Brief regering : Kabinetsappreciatie van de mededeling van de Europese Commissie inzake de evaluatie van de “six-pack” en “two-pack” wetgeving van het Stabiliteits- en Groeipact

Nr. 1510
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 februari 2020

Op 5 februari jl. heeft de Europese Commissie (hierna: Commissie) haar evaluatie van
de «six-pack» en «two-pack» wetgeving van het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) en de Macro-Economische Onevenwichtighedenprocedure
(MEOP) gepubliceerd (hierna: de evaluatie).1 In de Geannoteerde Agenda van de Eurogroep en Ecofinraad van 17 en 18 februari 2020
heb ik toegezegd met een appreciatie van deze evaluatie te komen.2 In deze brief zal ik, mede namens de Minister van Economische Zaken en Klimaat, ingaan
op de achtergrond van de evaluatie, de inhoud ervan, de kabinetsappreciatie en het
vervolgproces.

Het six-pack en two-pack verwijst naar hervormingen in respectievelijk 2011 en 2013 aan het economische surveillanceraamwerk
van de EU. Het six-pack bestaat uit vijf verordeningen en een richtlijn met als doel het aanscherpen van
de begrotingsregels en het verbreden van de economische surveillance door ook macro-economische
onevenwichtigheden te gaan monitoren.3
4
5
6
7
8 Het two-pack bestaat uit twee verordeningen die bedoeld zijn om specifieke economische surveillance
te introduceren voor alleen eurolanden, waarbij versterkte surveillance wordt geïntroduceerd
voor landen die ernstige moeilijkheden (dreigen) te ondervinden ten aanzien van hun
financiële stabiliteit.9
10

De evaluatie vloeit voort uit een bepaling die is opgenomen in iedere verordening
en richtlijn van het six-pack en two-pack die stelt dat elke vijf jaar de Commissie een verslag uitbrengt over de toepassing
van de desbetreffende verordening of richtlijn. In dat verslag dient volgens de bepalingen
onder meer de doeltreffendheid van de verordening te worden beoordeeld als mede de
vooruitgang die is geboekt bij het waarborgen van een nauwere coördinatie van het
economisch beleid en aanhoudende convergentie van de economische prestaties van de
lidstaten overeenkomstig het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie.
Het verslag dient te worden toegezonden aan het Europees Parlement en de Raad.

Inhoud van de evaluatie

De evaluatie van de Commissie gaat met name in op het SGP, en in minder mate op de
MEOP en de bepalingen voor landen die ernstige moeilijkheden (dreigen) te ondervinden
ten aanzien van hun financiële stabiliteit.

De Commissie benadrukt dat het SGP gericht is op het corrigeren van buitensporige
begrotingstekorten en schuldenniveaus van de overheid en niet op het voorschrijven
van specifiek begrotingsbeleid. Ook onderstreept de Commissie het belang van het opbouwen
van voldoende buffers in economisch goede tijden zodat in slechte tijden beleid kan
worden gevoerd ter ondersteuning van de economische groei (anticyclisch beleid).

De buitensporigtekortprocedure (excessive deficit procedure – EDP) heeft volgens de Commissie bijgedragen aan het corrigeren van begrotingstekorten
groter dan 3% van het bruto binnenlands product (bbp). Desalniettemin verschilt de
ontwikkeling van het schuldenniveau na de crisis sterk tussen lidstaten. Ongeveer
de helft van de lidstaten heeft een overheidsschuld van rond of onder de 60% bbp,
terwijl de andere helft een schuld van rond of boven de 100% bbp heeft. Deze laatste
groep is volgens de Commissie doorgaans ook ver verwijderd van de middellangetermijndoelstelling
voor het structurele begrotingssaldo (Medium Term Objective – MTO). Daarnaast hebben de meeste lidstaten volgens de analyse van de Commissie
zowel in goede als in slechte tijden voornamelijk procyclisch beleid gevoerd (bezuinigen
of lastenverzwaring in slechte tijden, meer uitgaven of lastenverlichting in goede
tijden).

Voorts is de geaggregeerde begrotingspositie van de eurozone, de zogeheten «fiscal stance», volgens de Commissie steeds belangrijker geworden. In dat kader wijst de Commissie
erop dat het gebrek aan een stabilisatiefunctie voor de eurozone ertoe leidt dat de
mogelijkheden voor macro-stabilisatie beperkt zijn. Hierdoor is de eurozone in de
ogen van de Commissie voor stabilisatie met name afhankelijk van het monetair beleid.

De Commissie besteedt in haar evaluatie ook aandacht aan de kwaliteit van publieke
financiën, hetgeen de Commissie ziet als de mate waarin de samenstelling van de overheidsuitgaven
en -inkomsten bijdraagt aan duurzame groei en (sociale) inclusie. Publieke investeringen
zijn volgens de Commissie een belangrijke component voor de kwaliteit van publieke
financiën omdat dergelijke investeringen kunnen bijdragen aan het verhogen van de
potentiële economische groei en aan doelstellingen op beleidsterreinen zoals klimaat
en digitalisering. Ten aanzien van investeringen benoemt de Commissie in haar evaluatie
dat er geen eenduidig bewijs is dat investeringen door het SGP worden belemmerd.

Desalniettemin heeft het SGP volgens de Commissie een daling van investeringsniveaus
tijdens perioden van restrictief begrotingsbeleid niet kunnen voorkomen, zelfs niet
met de zogenoemde investeringsclausule. Deze clausule staat lidstaten toe onder bepaalde
voorwaarden tijdelijk af te wijken van de vereiste structurele begrotingsinspanning
voor het doen van investeringen. Deze investeringen moeten aantoonbaar bijdragen aan
de economische groei en de houdbaarheid van de publieke financiën.

Op het gebied van eigenaarschap van de Europese begrotingsregels observeert de Commissie
dat er minder nadruk is komen te liggen op meerjarige begrotingsplannen, en dat veel
lidstaten hun verplichte structurele begrotingsinspanning uitstellen. Daarnaast hebben
de complexiteit van de regels en het niet direct kunnen observeren van bepaalde indicatoren
(zoals het structurele begrotingssaldo) niet bijgedragen aan stabiele begrotingsopgaven.
Ook hebben deze factoren de mate van transparantie verminderd.

De evaluatie heeft ook aandacht voor de bepalingen in het six-pack die eisen stellen aan nationale begrotingskaders. De Commissie stelt vast dat deze
eisen hebben bijdragen aan meer begrotingsdiscipline. Het gaat daarbij onder andere
om de eisen die zijn gesteld aan de nationale onafhankelijke begrotingsinstellingen
(independent fiscal institutions – IFI’s). De effectiviteit van de nationale begrotingskaders verschilt echter nog
sterk tussen lidstaten. De oorzaak hiervan ligt volgens de Commissie onder meer in
het feit dat er alleen minimumvereisten bestaan voor de onafhankelijke begrotingsinstellingen.

Met betrekking tot de MEOP gaat de Commissie in op de verbreding en de effectiviteit
van de procedure. Zo neemt de MEOP tegenwoordig, naast het begrotingsbeleid van lidstaten
en macro-economische en financiële zaken, ook aspecten mee die van invloed zijn op
sociale en arbeidsmarktontwikkelingen om mogelijke oorzaken van macro-economische
onevenwichtigheden aan te kunnen duiden. De wisselwerking tussen het SGP en de MEOP
kan volgens de Commissie worden verbeterd aangezien beide procedures betrekking hebben
op dezelfde macro-economische onevenwichtigheden en uitdagingen op het gebied van
potentiële groei en schuldhoudbaarheid. De Commissie concludeert verder dat er nog
ruimte voor verbetering is op het gebied van het adresseren van onevenwichtigheden
veroorzaakt door klimaatverandering.

Volgens de Commissie heeft de MEOP het bewustzijn van onevenwichtigheden vergroot
en zijn er concrete beleidsacties voorgesteld en gemonitord. Dit is in sommige gevallen
succesvol gebleken, ook al is de procedure bij buitensporige onevenwichtigheden (Excessive
Imbalances Procedure – EIP) nooit in gang gezet. De roep om volledig gebruik te maken
van de MEOP, inclusief het starten van de EIP, en de roep om transparantie binnen
de procedure te vergroten, zijn volgens de Commissie groter geworden. De Commissie
is hiernaast van mening dat de MEOP heeft geholpen om de dialoog tussen EU-instellingen
en nationale autoriteiten te versterken, en daarmee om beter beleid op nationaal niveau
vorm te geven. Desalniettemin concludeert de Commissie dat in landen waar onevenwichtigheden
blijven bestaan, de MEOP niet is staat is geweest om genoeg politieke tractie te genereren
om deze onevenwichtigheden aan te pakken. Ook vanwege afgenomen druk vanuit financiële
markten, is het reduceren van onevenwichtigheden vertraagd. Ten slotte benadrukt de
Europese Commissie het belang om naast strikte regels ook positieve prikkels te gebruiken
die lidstaten stimuleren om macro-economische stabiliteit en duurzame groei te bevorderen.

Tot slot heeft de Commissie de bepalingen voor landen die ernstige moeilijkheden (dreigen)
te ondervinden ten aanzien van hun financiële stabiliteit geëvalueerd. De Commissie
concludeert dat landen die financiering uit de Europese Financiële Stabiliteitsfaciliteit
(EFSF) en het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM) hebben ontvangen, mede hierdoor
weer met succes toegang hebben tot financiële markten tegen redelijke inleenrentes.
Daarnaast hebben maatregelen met betrekking tot de samenwerking en rolverdeling tussen
de Europese Centrale Bank en het Internationaal Monetair Fonds goed gewerkt. Ook heeft
de verordening betreffende de versterking van het economische en budgettaire toezicht
op lidstaten in de eurozone die ernstige moeilijkheden ondervinden bijgedragen aan
een betere coördinatie van economisch beleid en een aanhoudende convergentie tussen
lidstaten in de eurozone. Dit komt omdat er meer consistentie is aangebracht tussen
toezicht via het Europees Semester en het versterkte toezicht onder de verordening.

Kabinetsappreciatie

Een sterke Economische en Monetaire Unie (EMU) vereist gezonde en veerkrachtige nationale
economieën, met houdbare overheidsfinanciën.11 Daarom is het in de ogen van het kabinet cruciaal dat lidstaten hervormingen implementeren
die bijdragen aan duurzame economische groei en de veerkrachtigheid van hun economie.
Ook is het nodig om in gunstige economische tijden voldoende buffers op te bouwen,
zodat in minder gunstige tijden de economie ondersteund kan worden zonder dat dit
ten koste gaat van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën.12
13 Om de houdbaarheid van overheidsfinanciën te bevorderen met het oog op stabiliteit
en economische groei zijn effectieve Europese begrotingsregels van groot belang.14
15

Het kabinet deelt in belangrijke mate de bevindingen van de Commissie over hoe het
SGP heeft gefunctioneerd. In het bijzonder onderschrijft het kabinet dat houdbare
overheidsfinanciën het hoofddoel van het SGP vormen. Daarnaast constateert het kabinet
net als de Commissie dat de mate waarin dit doel is bereikt sterk verschilt tussen
lidstaten. Ook is het kabinet, in lijn met de analyse van de Commissie, van mening
dat een aantal lidstaten de gunstige economische omstandigheden van de afgelopen jaren
onvoldoende heeft gebruikt om buffers op te bouwen door hun schuld naar beneden te
brengen. Dit belemmert de mogelijkheden om in slechte tijden anticyclisch begrotingsbeleid
te kunnen voeren. Het kabinet is van mening dat de Commissie mede een rol heeft gespeeld
in de beperkte naleving van het SGP door sommige lidstaten.

Daarnaast deelt het kabinet de analyse dat het niet aan de begrotingsregels te wijten
is dat lidstaten hun publieke investeringen relatief gezien hebben verlaagd. Dit is
immers het gevolg van nationale beleidskeuzes. Tegelijkertijd onderschrijft het kabinet
het belang van investeringen in digitalisering en klimaat. Ook steunt het kabinet
het in kaart brengen van praktijkvoorbeelden rond «green budgeting» en is van mening dat dit in samenhang moet worden beschouwd met soortgelijke initiatieven
in internationaal verband. Verder deelt het kabinet de analyse dat de uitgavenregel
(expenditure benchmark) voorziet in een stabielere vereiste begrotingsinspanning dan het structureel begrotingssaldo.
In dat kader heeft het kabinet in zijn appreciatie van het rapport van de European
Fiscal Board al aangegeven met belangstelling naar een mogelijk grotere rol voor de
uitgavenregel te kijken. Ook erkent het kabinet dat nationale begrotingsinstellingen
een belangrijke rol spelen in de discussies over naleving van de Europese en nationale
begrotingsregels.

Tegelijkertijd is het kabinet kritisch over een aantal stellingen van de Commissie
in de evaluatie. Zo is het feit dat de eurozone geen eurozone-brede stabilisatiefunctie
kent volgens het kabinet geen beperking voor de mogelijkheid om binnen de eurozone
macro-economische stabilisatie toe te passen. Bij de noodzaak van een dergelijke stabilisatiefunctie
plaatst het kabinet diverse kanttekeningen, zoals uiteengezet in de Kamerbrief «Toekomst
van de Economische en Monetaire Unie» van 27 november 2017.16

Ook is het kabinet geen voorstander van het concept van een fiscal stance voor de gehele eurozone en vindt het dat de eisen uit het SGP voor individuele lidstaten
leidend moeten zijn. Zolang lidstaten gezonde overheidsfinanciën hebben, kunnen zij
automatische stabilisatoren volledig hun werk laten doen en ontstaat daardoor vanuit
het beleid van lidstaten zelf («bottom-up») het gewenste geaggregeerde begrotingsbeleid
voor de eurozone.

Hiernaast is het kabinet kritisch ten aanzien van de flexibiliteit die de Commissie
toepast bij de handhaving van het SGP, in het bijzonder de manier waarop de zogenoemde
«relevante factoren» worden gebruikt in de beoordeling omtrent de naleving van het
schuldcriterium van de correctieve arm. Volgens het kabinet dienen de relevante factoren
alleen te worden meegewogen voor zover deze bijdragen aan het doel van schuldhoudbaarheid.
Het kabinet zet vraagtekens bij de constatering van de Commissie dat de relevante
factoren in het verleden op de juiste wijze zijn meegenomen, zoals onder andere is
uiteengezet in de Kamerbrief «Schriftelijke toelichting Europese Commissie op SGP-besluit
Italië december 2018» van 7 maart 2019 (Kamerstuk 21 501-03, nr. 127).

Ten aanzien van de MEOP roept het kabinet de Commissie op hiervan volledig gebruik
te maken, inclusief het starten van de EIP. Wanneer zo’n procedure niet wordt gestart
door de Commissie terwijl er wel buitensporige onevenwichtigheden zijn geconstateerd,
blijft daarmee het potentieel van de procedure onderbenut. Een les van de crisis is
dat er tijdig dient te worden ingegrepen om de opbouw van economische onevenwichtigheden
in lidstaten een halt toe te roepen. De handvatten die de procedure daarvoor geeft,
dienen te worden gebruikt. Daarnaast hecht het kabinet aan transparantie zowel rondom
de beslissing tot het wel of niet starten van de EIP als de link tussen de MEOP-analyse
en de land-specifieke aanbevelingen uit het Europese Semester. Tot slot is het kabinet,
gelet op het belang van positieve prikkels naast strikte regels, voorstander van een
koppeling tussen de inzet van de bestaande structuur- en cohesiefondsen en de naleving
van land-specifieke aanbevelingen.

Vervolgproces

De Commissie ziet een effectief begrotingsraamwerk als gezamenlijke verantwoordelijkheid
van lidstaten en Europese instituties. Dit vereist volgens de Commissie een hoge mate
van consensus en vertrouwen tussen alle stakeholders. Daarom heeft de Commissie aangegeven
in de eerste helft van dit jaar consultaties te willen houden met lidstaten en relevante
instellingen over de toekomst van het SGP. De exacte vorm en inhoud van deze consultaties
is tot op heden nog niet bekend. De Commissie zal op basis van de consultaties bepalen
of het vervolgstappen wil zetten, en of zij, naar verwachting eind 2020, een voorstel
wil doen ter aanpassing van het SGP. Indien de Commissie besluit dergelijke voorstellen
te doen, zal de Kamer hierover via de gebruikelijke procedures worden geïnformeerd.

Tijdens de Eurogroep en Ecofinraad van 17 en 18 februari zal de Commissie haar evaluatie
presenteren, waarna lidstaten een eerste reactie kunnen geven. Er vindt hierbij geen
besluitvorming plaats. De appreciatie van de evaluatie zoals beschreven in deze brief
zal daarbij als leidraad dienen voor de Nederlandse inbreng in deze Eurogroep en Ecofinraad.
Over het verloop van deze bespreking zal de Kamer via het gebruikelijke verslag worden
geïnformeerd.

In de komende maanden zal waarschijnlijk regelmatig over de Europese begrotingsregels
worden gesproken in het kader van de consultaties. De algemene inzet van Nederland
in deze discussies heb ik in september vorig jaar met uw Kamer gedeeld in de Kamerbrief
«Kabinetsinzet inzake het Stabiliteits- en Groeipact». Het kabinet is van mening dat
houdbare overheidsfinanciën het hoofddoel van het SGP dienen te blijven en dat de
handhaving van de regels verbetering behoeft. Voorstellen voor aanpassing van het
SGP zullen door het kabinet steeds worden beoordeeld op de bijdrage aan het beter
bereiken van dit doel.

De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra