Brief regering : Rapport “Milieueffectrapporten in Nederland: kwaliteit en kwantiteit”

Nr. 26 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 maart 2020

Hierbij bied ik u het rapport «Milieueffectrapporten in Nederland: kwaliteit en kwantiteit»
aan1. Dit rapport is het resultaat van een onderzoek door Arcadis, met als doel meer inzicht
te verkrijgen in de kwaliteit en kwantiteit van milieueffectrapporten (MER’en)2. Het rapport bevat eveneens aanbevelingen voor een goede mer-praktijk.

Aanleiding tot het onderzoek was mijn toezegging aan de Eerste Kamer op 17 januari
2017 (Kamerstuk 34 287) en mijn toezegging om nadere achtergrondinformatie te geven in reactie op vragen
van de Eerste Kamer (Kamerstuk 34 287, J). Deze vragen houden deels verband met de eerdere behandeling van de evaluatie van
de Tarievenwet Commissie m.e.r. Ten behoeve van deze evaluatie is in 2017 onderzoek
verricht door Berenschot (zie ook Kamerstuk 29 383, M).

Het nu voorliggende rapport van Arcadis sluit in grote lijnen aan op het onderzoek
van Berenschot en geeft op onderdelen meer inzicht en verdieping. De Commissie voor
de m.e.r. (hierna: Commissie m.e.r.) was betrokken bij het onderzoek en het voorliggende
rapport van Arcadis.

Hieronder beschrijf ik eerst de aanpak en belangrijkste bevindingen van het rapport.
Daarna zal ik ingaan op de conclusies en op de vervolgstappen die ik voorzie als gevolg
van dit rapport.

Belangrijkste bevindingen rapport Arcadis

Voor het onderzoek is gebruik gemaakt van eerdere onderzoeken over milieueffectrapportage,
is een enquête uitgevoerd onder mer-professionals van 14 uitvoeringsdiensten, 9 provincies
en 4 gemeenten, zijn verdiepende interviews gehouden met mer-professionals van 19 organisaties
en is een spiegelsessie gehouden. Op basis daarvan heeft Arcadis aanbevelingen geformuleerd.
De inhoud van MER’en zelf is niet in het onderzoek beoordeeld; daarvoor is uitgegaan
van het oordeel van de Commissie m.e.r.

Het onderzoek is breed en verkennend van aard, waarbij veel aanbevelingen gedaan zijn
in de vorm van suggesties en ideeën, zonder beoordeling van de uitvoerbaarheid en
de kosten. In het onderzoek waren vertegenwoordigers vanuit verschillende disciplines
in het mer-werkveld betrokken: daaronder leden van de Commissie voor de m.e.r., bevoegde
gezagen, initiatiefnemers en enkele wetenschappers. Het onderzoek heeft conclusies
en aanbevelingen opgeleverd waarvan een aantal breed gedragen wordt door de bij het
onderzoek betrokken mer-professionals.

Meerderheid getoetste MER’en kwalitatief in orde

Een belangrijke bevinding uit het onderzoek van Arcadis, is dat een groot deel van
de getoetste MER’en kwalitatief in orde is. Arcadis heeft op basis van de gegevens
van de Commissie m.e.r. de aantallen getoetste MER’en voor het jaar 2018 in kaart
gebracht. Van de 70 MER-toetsingen die in 2018 zijn uitgevoerd, heeft de Commissie
m.e.r. in een eerste oordeel bij 47 MER’en (67 procent) geconstateerd dat er één of
meer essentiële tekortkomingen waren. Essentiële gebreken kunnen uiteenlopen van het
ontbreken van een samenvatting in het MER tot het niet doorrekenen van een alternatief.
In meer dan de helft van de gevallen zijn aanvullingen op het MER aan de Commissie
ter toetsing voorgelegd. Als deze toetsingen worden meegerekend, dan is 61 procent
kwalitatief op orde. Van de overige 39 procent is niet bekend wat er met de essentiële
tekortkomingen is gedaan. Het kan zijn dat het MER wel is aangevuld maar niet is voorgelegd
aan de Commissie m.e.r., het kan zijn dat het proces nog niet is afgerond en het kan
zijn dat de voor de besluitvorming relevante informatie op andere wijze is ingebracht.
Het werkelijke percentage goede MER’en ligt daarmee naar alle waarschijnlijkheid hoger
dan 61 procent.

Verbeteren tekortkomingen onderdeel van proces

De meeste geïnterviewden in het onderzoek zien de tekortkomingen in het MER en het
verbeteren daarvan als een onderdeel van het proces om samen tot een goed resultaat
te komen. Een MER wordt opgesteld voor complexe besluiten en kan om die reden zelden
in één keer goed zijn. Het MER kan aangevuld worden om essentiële tekortkomingen te
verhelpen. Een MER schiet veelal «slechts» op onderdelen tekort. De vraag is met name
om welk type tekortkomingen het gaat, wat hiermee na het toetsingsadvies gedaan wordt,
en in hoeverre dit een rol heeft gespeeld in de besluitvorming. De beeldvorming in
de media over het aantal MER’en met een essentiële tekortkoming geeft daarom niet
het volledige, genuanceerde beeld van de kwaliteit.

Deskundigheid cruciaal voor kwaliteit

Uit de enquêtes komt naar voren dat de deskundigheid van MER-opstellers en bevoegd
gezag verreweg de belangrijkste factor is voor kwaliteit, gevolgd door de kwaliteit
en de organisatie van het planproces. Daarnaast zijn ook van belang: een deskundige
initiatiefnemer, participatie, tijd en budget. Het tegen een te lage prijs een MER
laten opstellen heeft negatieve gevolgen voor de kwaliteit.

De kwaliteit van een MER is positief te beïnvloeden

Het onderzoek heeft zich ook gericht op mogelijkheden om de kwaliteit van het MER
positief te beïnvloeden. Uit de enquêtes komen als verbeterpunten vooral naar voren:
koppeling van milieueffectrapportage aan de beginfase van een plan of project, grotere
deskundigheid bij initiatiefnemers, bevoegd gezag en adviesbureaus, goed opdrachtgeverschap
en betere leesbaarheid. De geïnterviewden geven daarnaast onafhankelijke toetsing
en participatie nog aan als mogelijkheden om de kwaliteit van een MER positief te
beïnvloeden.

Er zijn in de interviews diverse suggesties gedaan bij deze verbeterpunten die neerkomen
op het benadrukken van het belang van een goede Notitie Reikwijdte en Detailniveau
(NRD). Een volwaardige afweging van mogelijkheden en belangen is het meest kansrijk
vroeg in het proces. In de beleidsfase zijn de mogelijkheden hiervoor vaak groter
dan in de concrete projectfase. De informerende en adviserende rol van de Commissie
m.e.r. wordt hierbij belangrijk gevonden. Wat betreft de deskundigheid bij zowel opstellers
van het MER als bij beoordelaars wordt gebruik van de kennis en een sterkere rol van
de omgevingsdiensten in het onderzoek genoemd als factor om de kwaliteit van MER’en
positief te beïnvloeden.

Nulmeting plan-MER’en

Het onderzoek biedt een nulmeting voor de kwaliteit van MER’en die door de Commissie
m.e.r. getoetst zijn. Een nulmeting om de kwaliteit van álle toekomstige MER’en te
monitoren kan niet uit het onderzoek gehaald worden. In het onderzoek is nagegaan
of meer inzicht kan worden verkregen in de totale aantallen MER’en en mer-beoordelingen.
Van de MER’en die niet door de Commissie m.e.r. worden getoetst is het praktisch onmogelijk
om een goed beeld te krijgen. Dit bleek ook al uit een eerste verkenning door Ynformed
in 2018 (Kamerstuk 29 383, P). Hetzelfde geldt voor de mer-beoordelingen. Uit de enquête van het onderzoek blijkt
dat in het onderzochte jaar 2018 honderden mer-beoordelingen zijn gemaakt, maar het
zicht op het precieze aantal ontbreekt.

Conclusies en vervolg

Op grond van deze conclusies over de kwaliteit van het MER zie ik nu geen aanleiding
om wijzigingen in het juridische mer-instrumentarium te overwegen.

Het onderzoek biedt een nulmeting voor de kwaliteit van MER’en die door de Commissie
m.e.r. getoetst zijn. Mijn voorstel is om de kwaliteit van de MER’en die (vanaf 2019
en verder in de toekomst) door de Commissie m.e.r. worden getoetst, te monitoren en
deze te beschouwen als indicator voor ontwikkeling van de kwaliteit van het MER in
zijn algemeenheid. Daarbij kan ook onderscheid gemaakt worden naar plan-MER en project-MER,
waarbij in het bijzonder aandacht kan worden besteed aan de aard van vastgestelde
gebreken.

Verder biedt het onderzoek interessante aanknopingspunten voor een nadere verkenning
van mogelijkheden om de kwaliteit van de mer-praktijk te optimaliseren. Ik ga in overleg
met betrokken partijen, waaronder de Commissie m.e.r., na welke aanbevelingen vertaald
kunnen worden in concrete voorstellen.

Ik ga daarnaast de mogelijkheden verkennen om tot een totaaloverzicht van de aantallen
MER’en en mer-beoordelingen te komen. Daarbij zal ik aandacht besteden aan de wijze
van opslag (centraal of niet) en de gestelde eisen in de mer-richtlijn waarbij rekening
wordt gehouden met de wettelijke mogelijkheden om informatie te verzamelen.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, C. van Nieuwenhuizen Wijbenga