Brief regering : Beleidsreactie themaonderzoek toetsing en afsluiting in het voortgezet onderwijs

Nr. 413 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BASIS- EN VOORTGEZET ONDERWIJS EN MEDIA

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 februari 2020

Met deze brief informeer ik uw Kamer over de uitkomsten van het themaonderzoek dat
de Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) heeft gedaan naar toetsing en afsluiting
in het voortgezet onderwijs1.

De aanleiding voor de inspectie om dit onderzoek te doen waren de gebeurtenissen rond
de examens bij VMBO Maastricht in 2018. In de discussie die hier op volgde in zowel
de maatschappij als de sector zelf kwam de vraag op of er sprake was van alleen een
incident of dat het een indicatie was van een meer wijdverspreid probleem. De uitkomsten
van het onderzoek van de (door de VO-raad geïnitieerde, onafhankelijke) commissie
kwaliteit schoolexaminering2 eind 2018, de peiling van het LAKS3 in 2019, maar ook het examenvoorval in 2019 maakten al duidelijk dat er verbetering
van de (school)examenorganisatie nodig was.

Daarom heb ik maatregelen aangekondigd – vooruitlopend op de uitkomsten van dit themaonderzoek
in oktober 2019 – die de examenorganisatie in het vo versterken. De inspectie constateert
in het themaonderzoek dat nu is opgeleverd dat hiermee de juiste acties in gang zijn
gezet en onderstreept daarnaast de urgentie van deze maatregelen. Leerlingen moeten
er op kunnen vertrouwen dat het diploma dat ze uitgereikt krijgen van waarde is en
zorgvuldig tot stand gekomen is. Scholen hebben de verantwoordelijkheid om schoolexamens
serieus te nemen en zich te houden aan de regels die hier voor gelden. Op basis van
de uitkomsten van bijgevoegd onderzoek voeg ik daarom, in afstemming met de VO-raad
en inspectie, nog enkele acties toe in de vorm van monitoring en onderzoek.

Leeswijzer

In deze beleidsreactie ga ik in op de bevindingen en aanbevelingen van de inspectie,
en hoe die zich verhouden tot de eerder aangekondigde maatregelen, en de acties die
ik daar met deze brief aan toevoeg. Gelijktijdig met het verschijnen van het themaonderzoek
naar toetsing en afsluiting verschijnt er ook een themaonderzoek naar de afnamecondities
van de centraal schriftelijk en praktische examens in het vmbo. In de jaarlijkse brief
over de examenresultaten, die ik gelijktijdig met deze brief aan uw Kamer heb verzonden,
ga ik in op de resultaten van dit themaonderzoek (Kamerstuk 31 289, nr. 412).

Onderzoek en de resultaten

Het themaonderzoek van de inspectie geeft een beeld van hoe het landelijk gesteld
is met de naleving van de vereisten met betrekking tot de organisatie van de schoolexamens
op scholen. In het onderzoek heeft de inspectie gekeken naar de naleving door scholen
van de vereisten rondom het PTA en het examenreglement. De inspectie heeft daarnaast
gekeken of scholen het PTA en examenreglement uitvoeren zoals beschreven, en in hoeverre
de kwaliteit van het examenproces en de exameninhoud (op school en op bestuursniveau)
wordt bewaakt.

De conclusie van het onderzoek is dat de toetsing en examinering in het voortgezet
onderwijs nog onvoldoende zorgvuldig verlopen. Op 60% van de 104 onderzochte scholen
leidden de geconstateerde tekortkomingen tot één of meer herstelopdrachten van de
inspectie. In totaal heeft de inspectie 192 herstelopdrachten gegeven. De aard en
omvang van deze opdrachten verschilt, maar betreft in alle gevallen tekortkomingen
in de examenorganisatie. Zo heeft de inspectie 29 herstelopdrachten geven voor PTA’s
waarin niet alle onderdelen van het examenprogramma zijn beschreven en 13 herstelopdrachten
voor het onjuist of onvolledig uitvoeren van het PTA. Andere herstelopdrachten waren
minder inhoudelijk van aard en betroffen bijvoorbeeld het niet vermelden van de wijze
van herkansing per toets (9 herstelopdrachten) of het niet ter instemming voorleggen
van het examenreglement aan de medezeggenschapsraad (20 herstelopdrachten). Op 20%
van de onderzochte scholen leidden de bevindingen en herstelopdrachten tot een onvoldoende
op de standaard OP8 (toetsing en afsluiting) uit het onderzoekskader van de inspectie.
De inspectie geeft aan in het onderzoek geen school te zijn tegengekomen met problemen
die in omvang vergelijkbaar waren met de examenvoorvallen uit 2018 en 2019. De uitkomsten
van dit onderzoek schetsen een serieus beeld van waar verbetering op dit onderwerp
nodig is.

De herstelopdrachten die de inspectie heeft gegeven aan de onderzochte scholen zijn
inmiddels nagenoeg allemaal uitgevoerd. In de paar gevallen waar de herstelopdracht
nog niet volledig is uitgevoerd, houdt de inspectie actief de vinger aan de pols.
De inspectie merkte in het onderzoek ook op dat tijdens het onderzoek al verbetering
was waar te nemen in de inhoud van de PTA’s en examenreglementen van de onderzochte
scholen. Het is dus voor scholen mogelijk om noodzakelijke verbeteringen op een relatief
korte termijn te realiseren. Hoewel de inspectie in het onderzoek aangeeft te hebben
gezien dat veel scholen al werken aan verbetering, merkt zij ook op dat, gegeven de
uitkomsten van dit onderzoek, verdere versterking zeker nog nodig is.

Om de voortgang van de sector te monitoren heeft de inspectie bij mij aangegeven dit
themaonderzoek te herhalen zodra de eerder aangekondigde maatregelen voor de versterking
van de examenorganisatie in werking zijn getreden. Daarnaast neemt de inspectie sinds
vorig jaar toetsing en afsluiting structureel mee in onderzoeken bij besturen en scholen.
Het is daarmee verankerd in het reguliere toezicht.

De examenorganisatie: brede verbeterslag is nodig

De typen tekortkomingen die de inspectie constateert in dit onderzoek komen overeen
met wat ook uit de onderzoeken uit 2018 en 2019 bleek: de examenorganisatie is op
verschillende punten kwetsbaar. Dat deze tekortkomingen in meer of mindere mate op
zoveel scholen voorkomen is wel nieuw. Versteviging van de examenorganisatie over
de gehele linie is dus nodig, in het bijzonder daar waar het schoolexamen niet juist
wordt afgesloten en dit gevolgen zou kunnen hebben voor de succesvolle diplomering
van leerlingen.

Bij het oppakken en uitvoeren van deze brede verbeterslag zijn drie aspecten van belang.
Allereerst gaat het om de praktische organisatie en uitvoering van het examenproces.
Ten tweede moet er sprake zijn van een duidelijke verantwoordelijkheidsverdeling binnen
scholen met betrekking tot het examenproces. Tot slot moeten scholen bewuste keuzes
maken over de invulling en inzet van het schoolexamen als onderdeel van het eindexamen.
Deze drie aspecten – solide uitvoering, duidelijke verantwoordelijkheden, scherpe
inhoudelijke keuzes – zorgen ervoor dat iedereen in de school, en in het bijzonder
de leerling, weet waar ze aan toe zijn met betrekking tot de afsluiting van het onderwijs.

Deze drie aspecten sluiten aan bij de aanbevelingen van de inspectie en bij de diverse
acties die al zijn ingezet. Hieronder vallen ook de actielijnen van de VO-raad, een
negental afspraken gericht op het verbeteren van de examenorganisatie. De VO-raad
monitort de voortgang van de actielijnen en uit de eerste monitor van eind 2019 komt
naar voren dat veel scholen al actief bezig zijn met het uitvoeren van de afspraken
uit de actielijnen. De VO-raad heeft bij mij aangegeven de voortgang op de actielijnen
in de komende jaren te gaan monitoren en hier periodiek verslag over uit te brengen.
Ik werk de drie aspecten hieronder nader uit.

Organisatie en uitvoering van het examenproces binnen de school

Voor een zorgvuldig verloop van de examinering is het noodzakelijk dat scholen zich
houden aan zowel de geldende wet- en regelgeving als de sectorafspraken over examinering.
Juist vanwege de vrijheid die scholen hebben bij de invulling van het schoolexamen
zijn deze regels bedoeld om een transparant en navolgbaar verloop van het schoolexamen
te borgen. Om scholen hierbij te helpen, heeft de VO-raad diverse handreikingen en
checklists ontwikkeld. In het onderzoek constateert de inspectie dat deze op de meeste
scholen ook al worden gebruikt, maar wordt tegelijkertijd ook duidelijk dat veel scholen
niet voldoen aan alle gestelde regels. Dat moet beter, en het onderzoek van de inspectie
laat ook zien dat als scholen zich hier voor inspannen er snel winst te behalen is
op dit aspect.

Scholen kunnen hun deskundigheid ook vergroten door van elkaar te leren. Eén van de
actielijnen van de VO-raad richt zich er daarom op dat er vanaf het schooljaar 2021–2022
een vorm van collegiale consultatie plaatsvindt om zo geregeld de (organisatie van
de) schoolexaminering tegen het licht te houden. Beoogd is dat de directeur en de
examensecretaris deze collegiale consultatie uitvoeren.

Duidelijke verantwoordelijkheidsverdeling

De inspectie schetst in het rapport dat er een situatie is ontstaan in het vo waarin
veel van de verantwoordelijkheid voor schoolexamens is doorgedelegeerd binnen scholen,
van besturen naar schoolleiders en van schoolleiders naar (individuele) docenten.
De inspectie constateert dat daardoor de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit en
de uitvoering van de toetsing en examinering op veel scholen vooral bij vaksecties
en individuele docenten ligt. Waar het gaat om het bepalen van de inhoud van schoolexamens
ligt dit ook voor de hand. Immers, het behoort tot de professionaliteit van docenten
om het onderwijs en de afsluiting daarvan goed op elkaar aan te laten sluiten. Waar
het gaat om de gehele organisatie van het examenproces binnen een school en een goede
uitvoering en kwaliteitsborging daarvan, is het nodig dat deze verantwoordelijkheden
meer dan nu gedeeld worden, met daarin een heldere rol voor schoolleiders en bestuurders.
Hierbij hoort ook dat er onderling afspraken worden gemaakt over de invulling van
de verschillende rollen, en uiteraard ook hoe die zich tot elkaar verhouden. Hierdoor
ontstaat er een meer gedeelde verantwoordelijkheid voor de afsluiting van het onderwijs
van de bestuurders tot en met de docenten.

In het onderzoek signaleert de inspectie ook dat kwaliteitsborging van toetsing en
examinering vaak beperkt blijft tot administratieve en organisatorische aspecten.
De kwaliteitszorg voor de schoolexamens zou echter niet alleen een zorg van de docent
moeten zijn, maar ook van de school en het bestuur vanuit de gedachte dat de schoolexaminering
aansluit op de toets- en onderwijsvisie van een school. Scholen moeten kunnen uitleggen
welke keuzes ze maken ten aanzien van het schoolexamen en waarom. Dit draagt niet
alleen bij aan een betere kwaliteit, maar is ook transparant voor leerlingen en hun
ouders. Het formuleren van een gezamenlijke visie op toetsing kan een goed startpunt
zijn van het gesprek over deze verantwoordelijkheidsverdeling. Daarom is één van de
actielijnen van de VO-raad dat iedere school een toetsvisie ontwikkelt, die in lijn
is met de onderwijsvisie van de school. De VO-raad heeft een handreiking gemaakt om
tot een dergelijke visie te komen.

De inspectie signaleert dat vooral besturen nog niet altijd de juiste rol nemen binnen
het examenproces. Daarom heb ik met de VO-raad afgesproken dat zij bovenop de lopende
actielijnen extra gaat inzetten op de versterking van een effectieve kwaliteitszorg
van het examenproces door besturen. Daarnaast lopen er vanuit de VO-raad acties voor
het vergroten van de bestuurlijke kwaliteit en kwaliteitszorg (zoals een sectorafspraak
voor collegiale visitatie). In februari start ik een pilot met 10 besturen gericht
op kwaliteitszorg. Binnen de pilot krijgen de besturen ondersteuning om hun eigen
kwaliteitszorg te versterken en wordt onderzocht welke interventies daarbij effectief
zijn. Tot slot heb ik ten aanzien van de bestuurlijke kwaliteitsbewaking eerder al
aangekondigd dat toetsing en afsluiting een verantwoordingsprioriteit wordt in het
bestuursverslag (met ingang van 2020). Over de overige verantwoordingsprioriteiten
heb ik uw Kamer geïnformeerd middels de brief over de financiële positie van onderwijsinstelling
in 2018.4

Verder heb ik eerder al verschillende maatregelen aangekondigd die de verantwoordelijkheidsverdeling
beter verankeren in wet- en regelgeving én de kaders voor de examenorganisatie aanscherpen.
Het gaat onder andere om het instellen van verplichte examencommissies en het aanscherpen
van de eisen aan het PTA en examenreglement. Daarnaast heeft de VO-raad een aantal
actielijnen opgezet die specifiek gericht zijn op het verbeteren en verduidelijken
van de rollen, taken en verantwoordelijkheden ten aanzien van het examenproces. In
dat licht heeft de VO-raad verschillende handreikingen gepubliceerd op basis waarvan
het gesprek over een duidelijke verantwoordelijkheidsverdeling binnen de school gevoerd
kan worden.

Keuzes van scholen over de invulling en inzet van het schoolexamen

Het schoolexamen biedt scholen de mogelijkheid om het diploma een schooleigen karakter
geven naast de landelijke (meer objectieve) standaard die het centraal examen inbrengt.
Scholen hebben immers de ruimte om het schoolexamen zelf vorm te geven, passend bij
hun eigen onderwijsvisie en passend bij de talenten van hun leerlingen. De landelijke
wettelijke kaders zijn ervoor bedoeld om duidelijkheid en transparantie te creëren
voor leerlingen en ouders, omdat de vormgeving en invulling van schoolexamens per
school kan verschillen. Deze verschillen zijn niet erg. Integendeel, het eindexamen
is bewust zo opgezet dat er een balans is tussen een landelijke, onafhankelijke, toetsing
en school-specifieke toetsing op basis van de eigen visie op de afsluiting van het
curriculum. Ik hecht dan ook sterke aan de ruimte die het schoolexamen biedt. Maar
dan moet er wel worden voldaan aan vereisten die het kader schetst voor vormgeving
en afname. Hierbij is ook de inhoudelijke en toets-technische kwaliteit van toetsen
van groot belang, want uiteindelijk vormen de schoolexamens toch ruim de helft van
het eindexamen. De vrijheid tot eigen invulling kan bestaan bij gratie van heldere
en stevige kaders. Hierbinnen moeten scholen hun verantwoordelijkheid nemen. Het schoolexamen
biedt namelijk kansen voor scholen, maar is ook een grote verantwoordelijkheid.

Uit het onderzoek van de inspectie komt naar voren dat het schoolexamen nog niet door
alle scholen wordt ingezet als een afsluitend instrument, als onderdeel van het eindexamen.
Nu omvat het schoolexamen nog te vaak veel te veel onderdelen, omdat het wordt gebruikt
als formatief instrument of pedagogisch-didactisch instrument. De inspectie constateert
ook dat het risico op onregelmatigheden en fouten hierdoor toeneemt. Scholen benutten
ook bij lange na niet de inhoudelijke ruimte die er is, omdat vanwege de gevoelde
nadruk op het centraal examen er niet altijd wordt ervaren dat er ruimte is. Ik wil
graag dat scholen vanuit een onderwijsvisie en heldere verantwoordelijkheidsverdeling
de geboden ruimte voor het schoolexamen invullen. Daarom kondigde ik eerder aan dat
ik met de inspectie in gesprek ga over de balans in het toezicht ten aanzien van het
centraal examen in relatie tot het schoolexamen en of die verbeterd kan worden.

Het maken van goede schoolexamens vraagt om specifieke vaardigheden van docenten.
Via Stichting Platforms Vmbo is, met het oog op de introductie van de nieuwe profielen
in het vmbo, sinds een aantal jaren een professionaliseringsaanbod beschikbaar voor
docenten. Er zijn onder meer cursussen beschikbaar over de constructie van schoolexamens
en het vormgeven van schoolexamenbeleid. In het verlengde hiervan ga ik samen met
het veld onderzoeken welke behoefte er ligt voor vraaggerichte deskundigheidsbevordering
op het gebied van toetsing. Hiermee kan de sector zich ook klaarmaken voor het vernieuwde
curriculum. Meer deskundigheid op dit gebied draagt bij aan het beter benutten van
de professionele ruimte die de docent heeft voor de eigen invulling van het vak.

Conclusie

Een goed georganiseerd schoolexamen zorgt voor duidelijkheid voor alle leerlingen
én zorgt voor een diploma dat gedragen wordt door een waardevol schoolexamen. Uit
het themaonderzoek blijkt dat scholen een inhaalslag moeten maken om beter en bewuster
om te gaan met het schoolexamen. Bij de vrijheid die scholen hebben, past verantwoordelijkheid
en zorgvuldigheid.

Voor een deel kan deze verbeterslag op korte termijn gerealiseerd worden, zoals het
op orde brengen van het PTA en examenreglement en de cijferadministratie. Voor een
ander deel van de inhaalslag zal meer tijd nodig zijn. Bijvoorbeeld daar waar het
gaat om de invulling en inzet van schoolexaminering, in aansluiting op de onderwijs-
en toetsvisie van scholen. Het goed organiseren en vastleggen van en het verantwoorden
over het examenproces hoort tot de basistaak van elke school. Dit vormt dan ook de
basis voor verder maatwerk en differentiatie in het onderwijs.

Van besturen en scholen verwacht ik dat zij de komende periode een forse inspanning
zullen leveren om de examenorganisatie over de gehele linie op orde te brengen. De
maatregelen en acties die ik hier en in eerdere brieven heb aangekondigd bieden hiervoor
een kader. In een bijlage bij deze brief heb ik hiervan een overzicht opgenomen. Ik
zal uw Kamer periodiek, via de jaarlijkse examenbrief, informeren over de voortgang
van de acties. Daarin neem ik de uitkomsten mee van de periodieke monitorrapportage
van de VO-raad over de voortgang van de sector op de uitvoering van de actielijnen.

De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media, A. Slob

Bijlage 1: Overzicht acties & maatregelen

Actie/maatregel

Actor

Product

Wet- en regelgeving

Verplichte examencommissies

OCW

Wetsvoorstel & wijziging van algemene maatregelen van bestuur

Aanscherpen en aanvullen vereisten aan pta en examenreglement

OCW

Wijziging van algemene maatregelen van bestuur

Aanscherpen eisen mededeling schoolresultaten aan leerlingen/ouders

OCW

Wijziging van algemene maatregelen van bestuur

Expliciteren dat dat het onvoldoende borgen van de afsluiting van het onderwijs straks
ook grond voor wanbeheer is, en daarmee voor het geven van een aanwijzing.

OCW

Uitbreiding van de beleidsregel financiële sancties zodanig dat bij herhaalde of ernstige
overtredingen van wettelijke voorschriften, ook met betrekking tot toetsing en afsluiting,
het mogelijk wordt om bedragen in te houden op de bekostiging.

OCW

Beleidsregel financiële sancties

Onderzoek & monitoring

Onderzoek naar vraaggerichte deskundigheidsbevordering op het gebied van toetsing
voor docenten.

OCW

Onderzoeksrapport

Herhaling van themaonderzoek toetsing en afsluiting

Inspectie van het Onderwijs

Onderzoeksrapport

Monitoring van de voortgang van de actielijnen

VO-raad

Verslag

Toetsing en afsluiting als verantwoordingsprioriteit in het bestuursverslag

OCW

Bestuursverslagen van scholen

Sectorafspraken

Handreiking voor bestuurders die te maken krijgen met problematiek rondom het schoolexamen
of pta. De handreiking moet scholen handvatten bieden zodat zij weten hoe zij zelf
binnen de wettelijke kaders kunnen acteren om eventuele omissies of onregelmatigheden
te herstellen.

OCW & VO-raad

Handreiking voor bestuurders

De VO-raad heeft negen actielijnen opgesteld voor de versterking van de schoolexaminering:

VO-raad

Diverse handreikingen, checklists & een raamwerk voor examencommissies

1.

Elke school ontwikkelt voor augustus 2020 een visie op toetsing en examinering, die
in samenhang is met de onderwijskundige visie.

2.

Elke school werkt ernaartoe dat het schoolexamen vanaf schooljaar 2021–2022 (weer)
het afsluitende karakter krijgt in plaats van een verzameling schoolexamens, voortgangstoetsen
en huiswerkopdrachten (voor zover dat op de school van toepassing is).

3.

De VO-raad ontwikkelt een checklist voor het PTA die moet bevorderen dat het PTA begrijpelijk
is voor de direct betrokkenen en recht doet aan het karakter van afsluitende toetsing.

4.

De VO-raad agendeert met prioriteit in het bestuurlijk overleg met OCW noodzakelijke
aanpassingen om de positie van het schoolexamen te versterken, zoals de slaag-zak-regeling.
De VO-raad gaat in gesprek met de Onderwijsinspectie om te komen tot een evenwichtig
– door de sector gedragen – onderwijsresultatenmodel, en zoekt met betrekking tot
de andere actielijnen afstemming met de inspectie.

5.

Elke school heeft vanaf augustus 2020 een examencommissie, of zoveel eerder als mogelijk
is. De VO-raad ontwikkelt (in overleg met de leden) een raamwerk voor een dergelijke
examencommissie met daarin een concrete rolbeschrijving.

6.

De VO-raad ontwikkelt samen met Plexs een checklist/set normen voor de functie van
examensecretaris.

7.

Elke school werkt ernaartoe dat er voldoende expertise op het terrein van examinering
aanwezig is, bij de schoolleider, examensecretaris en onder docenten.

8.

De VO-raad ontwikkelt (samen met Plexs) met en t.b.v. de scholen een vorm van collegiale
consultatie om zo geregeld de schoolexaminering tegen het licht te houden.

9.

De VO-raad actualiseert jaarlijks voor 1 februari de beschikbare instrumenten voor
kwaliteitsbewaking.