Brief regering : Reactie op het verzoek van het lid Sienot, gedaan tijdens de Regeling van Werkzaamheden van 13 februari 2020, over de CO2-compensatie door bedrijven

Nr. 482 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 maart 2020

Uw Kamer heeft mij verzocht om te reageren op een recent artikel in dagblad Trouw
(«CO2-compensatie is misleidend en nattevingerwerk», 13 februari jl.), over onderzoek naar
het vrijwillig compenseren van CO2-uitstoot en de conclusie daaruit dat de klimaatwinst die CO2-compensatie oplevert beperkt is (Handelingen II 2019/20, nr. 54, Regeling van werkzaamheden).

Daarbij heeft uw Kamer de vraag gesteld of deze praktijk zou moeten veranderen, zodat
consumenten erop kunnen vertrouwen dat wanneer zij hun uitstoot compenseren dit daadwerkelijk
leidt tot klimaatwinst. Ook hebben de leden Sienot en Paternotte (D66) vragen gesteld
over het «het bericht «CO2-compensatie is misleidend en «nattevingerwerk»», waaronder de vraag hoe ervoor gezorgd
kan worden dat de consument kan vertrouwen op de waarde van investeringen in CO2-compensatie1.

Het artikel in Trouw betreft de vrijwillige CO2-compensatiemark. Op deze markt zijn verschillende aanbieders actief. De grootste
aanbieder van CO2-certificaten van projecten is op dit moment het Clean Development Mechanism (CDM). Dit internationalel instrument is opgezet door de landen die partij zijn bij
het Kyoto Protocol onder de United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC). Daarnaast kent de markt private aanbieders, sommigen met een eigen keurmerk
zoals Gold Standard of Verra.

Ik zal hierna achtereenvolgens ingaan op de toegevoegde waarde van de vrijwillige
CO2-compensatiemarkt, de kwaliteit van CO2-compensatieprojecten waarin geïnvesteerd wordt, en de vraag of de Nederlandse overheid zijn toezicht
op deze markt moet aanscherpen. Deze brief gaat niet in op CORSIA, waarvoor in de
International Civil Aviation Organization (ICAO) internationale kwaliteitsstandaarden zijn afgesproken. Ik verwijs u op dit
onderwerp naar mijn collega de Minister van Infrastructuur en Waterstaat. Zij zal
de bovengenoemde vragen van de leden Sienot en Paternotte beantwoorden.

Toegevoegde waarde van vrijwillige CO2-compensatie

Op de markt voor vrijwillige CO2-compensatie wordt gehandeld in CO2-certificaten, waarbij een certificaat gelijk staat aan een ton CO2-reductie. Certificaten zijn gekoppeld aan concrete activiteiten die een CO2-reductie opleveren, zoals energiebesparingsprojecten, die daarvoor een certificeringsproces
doorlopen. Er zijn verschillende aanbieders en keurmerken die certificeren actief
in deze markt.

Partijen – bedrijven, individuele consumenten, overheden – kopen CO2-certificaten niet uit een verplichting om CO2-uitstoot te reduceren, die is vastgelegd in wet- en regelgeving. Zij kiezen hiervoor
uit eigen initiatief. Bedrijven of overheden kunnen certificaten kopen omdat zij bijvoorbeeld
de CO2-uitstoot die gemoeid is met hun energieverbruik willen compenseren, of de uitstoot
die gepaard gaat met vliegreizen van werknemers. Ook komt het voor dat klanten in
de gelegenheid worden gesteld om bij de aankoop van producten of diensten CO2-compensatiecertificaten aan te schaffen.

De markt voor vrijwillige CO2-compensatie levert met de aankoop van CO2-certificaten een extra investering op in publieke goederen. Veel projecten, waar
ook aan gerefereerd wordt in het artikel van dagblad Trouw, vinden plaats in ontwikkelingslanden.
Verschillende aanbieders die op deze markt actief zijn, bieden certificaten aan van
projecten die eveneens een bijdrage leveren aan de duurzame ontwikkelingsdoelen (SDGs)
van de Verenigde Naties. Voorbeelden hiervan zijn lokale werkgelegenheid, toegang
tot duurzame energie of biodiversiteit.

De vrijwillige acties van bedrijven en consumenten zijn dan ook geen substituut voor
de inspanningen van overheden om onder de internationale klimaatafspraken CO2-uitstoot op hun eigen grondgebied te reduceren.

Kwaliteit van vrijwillige CO2-compensatieprojecten

De aankoop van CO2-certificaten mag geen wassen neus zijn. De kwaliteit van CO2-compensatieprojecten is daarvoor van belang. De CO2-reductie die vooraf wordt beloofd, moet met het betreffende project wel worden gerealiseerd.
Een andere kwestie is additionaliteit: de vraag of de beoogde CO2-reductie ook zonder de verkoop van CO2-certificaten tot stand zou zijn gekomen.

Trouw schrijft over de beperkte CO2-winst van projecten, onder andere op basis van het grootschalig onderzoek van het
Öko Institut uit 20162. Daarbij wordt door Trouw het beeld geschetst dat er bij veel compensatieprojecten
sprake zou zijn van tekortkomingen in de CO2-reductie die ze hebben opgeleverd. Bijvoorbeeld doordat projecten te optimistische
aannames doen over de te verwachten CO2-reductie of doordat onvoldoende rekening wordt gehouden met de mogelijkheid van koolstoflekkage.
Hoewel dit bij individuele projecten kan voorkomen, blijkt uit het onderzoek van het
Öko Institut dat in veruit de meeste gevallen van de 5.500 onderzochte compensatieprojecten
sprake is van de beloofde CO2-reductie.

Om de additionaliteit van compensatieprojecten te toetsen moet onderzocht worden of
een project door een andere interventie, financieel of beleidsmatig, ook tot stand
was gekomen. Uit hetzelfde onderzoek van het Öko Institut blijkt dat de additionaliteit
van de onderzochte projecten in de meeste gevallen twijfelachtig is. De onderzoekers
komen tot de conclusie dat veel projecten niet afhankelijk zijn van de verkoop van
CO2-certificaten omdat zij een andere inkomstenstroom hebben of ook tot stand waren gekomen
door beleid om CO2 te reduceren. Hierbij moet wel de kanttekening geplaatst worden dat het Öko Institut
alleen projecten van het Clean Development Mechanism heeft onderzocht. Het is daarom
ook niet mogelijk aan het onderzoek de conclusie te verbinden dat een gebrek aan additionaliteit
ook een rol speelt bij CO2-compensatieprojecten aangeboden door andere aanbieders.

Ik acht het op dit moment niet opportuun om als overheid te bepalen wat de kwaliteit
van vrijwillige compensatieprojecten moet zijn. Uit internationaal onderzoek volgt een genuanceerder beeld van deze kwaliteit dan Trouw schetst.
Deze projecten leveren extra middelen voor duurzame projecten op. Ik constateer ook
dat er sprake is van veel dynamiek in de markt en dat de markt zichzelf reguleert
via bijvoorbeeld keurmerken.

Toezicht op de vrijwillige compensatiemarkt

Hoewel de markt voor CO2-compensatie vrijwillig tot stand komt, valt deze niet buiten het toezicht van de
Autoriteit Consument en Markt (ACM). In algemene zin geldt dat consumenten in Nederland
beschermd zijn tegen misleiding door verkopers. Dit geldt ook op het gebied van misleidende
duurzaamheidsclaims. Wanneer een consument het vermoeden heeft dat er bij aangeboden
CO2-compensatie sprake is van misleiding, kan hiervoor een melding worden gemaakt bij
de ACM. De ACM kan vervolgens besluiten om op basis van meldingen een onderzoek te
starten naar het bedrijf dat de CO2-compensatie aan consumenten aanbiedt.

Het ACM heeft in haar prioriteiten voor dit jaar in de context van de energietransitie
misleidende duurzaamheidsclaims opgenomen. De ACM gaat een verkenning starten hoe
zij nader invulling wil geven aan het toezicht op consumentbescherming bij dergelijke
claims, waaronder over CO2-compensatie.

Deze verkenning zal ook meer duidelijkheid verschaffen over de vraag of het nodig
is om consumenten meer te beschermen tegen eventuele misleidende duurzaamheidsclaims
en welke maatregelen nodig zijn. Ik vind het belangrijk om, nadat de uitkomsten van
de verkenning bekend zijn, hierover nader in gesprek te gaan met de ACM en relevante
partijen.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat, E.D. Wiebes