Brief regering : Eindevaluatie grootprojectstatus HSL Zuid

Nr. 511
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 januari 2020

Het aanlegproject HSL-Zuid is door uw Kamer op 27 juni 1996 als groot project aangewezen.
Tussen 2014 en 2017 heeft uw Kamer beëindiging van de grootprojectstatus herhaaldelijk
overwogen, omdat het groot project voldeed aan de daarvoor geformuleerde criteria
met betrekking tot realisatie van uitgaven (meer dan 75% van het projectbudget is
uitgegeven), doelbereik (de in het project beoogde (sub)doelen zijn gerealiseerd)
en risico’s (de risico’s zijn beperkt tot een minimum).1 Daarbij werd het voorbehoud geplaatst, dat beëindiging alleen aan de orde zou zijn,
indien uit de eindevaluatie blijkt dat er geen substantiële risico’s resteren, zoals
op het vlak van ICT, tunnels of inpassing. Uiteindelijk heeft uw Kamer in 2017 niet
voor beëindiging gekozen, maar wel aangegeven nog maar één keer per jaar een voortgangsrapportage
te willen ontvangen die zich beperkt tot de restpunten van het groot project. Nadat
in de 41e Voortgangsrapportage HSL Zuid (2018) is aangegeven dat de toekomstige risico’s met
betrekking tot betonschade beperkt zijn2 heeft uw Kamer de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat op 10 april 2019
geïnformeerd over het besluit om de procedure die leidt tot beëindiging van de grootprojectstatus
van het project HSL-Zuid in gang te zetten3. In dit kader is verzocht een eindevaluatie op te stellen, zoals bedoeld in artikel
15 van de Regeling Grote Projecten4. Op 25 april 2019 is door de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat bevestigd
dat aan dit verzoek gehoor wordt geven5.

Met deze brief bied ik u het rapport «Eindevaluatie grootprojectstatus aanleg-project
HSL-Zuid» aan6. De bijgevoegde eindevaluatie is opgesteld door een onafhankelijke partij. De eindevaluatie
is gebaseerd op de belangrijkste conclusies en inzichten van eerdere evaluaties en
reeds uitgevoerde onderzoeken over de voorbereiding, planuitwerking, risicomanagement
en contractering binnen de projectorganisatie.7 Daarmee wordt in de eindevaluatie een integraal beeld gegeven van het verloop van
dit groot project. De eindevaluatie is bedoeld om uw Kamer de benodigde informatie
te bieden om te bepalen of de grootprojectstatus voor de aanleg van de HSL-Zuid kan
worden beëindigd.

Uit de resultaten van de eindevaluatie kan mijns inziens de conclusie worden getrokken
dat is voldaan aan de belangrijkste criteria om over te gaan tot beëindiging van de
grootprojectstatus. Alle beoogde activiteiten zijn gerealiseerd, het projectbudget
is vrijwel geheel besteed en het risicoprofiel is in verhouding tot het projectbudget
zeer beperkt. In deze brief is ook een voorstel opgenomen over de informatievoorziening
aan uw Kamer na beëindiging van de grootprojectstatus.

Scope van het groot project HSL-Zuid en eindevaluatie

De eindevaluatie is gericht op doelen, activiteiten, instrumenten en geldstromen voor
zover die sinds de start van het groot project in 1996 zijn verantwoord onder het
begrotingsartikel van het groot project HSL-Zuid (artikel 17.3 van het Infrafonds).
De scope van dit begrotingsartikel is in de 24 jaar sinds de instelling van de grootprojectstatus
een aantal keren gewijzigd. Zo omvatte het groot project in eerste instantie de aanleg
van de onderbouw (alles onder de sporen) en de bovenbouw (rails, bovenleiding, beveiliging)
en het afsluiten van contracten voor het vervoer. Gedurende de planfase zijn aanpalende
delen van Rijksweg A4 en A16 aan het project toegevoegd en is het bovenbouwcontract
onder een ander begrotingsartikel geplaatst. Na afronding van de planfase zijn de
afgesloten contracten voor de aanleg van de bovenbouw, voor het onderhoud van boven-
en onderbouw en voor het vervoer in 2001 buiten de scope van het groot project geplaatst.
De uitvoering en financiering van deze contracten wordt dan niet langer uit het begrotingsartikel
van het groot project gefinancierd. Deze onderdelen maken daarom geen deel uit van
deze eindevaluatie. Na 2001 omvat het groot project alleen de aanleg van de onderbouw.
Deze is in 2006 opgeleverd, waarna alleen nog een beperkt aantal hieraan gerelateerde
restpunten overbleven (waaronder zettingen)8.

Bevindingen eindevaluatie

De eindevaluatie bevat een integraal overzicht van reeds bekende conclusies over de
voorbereiding, realisatie en afwikkeling van het groot project HSL-Zuid voor zover
die vallen binnen de hiervoor beschreven scope van het groot project gedurende de
voorbije 24 jaar. Zo laat de eindevaluatie zien dat het groot project werd gekenmerkt
door een langdurige en vaak moeizame beleidsvoorbereiding en planvorming, trage bestuurlijke
besluitvorming, onvoldoende risicobeheersing in de aanlegfase gedurende de jaren negentig
en een contracteringsstrategie die achteraf bezien qua planning en budgettering niet
het beoogde resultaat had.

Daarnaast is in de eindevaluatie aangegeven dat het niet mogelijk is om in het kader
van de rapportage over het groot project specifieke conclusies te trekken over de
mate waarin het heeft bijdragen aan de twee oorspronkelijke (achterliggende) beleidsdoelstellingen
van het groot project, dat zijn: 1) aansluiting op het Europese hogesnelheidsnet waarmee
vervanging van auto- en vliegverkeer door treinverkeer wordt bevorderd en 2) het versterken
van de economische positie van Nederland en de Randstad. Dit omdat deze oorspronkelijke
(achterliggende) doelstellingen binnen het project nooit zijn geconcretiseerd als
gevolg waarvan evaluatie of monitoring onmogelijk is. Wel wordt in de eindevaluatie
geconcludeerd dat alle beoogde activiteiten voor het behalen van deze doelstellingen
zijn uitgevoerd: er ligt een hogesnelheidsinfrastructuur en de benodigde contracten
voor aanleg, beheer, onderhoud en vervoer zijn afgesloten.

In de eindevaluatie is tot slot aangegeven dat het grootste deel van het groot projectbudget
meer dan 13 jaar geleden al is uitgegeven: reeds in 2006 waren alle geplande activiteiten
uitgevoerd, de onder- en bovenbouw was zo goed als gereed. In het laatste jaar van
de projectorganisatie (2008) was € 7,1 mld., oftewel 99% van het toen beschikbare
projectbudget, besteed. In 2019 is het restbudget teruggelopen tot circa € 39 mln.
(0,5% van het projectbudget) en zijn de restrisico’s beperkt.

Inhoudelijke reactie op hoofdconclusies van de eindevaluatie

Mijn ambtsvoorgangers hebben al gereageerd op de bevindingen uit de rapportages waarop
de eindevaluatie is gebaseerd, waaronder de aanbevelingen van de Tijdelijke Commissie
Infrastructuur uit 20049 en van de Parlementaire Enquête Fyra uit 201510. Zo zijn in 2005 de aanbevelingen van de Tijdelijke Commissie Infrastructuur (TCI)
doorgevoerd om de in- en externe besluitvorming rond het groot project te verbeteren
en is in reactie op aanbevelingen van de Parlementaire Enquête Fyra in 2015 toegezegd
strakker te sturen op publieke belangen, verbetering van samenwerking tussen partijen
om de raakvlakrisico’s te beperken en bij de toekomstige inrichting van vervoer en/of
aanbesteding mogelijke opties volledig in beeld te brengen, met voldoende aandacht
voor de samenhang tussen infrastructuur en vervoer.

Zoals hiervoor is aangegeven, kon in de evaluatie niet worden vastgesteld in welke
mate de oorspronkelijke (achterliggende) doelstellingen zijn gerealiseerd. Daartegenover
staat dat de hogesnelheidstreinen op de HSL-Zuid anno 2020 evident zorgen voor snellere
en comfortabele verbindingen naar o.a. Brussel, Londen en Parijs. De reiziger weet
deze snelle treinen ook steeds vaker te vinden. Het gebruik door (internationale)
reizigers van de HSL neemt jaarlijks fors toe.

De reistijd van de internationale HSL-verbinding tussen Amsterdam en Londen zal nog
verder verkorten door de aanstaande directe verbinding met Londen. Op deze manier
bieden de hogesnelheidstreinen naar Brussel en Parijs nu al een zeer aantrekkelijk
alternatief voor internationale reizen met het vliegtuig of de auto en naar verwachting
gaat dat ook steeds meer voor Londen gelden. Daarnaast voorziet de HSL-Zuid vanaf
de start van de exploitatie en zeker sinds de implementatie van het alternatief vervoersaanbod
in 2013 in snellere verbindingen tussen de grote steden in ons land. Met de geplande
introductie van nieuw materieel op de binnenlandse verbindingen zullen de reistijden
de komende jaren weer verder afnemen. Ook hier is de groei van reizigerskilometers
in de afgelopen jaren substantieel. Deze ontwikkelingen dragen bij aan het versterken
van de economische positie van Nederland en de Randstad.

Op basis van de eindevaluatie kan mijns inziens de conclusie worden getrokken dat
is voldaan aan de belangrijkste criteria om over te gaan tot beëindiging van de grootprojectstatus.
Alle beoogde activiteiten zijn gerealiseerd, het projectbudget is vrijwel geheel besteed
en het risicoprofiel is in verhouding tot het projectbudget zeer beperkt. De beperkte
uitgaven die nu onder het begrotingsartikel van het grootproject vallen hebben nauwelijks
effect op het beleid met betrekking tot het vervoer over deze lijn. De maatregelen
die nodig zijn voor dit beleid vallen buiten het groot project. Naast de vervanging
van het huidige materieel door ICNG’s (vanaf dienstregeling 2021) gaat het daarbij
over de verbetertrajecten en de infrastructurele maatregelen die NS en ProRail ontwikkelen
en uitvoeren om de prestaties op korte respectievelijk middellange termijn te verbeteren
en de geluidsoverlast langs dit traject te verminderen. Voor de infrastructurele en
geluidsmaatregelen is € 130 mln.11 beschikbaar gesteld die niet uit het grootprojectbudget wordt betaald. Alles overziend
is er mijns inziens geen aanleiding meer de grootprojectstatus te handhaven.

Toekomstige informatievoorziening HSL-Zuid

Zoals aangegeven bij aanbieding van het controlerapport van de Audit Dienst Rijk (ADR)
bij de meest recente voortgangsrapportage12 zal ik de voortgangs-informatie over de nu nog resterende punten van het aanlegproject
na beëindiging van de grootprojectstatus opnemen in de reguliere budgettaire nota’s.
Bijvoorbeeld over de onderzoeken die in de 42e voortgangsrapportage zijn aangekondigd naar de aanpak van zettingen op twee locaties
en de resultaten van de toegezegde herziening van de in 2018 uitgevoerde risicoanalyses
hierover.

Daarnaast is het mijn voornemen uw Kamer na beëindiging van de grootprojectstatus
in de reguliere concessierapportages (beheer- en vervoer) te blijven informeren over
de ontwikkelingen in het vervoersaanbod (waaronder introductie nieuw materieel), de
reizigersaantallen, prestaties op de HSL-Zuid en de voortgang van de infrastructurele
maatregelen ter verbetering van de prestaties op en vermindering van de geluidsoverlast
langs het traject.

Tot slot

Naar aanleiding van de eindevaluatie is mijn conclusie dat de grootprojectstatus van
de HSL-Zuid kan worden beëindigd. Dit staat los van en doet niets af aan mijn ambities
om de prestaties (kwaliteit, aanbod, betrouwbaarheid) van binnenlandse en internationale
verbindingen, die de afgelopen jaren een opgaande lijn laten zien, verder te verhogen.
Blijvende inzet van NS en ProRail hierop met maatregelen voor de korte en middellange
termijn (waaronder uitvoering van infrastructurele maatregelen) zijn daarbij naast
introductie van nieuw materieel (ICNG) van groot belang.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, C. van Nieuwenhuizen Wijbenga