringsprogramma
Circulaire Economie. Een belangrijk instrument om deze voortgang te borgen is monitoring.
Als onderdeel van het Uitvoeringsprogramma Circulaire Economie voert PBL regie over
de uitvoering van het monitoringprogramma. Samen met andere kennisinstellingen werkt
PBL de monitoringssystematiek de komende jaren verder uit tot een volwaardige monitoring-
en sturingssystematiek.

Met deze brief wil ik de Tweede Kamer graag twee producten aanbieden die onlangs zijn
uitgebracht: de policy brief Doelstelling circulaire economie 2030, Operationalisering, concretisering en reflectie
1 en de monitoringsrapportage Op weg naar een robuuste monitoring van een circulaire economie
2.

Policy brief

Om de voortgang richting een circulaire economie te kunnen meten en hiermee adequate
(bij)sturing van de transitie mogelijk te maken heb ik het PBL gevraagd om de tussendoelstelling
voor 2030 te concretiseren en te operationaliseren. Voor 2030 heeft het kabinet als
tussendoelstelling geformuleerd: de halvering van het gebruik van de hoeveelheid primaire
abiotische grondstoffen. Op 17 december 2019 heeft PBL een policy brief hierover uitgebracht.

Het doel van deze policy brief is tweeledig. Allereerst gaat deze in op welke keuzes
nodig zijn om de tussendoelstelling concreet en meetbaar te maken. Zo moet worden
vastgesteld om welke grondstoffen het gaat en wat de reikwijdte van de doelstelling
precies is. PBL bespreekt daarbij de voor- en nadelen van elke keuze.

Daarnaast bespreekt het PBL in de policy brief hoe de tussendoelstelling zich verhoudt
tot de einddoelen van een circulaire economie. Het verminderen van grondstoffengebruik
is namelijk geen doel op zich, maar een middel waarmee het kabinet de milieudruk en
de leveringszekerheidsrisico’s van grondstoffengebruik wil verminderen.

De tussendoelstelling geeft volgens PBL nadrukkelijk een richting aan, namelijk een
substantiële vermindering van het primaire abiotische grondstoffengebruik. Hiervan
kan een belangrijke mobiliserende werking uitgaan op partijen in de samenleving. Daar
komt bij dat inzicht in grondstoffengebruik relevant is en dat de halveringsdoelstelling
aansluit bij internationaal gebruikte indicatoren en doelen.

Volgens PBL zal de tussendoelstelling echter als enig, overkoepelend doel niet gegarandeerd
sturen op een reductie van de grondstofstromen die samenhangen met de grootste milieudruk
en leveringszekerheidsrisico’s. In de policybrief constateert PBL dat het niet goed
mogelijk is om te komen tot één kwantitatief en afrekenbaar doel voor circulaire-economiebeleid
dat goed stuurt en geen perverse prikkels genereert. Naast de vermindering van het
primaire abiotische grondstoffengebruik (oftewel de input) adviseert PBL een eenvoudig
communiceerbare set van kernindicatoren te ontwikkelen voor de (milieu en sociaal-economische)
effecten en voor het transitieproces. Aangrijpingspunten zijn de milieueffecten van
grondstofgebruik, leveringszekerheid, het efficiënt gebruik van grondstoffen en grondstoffen
die de keten verlaten in de vorm van afval. Aangezien er grote verschillen bestaan
tussen productgroepen benadrukt PBL dat er bij het stellen van doelen idealiter onderscheid
gemaakt wordt in doelen voor transitieagenda’s en productgroepen.

Ik ben PBL erkentelijk voor deze policy brief, want deze biedt aanknopingspunten om
de monitoring van de circulaire economie verder vorm te geven. Ik herken de mobiliserende
werking van de halveringsdoelstelling. Daardoor zijn we met z’n allen in beweging
gekomen. Daarnaast laat de policy brief ook de complexiteit van het vraagstuk zien.
Het is van belang dat we de ontwikkeling naar een circulaire economie goed kunnen
monitoren en bijsturen. Daarvoor zullen we naast ons huidige doel met meerdere aspecten
rekening moeten houden zodat we richting de gewenste effecten van een circulaire economie
kunnen sturen. Het stellen van subdoelen, gedifferentieerd per transitieagenda of
productgroep, geeft meer houvast en mogelijkheden hiervoor.

PBL beveelt aan om de verdere uitwerking met betrokken partijen te doen. Ik neem deze
aanbeveling over en ga daar het komende jaar mee aan de slag. In de tussentijd worden
de reeds beschikbare indicatoren gemonitord.

Monitoringsrapportage

Ik wil u in deze brief tevens informeren over de rapportage die PBL op 30 januari
jl. heeft uitgebracht: Op weg naar een robuuste monitoring van een circulaire economie. Deze eerste rapportage uit het monitoringsprogramma brengt kennis bij elkaar die
de verschillende onderzoeken/projecten in 2019 hebben opgeleverd en levert de basis
voor enkele methodieken die vanaf 2020 verder ontwikkeld worden. Vanwege de start
van het monitoringsprogramma betreft de informatie nadrukkelijk nog de eerste bouwstenen;
in deze rapportage worden nog geen uitspraken gedaan over de voortgang van de transitie
naar een circulaire economie.

De ambitie van het Werkprogramma Monitoring en Sturing CE is om op termijn een overkoepelend
en samenhangend beeld van de stand van zaken in de transitie naar een circulaire economie
te schetsen. Eén keer per twee jaar zal dit samenhangende beeld in een integrale CE
rapportage (ICER) worden uitgebracht. De eerste ICER zal eind 2020/begin 2021 verschijnen.
In de andere jaren zal PBL een voortgangsbericht publiceren.

De meeste projecten en onderzoeken die de basis vormen voor de monitoringsrapportage
hebben tot rapportages geleid die afzonderlijk zijn gepubliceerd. Al deze rapportages
zijn centraal te vinden op een door PBL speciaal ingerichte website voor het monitoringsprogramma:
https://www.pbl.nl/monitoring-circulaire-economie/publicaties. Gedurende de uitvoering van het monitoringsprogramma worden nieuwe rapportages hieraan
toegevoegd.

Ik heb grote waardering voor de inspanningen en het ontwikkelwerk van PBL en de andere
kennisinstellingen. Deze monitoringsrapportage en de onderliggende rapportages zijn
een mooie eerste stap. De conclusies van het rapport en de onderliggende rapporten
zijn opgenomen in bijlage 1. Het levert de eerste belangrijke bouwstenen voor het
monitoren van de voortgang van de circulaire economie. Bovendien bevatten de rapporten
relevante informatie voor de actualisatie van het uitvoeringsprogramma Circulaire
Economie, waarover ik u voor de zomer zal informeren.

De Minister voor Milieu en Wonen, S. van Veldhoven-van der Meer

Bijlage 1: Conclusies monitoringsrapportage «Op weg naar een robuuste monitoring van
de circulaire economie» en onderliggende rapportages.

Op weg naar een robuuste monitoring van de circulaire economie: https://www.pbl.nl/publicaties/op-weg-naar-robuuste-monitoring-circulai…

Nog veel kennis nodig

In het kader van het werkprogramma Monitoring en sturing Circulaire Economie is het
afgelopen jaar verkend welke kennis er nodig is om de transitie te kunnen sturen.
Zo is informatie nodig over het transitieproces (met onderwerpen als: welke activiteiten
ondernemen bedrijven, wat doen regionale overheden, waarin wordt geïnvesteerd, wordt
er voldoende kennis ontwikkeld, en waar zitten belemmeringen in regelgeving of gevestigde
belangen van bedrijven in de weg?) en over de beoogde effecten van een meer circulaire
economie (zoals afnemende milieudruk en afnemende leveringsrisico’s van grondstoffengebruik,
maar ook informatie over het huidige gebruik van grondstoffen, materialen en producten
om te kunnen monitoren of dat gebruik verandert).

Gereedschappen zoals modellen en scenario’s zijn noodzakelijk om de effectiviteit
van beleidsacties te meten of in te schatten, om zo de haalbaarheid van beleidsdoelen
in de gaten te houden en het effect van beleidsopties te kunnen analyseren. Daarnaast
blijven specifieke beleidsevaluaties nodig om van uitgevoerd beleid te kunnen leren
wat wanneer (onder welke omstandigheden, in welke fase van de transitie) wel en wat
niet (goed, effectief, efficiënt) werkt.

Onderzoeken in het kader van het monitoringsprogramma hebben de eerste resultaten
opgeleverd over bepaalde onderdelen voor deze kennisbasis:

Transitieproces

• Relatief klein deel overheidsbudget voor stimulering innovatie en marktintroductie
gaat naar circulaire-economieprojecten. Met financiële middelen, zoals subsidies en fiscale vrijstellingen, en een breed scala
aan ondersteunende programma’s, stimuleert de rijksoverheid bedrijven meer circulair
te werk te gaan. RVO heeft van de rijksoverheid de verantwoordelijkheid gekregen voor
een groot deel van deze instrumenten. Twintig daarvan zijn relevant voor de transitie
naar een circulaire economie. Bedrijven kunnen met ondersteuning van financiële regelingen
onderzoeksactiviteiten ten behoeve van een circulaire economie ontplooien of innovatieve
bedrijfsmiddelen aankopen. Voorbeelden van de «RVO-instrumenten» zijn de Wet Bevordering
Speur- en Ontwikkelingswerk (WBSO), de regeling milieu-investeringsaftrek (MIA) en
de regeling Willekeurige afschrijving milieu-investeringen (VAMIL). Bij deze twee
regelingen gaat 3,2 procent (WBSO) en 16 procent (MIA/VAMIL) van dat budget naar circulaire-economie-gerelateerde
projecten of bedrijfsmiddelen. In die circulaire-economieprojecten wordt naast overheidsgeld
ook privaat geld gestoken. Ter vergelijking: in het geval van de WBSO is de private
investering vier tot vijf keer zo hoog als de overheidsbijdrage.

Resultaten afkomstig uit RVO-rapportage Meer aandacht voor circulaire economie binnen
aanbod RVO: https://www.rvo.nl/actueel/nieuws/meer-aandacht-voor-circulaire-economi…

• In meer dan de helft van de overheidsinkopen voor kantoormeubilair en wegen was aandacht
voor hergebruik, recycling of een andere circulaire strategie, om zo efficiënter om te gaan met grondstoffen en materialen en de milieudruk te
verminderen. Met circulair inkopen van wegen en kantoormeubilair is in 2017 en 2018
bijna 300.000 ton materiaal bespaard. Hiermee is ook de uitstoot van 27.000 ton broeikasgas
voorkomen. Het effect dat circulair inkopen kan hebben is echter veel groter dan in
2017 en 2018 werd gehaald. Dit komt doordat niet alle manieren van circulair inkopen
die zijn toegepast even effectief zijn én doordat veel manieren van circulair inkopen
nog in ontwikkeling zijn. Dit laatste heeft vaak meer te maken met borging en monitoring
in de organisatie dan met de technische mogelijkheden.

Als alle overheden alle berekende maatregelen voor deze twee productgroepen volledig
zouden gebruiken, wordt er ieder jaar 654.000 ton minder broeikasgassen uitgestoten
en bijna 12 Megaton materiaal bespaard. Er is dus nog veel winst te halen. Het gaat
om de maatregelen levensduurverlenging, toepassen van gerecycled materiaal en «refurbishen».
Andere maatregelen waren niet in getallen uit te drukken. Bijvoorbeeld doordat onduidelijk
bleef of de situatie met de maatregel echt verandert. Als een overheid een reparatiecontract
afsluit, betekent dat in de praktijk ook meer reparaties, en zo ja hoeveel dan?

Resultaten afkomstig uit RIVM-deelrapport effect meten van circulair inkopen:
https://www.rivm.nl/nieuws/circulair-inkopen-heeft-effect

• Meer acties in het Uitvoeringsprogramma gericht op reparatie en hergebruik In 2019 heeft de overheid samen met andere partijen in het Uitvoeringsprogramma Circulaire Economie beduidend meer aandacht voor circulariteitsstrategieën zoals reparatie en hergebruik,
dan ze in 2016 had (in het Rijksbrede Programma Circulaire Economie). De genoemde acties vallen vooral onder de prioritaire thema’s Consumptiegoederen
en Bouw. Reparatie en hergebruik van onderdelen vragen meestal minder materialen en
veroorzaken minder milieudruk dan de circulaire strategieën recycling en verbranding
waarvoor in het Rijksbrede programma Circulaire Econome veel aandacht was. Voor de
circulaire economie betekent deze verschuiving dus een positieve ontwikkeling. Een
kanttekening is overigens dat een groter aantal acties die zich richten op reparatie
en hergebruik niet per se meer effect hoeft te hebben dan één enkele actie; er is
dus nader onderzoek nodig om te weten wat het daadwerkelijke effect is op grondstoffengebruik
en milieudruk.

Resultaten afkomstig uit een RIVM-onderzoek. Nog niet afgerond.

Effecten

• Efficiëntie materiaalgebruik toegenomen tussen 2014 en 2016, maar absolute omvang
materiaalgebruik blijft gelijk

In 2016 is in Nederland 454 miljard kilo materialen verwerkt en dat is ongeveer evenveel
als in 2014. Bijna de helft van deze materialen gaat na bewerking naar het buitenland
via de export van producten en halffabricaten. In vergelijking met andere EU-landen
is het materiaalgebruik voor eigen gebruik in Nederland per inwoner lager dan gemiddeld.
Dit komt vooral doordat we in Nederland de infrastructuur efficiënt kunnen gebruiken.
Voor infrastructuur (zoals wegen en spoorrails) is veel materiaal nodig, maar door
de hoge bevolkingsdichtheid in Nederland worden die zeer intensief gebruikt. Ook heeft
Nederland per euro bbp relatief weinig materiaal nodig voor alles wat hier wordt gebruikt
en geconsumeerd. Dit komt vooral doordat er in Nederland veel diensten worden geleverd,
waarvoor minder materiaal nodig is dan voor de productie van fysieke goederen. Door
de groei van de economie is in 2016 het aantal verdiende euro’s bbp per kilo materialen
met 4 procent toegenomen ten opzichte van 2014 (oftewel de materiaalefficiëntie is
verder toegenomen).

Resultaten afkomstig uit CBS-rapport Materiaalstromen in Nederland 2014–2016: https://www.cbs.nl/nl-nl/publicatie/2019/45/materiaalstromen-in-nederla…–2016

• Nederland koploper in gebruik secundair materiaal Nederland behoort internationaal bij de koplopers wat betreft het gebruik van secundaire
materialen. Onder secundair materiaal verstaan we al het afval en bijproducten die
weer als materiaal in het productieproces worden ingezet. Binnen de EU-28 neemt Nederland
zelfs de koppositie in.

Resultaten afkomstig uit CBS-vooronderzoek inzet secundaire materialen:
https://www.cbs.nl/nl-nl/maatwerk/2020/02/vooronderzoek-inzet-secundair…

• Halveringsdoel voor 2030 kan niet volledig worden behaald met meer secundaire materialen
Het aanbod van secundaire materialen is echter bij lange niet voldoende om de huidige
inzet van primaire grondstoffen in Nederland te vervangen. De inzet van secundaire
materialen bedraagt 13 procent van het totale materialengebruik. Verbetering van dit
percentage is mogelijk maar wordt beperkt doordat een deel van de materialen nooit
kan worden hergebruikt omdat het wordt opgegeten, verbrand of geëxporteerd via halffabricaten
of producten. Daarnaast wordt een deel gebruikt in producten met een lange levensduur
– zoals woningen – waardoor deze materialen niet beschikbaar zijn voor de huidige
woningbouwopgave. Of het halveringsdoel in 2030 zal worden gehaald, is op basis van
deze beperkte informatie niet te zeggen. Wel laat het onderzoek zien dat het halveringsdoel
niet volledig kan worden behaald met het gebruik van meer secundair materiaal. Er
zullen ook acties nodig zijn die bijvoorbeeld efficiënter materiaalgebruik, langere
levensduur van producten en gebruik van hernieuwbare duurzame grondstoffen stimuleren.

Resultaten afkomstig uit CBS-vooronderzoek inzet secundaire materialen:
https://www.cbs.nl/nl-nl/maatwerk/2020/02/vooronderzoek-inzet-secundair…

• Investeringen zijn nodig om de inzet van secundair materiaal te verbeteren Materialen die uit de voorraad vrij komen, zijn niet zonder meer direct te gebruiken
als secundair materiaal. Afgelopen jaar hebben we de voorraden van twee cases onderzocht,
te weten het elektriciteitssysteem en elektronica. De conclusie uit beide cases is
dat deze voorraden in de maatschappij kansen bieden voor een circulaire economie:
zowel het elektriciteitssysteem als de elektronica bevatten materialen voor hergebruik
en recycling. De materialen zijn echter niet allemaal even eenvoudig secundair te
gebruiken. Zo liggen ongebruikte elektriciteitskabels met relevante hoeveelheden koper
en aluminium vaak op een ontoegankelijke plek onder de grond. Bovendien zijn op dit
moment veel kritieke metalen verwerkt in legeringen, of in complexe producten waarin
zij in lage concentraties voorkomen, wat recycling lastig en duur kan maken. Ook een
eventuele (eerdere) toevoeging van gevaarlijke, zogenoemde zeer zorgwekkende stoffen
kan ervoor zorgen dat materialen lastig zijn te recyclen. Essentieel zijn daarom investeringen
in geschikte hergebruik- en recyclingroutes voor hoogwaardige secundaire productie
en circulair materiaal- en productontwerp. Ontwerp speelt voor bijvoorbeeld windmolens,
zonnepanelen en elektrische auto’s juist nu een belangrijke rol om ervoor te zorgen
dat de materialen op de lange termijn weer opnieuw kunnen worden gebruikt en niet
de recycling ervan frustreren.

Resultaten afkomstig uit CML-rapport De stad als urban mine:

https://www.universiteitleiden.nl/en/news/2020/01/the-city-as-urban-mine

• De transitie naar een circulaire economie biedt kansen om veiliger met ZZS om te gaan. Circulair maken van ketens vraagt om inzicht in de samenstelling van materiaal-
en productstromen en daarmee ook in de aanwezigheid van ZZS. Dat geeft de mogelijkheid
om risico’s bij recycling te beheersen. Bij het ontwerp van nieuwe producten geeft
het aanleiding om alleen ZZS-houdende materialen of onderdelen te kiezen als de ZZS
onmisbaar zijn voor de functionaliteit én daarnaast zeker gesteld is dat de ZZS niet
met mensen of de natuur in aanraking komen, ook niet bij hergebruik van materialen
(Safe & Circular by Design). Beschikbaarheid van informatie in de gehele keten productie-gebruik-recycling,
het uitbreiden van producentenverantwoordelijkheid in de productketen en het veilig
omgaan met ZZS zijn belangrijke uitdagingen hierbij. Het RIVM-rapport levert goede
handvatten om het beleid op ZZS (namelijk het streven naar een zogenoemde non-toxic
environment) in samenhang met circulair-economiebeleid te bekijken en de doelen op
elkaar af te stemmen.

Resultaten afkomstig uit RIVM-rapport Veilig omgaan met zeer zorgwekkende stoffen
in een circulaire economie: https://www.rivm.nl/nieuws/veilig-omgaan-met-zeer-zorgwekkende-stoffen-…

• Leveringsrisico’s voor maakindustrie, energietransitie en elektronica Voor met name de maakindustrie zijn er leveringsrisico’s omdat die afhankelijk is
van zeldzame aardmetalen, kobalt, wolfraam, tantaal, tin en indium. Dit zijn zogenoemde
kritieke metalen; dat wil zeggen dat er een groot risico is dat de levering stokt
en dat ze van economisch belang zijn. Ze worden bijvoorbeeld toegepast in machines,
onderdelen van transportmiddelen en elektronica. Bovendien zijn sommige kritieke metalen
– zoals zeldzame aardmetalen (neodymium, terbium, dysprosium en praseodymium), zilver,
kobalt en iridium – noodzakelijk in producten voor de energietransitie, zoals zonnepanelen,
groene waterstof en batterijen van elektrische auto’s.

Resultaten afkomstig uit de PBL Policy Brief Doelstelling circulaire economie 2030:
https://www.pbl.nl/publicaties/doelstelling-circulaire-economie-2030