Brief regering : Kabinetsreactie op het onderzoek over ‘Regels en ruimte – Verkenning Maatwerk in dienstverlening en discretionaire ruimte’

Nr. 282
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES, VAN SOCIALE
ZAKEN EN WERKGELEGENHEID, VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP, VAN VOLKSGEZONDHEID,
WELZIJN EN SPORT, VOOR RECHTSBESCHERMING EN VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 januari 2020

In deze brief informeert het kabinet u over het onderzoek «Regels en ruimte – Verkenning Maatwerk in dienstverlening en discretionaire ruimte»1. Dit onderzoek gaat in op de aandacht en ruimte voor het leveren van maatwerk in
de dienstverlening aan burgers bij een aantal (middel)grote uitvoerders. Een reactie
op dit onderzoek is toegezegd door de Staatssecretaris van Financiën in het «debat
over het evaluatierapport over het onterecht terugvorderen van kinderopvangtoeslag»
van 21 maart jl.2

Het doel van de maatregelen die het kabinet in deze brief noemt, is een betere dienstverlening
aan burgers door het leveren van meer maatwerk. Maatwerk dat is afgestemd op hun individuele
situatie. Daarmee wil het kabinet het vertrouwen van burgers in de overheid versterken.
Het rapport laat zien dat er verschillende oorzaken zijn voor het niet leveren van
maatwerk. De aanpak daarvan vraagt om een inzet van eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer
op verschillende terreinen. Een aanpak met maatregelen die vaak een lange doorlooptijd
kennen. Bij sommige uitvoeringsorganisaties is de basis nog niet op orde. Het eerst
goed stroomlijnen van de bestaande uitvoeringsprocessen is dan een voorwaarde om maatwerk
mogelijk te maken. Ook belangrijk zijn een overheidscultuur waarin de mens centraal
staat, het gebruik van begrijpelijke taal en passende communicatiekanalen.

Op al deze punten zijn nog stappen te zetten en kunnen we veel van elkaar leren. Dit
alles is niet van vandaag op morgen af, maar het kabinet geeft de verbeteringen in
de uitvoering een belangrijke plek op de agenda voor de komende jaren. De deze zomer
opgerichte Ministeriële Commissie Uitvoering voert hierop de coördinatie in goed overleg
met de organisaties in de uitvoering.3

Dienstverlening door de (rijks)overheid

Burgers die een beroep doen op voorzieningen van de rijksoverheid krijgen in veel
gevallen te maken met uitvoeringsorganisaties. De manier waarop deze organisaties
met burgers omgaan, bepaalt mede het beeld dat de samenleving van de overheid heeft.
Burgers verwachten van de overheid prestaties van hoge kwaliteit tegen aanvaardbare
kosten. Uit onderzoek van de Nationale ombudsman blijkt dat burgers de dienstverlening
van de overheid met een voldoende waarderen.4

Tegelijk volgt hieruit dat er nog veel te verbeteren valt.5

De overheid digitaliseert in hoog tempo. De digitalisering heeft niet alleen voor
de overheid, maar ook voor het merendeel van de burgers veel winst opgeleverd: geen
wachtrijen en 24/7 de mogelijkheid om zaken met de overheid te regelen. Een voorbeeld
hiervan is de vooraf ingevulde belastingaangifte. Het is belangrijk dat deze winst
in snelheid behouden blijft. Maar niet iedereen kan met de digitalisering uit de voeten.
En sommigen zijn daar door omstandigheden niet toe in staat.6

Zo zijn er burgers met bijzondere, persoonlijke omstandigheden, die vragen om een
niet-standaardreactie. Er zijn ook burgers die digitaal minder vaardig zijn. Of die
te maken hebben met andere beperkingen. Zij raken snel de weg kwijt in de vele digitale
en vaak onpersoonlijke loketten van de overheid. Onder invloed van de digitalisering
is de behandeling van verzoeken of de afhandeling van verplichtingen in verregaande
mate gestandaardiseerd. Gebrekkige (mogelijkheden tot) samenwerking tussen uitvoeringsorganisaties
maakt het daarnaast lastig om burgers met complexe problemen, op maat te ondersteunen.
Sommige burgers ervaren hierdoor minder aandacht en begrip voor hun persoonlijke situatie.

Ruimte binnen de Algemene wet bestuursrecht

De algemene beginselen van behoorlijk bestuur in de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
geven een opdracht tot maatwerk in bepaalde gevallen.7 Dat wil niet zeggen dat alle besluiten door middel van maatwerk tot stand moeten
komen. Dat is onmogelijk en ook niet nodig of wenselijk. Van de overheid, en zeker
van de uitvoerende diensten die in het rapport zijn onderzocht, worden grote inspanningen
gevraagd, die gestructureerde procedures en afdoening met behulp van automatisering
vragen. Vaak wordt de structurering van die procedures neergelegd in een beleidsregel.
Dat kan, zolang de beleidsregel niet de oorzaak wordt voor een gebrek aan maatwerk.
Dan ontstaat een blinde vlek voor gevallen waar een specifieke benadering wenselijk
is.

Het kabinet benadrukt dat de in de Awb neergelegde algemene beginselen van behoorlijk
bestuur de overheid de opdracht geven die blinde vlek terug te dringen. Daarbij wordt
nog wel het geluid gehoord dat maatwerk in strijd zou zijn met het gelijkheidsbeginsel
of met de rechtmatigheid. Dat is echter niet het geval. In onze democratische rechtstaat
is het gelijkheidsbeginsel een belangrijk uitgangspunt. Maar als op grond van het
evenredigheidsbeginsel bijzondere belangen tot een maatwerkoplossing leiden, is er
per definitie geen sprake van gelijke gevallen en dus ook niet van strijd met het
gelijkheidsbeginsel. Met betrekking tot de rechtmatigheid wordt gewezen op artikel
4:84 van de Awb, dat voorschrijft dat een beleidsregel niet wordt toegepast als de
gevolgen voor een belanghebbende niet in verhouding staan tot de met de beleidsregel
te dienen doelen. Bij bijzondere omstandigheden mag een bestuursorgaan niet blind
zijn beleidsregel volgen. Het kabinet vindt dat in deze situatie een maatwerkoplossing
gezocht moet worden, zoals de Awb ook opdraagt. Het kabinet vindt voor dat standpunt
steun in de jurisprudentie van de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State,
die steeds vaker bestuursorganen oproept tot maatwerk en toepassing van het evenredigheidsbeginsel.

Lopende initiatieven verbetering dienstverlening

Om de dienstverlening van de overheid te verbeteren lopen er verschillende initiatieven.
In de overheidsbrede Agenda NLDIGIbeter staan de acties om de dienstverlening te verbeteren
centraal. Gezamenlijk doel is een inclusieve samenleving, waarin iedereen kan meedoen.
Zo werkt het interbestuurlijke programma Mens Centraal aan het centraal stellen van
mensen in alle communicatie en dienstverlening van de overheid. Het doel is de informatievoorziening
en dienstverlening aan burgers vanuit de burgers zelf vorm te geven. Dit betekent
niet langer vanuit de overheidsorganisatie denken vóór burgers, maar daadwerkelijk
aansluiten op hun leefwereld.

Het centraal stellen van burgers vraagt om een realistisch perspectief van de overheid
op de zelfredzaamheid van mensen. De nadruk op keuzevrijheid, zelfredzaamheid en eigen
verantwoordelijkheid is in de afgelopen jaren toegenomen. Maar niet iedereen is hiertoe
in staat. In reactie op het rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
«Weten is nog geen doen. Een realistisch perspectief op redzaamheid» informeerde het kabinet uw Kamer over de genomen maatregelen om beter aan te sluiten
bij het perspectief en de zelfredzaamheid van mensen.8 De toegankelijkheid en begrijpelijkheid van de overheidscommunicatie wordt verder
vergroot door de op 23 oktober jl. gelanceerde Direct Duidelijk Brigade.9

De uitkomsten van recent onderzoek10 naar het oordeel van burgers en bedrijven over de overheidsdienstverlening, onderstrepen
de wens naar een integrale aanpak. Eenvoudige en persoonlijke dienstverlening wordt
gemist. Er is een positieve houding ten opzichte van de digitalisering, maar men heeft
ook bedenkingen. Ruim 60% van de burgers is positief over de kwaliteit van de dienstverlening
en vindt dat ze goed geholpen zijn. Een kwart van de ondervraagden vindt dat niet.
Van de respondenten geeft 40% aan dat er te weinig wordt ingezet op persoonlijk contact
via telefoon of balie. Zo’n 15% zegt moeite te hebben met de digitale ontwikkelingen,
terwijl 23% vindt dat de digitalisering te snel gaat. Het delen van gegevens tussen
overheidsorganisaties en inzicht in die gegevens hebben, vindt ruim 80% een goed idee.
Een zeer ruime meerderheid van bijna 90% wil alles rond een levensgebeurtenis op één
plek kunnen regelen en daar ook alle berichten en gegevens rond die levensgebeurtenis
kunnen inzien. Als men alle gegevens die de overheid over hen heeft zou kunnen inzien
op één plek, vindt 86% MijnOverheid daarvoor de meest logische plaats.

In de sociale zekerheid vindt al meer inzet plaats op persoonlijke dienstverlening.
Daarnaast lopen er een aantal initiatieven op organisatie-overstijgende thema’s, zoals
de Brede Schuldenaanpak, de Aanpak maatwerk Multiprobleem-huishoudens en de Aanpak
Levensgebeurtenissen. Voor burgers in het buitenland is in het regeerakkoord besloten
dat wordt gewerkt aan de realisatie van een «Loket Buitenland» (24/7 bereikbaar) van
de Nederlandse overheid. Voor het «Loket Buitenland» ligt primair de focus op een
betere organisatie van de informatie en communicatie over producten en diensten van
de Nederlandse overheid door het realiseren van één centrale front office.

Bovenstaande ontwikkelingen passen bij de overheid in de 21ste eeuw. Deze is vormgegeven vanuit het perspectief van mensen en niet vanuit de belangen
van de organisatie. Vanuit de maatschappelijke opgave en rekening houdend met de leefwereld
van mensen. Digitaal waar het kan, met persoonlijk contact waar dat beter is.

Inhoud en conclusies onderzoek Regels en Ruimte

In het onderzoek is gekeken naar vijf regelingen bij vijf (middel)grote uitvoeringsorganisaties
die diensten verlenen aan burgers (Belastingdienst, UWV, SVB, DUO en CAK). Eerst is
in kaart gebracht welke feitelijke ruimte er op grond van de relevante wetgeving is
om maatwerk te kunnen aanbieden. Die ruimte verschilt aanzienlijk tussen de vijf gekozen
regelingen.

De relevante wetten bevatten weinig hardheidsclausules om van de regels af te mogen
wijken als de situatie daarom vraagt. De Awb geeft die opdracht wel. Maar deze opdracht
wordt soms ingeperkt door onvoldoende discretionaire ruimte in de wet. Er bestaan
verschillen in discretionaire ruimte tussen de vijf onderzochte regelingen. Deze zijn
deels te herleiden tot de politieke doelstelling en het gekozen besturingsparadigma
voor de betreffende wet. Naast het ontbreken van discretionaire ruimte bestaan voor
de vijf onderzochte regelingen ook andere belemmeringen voor het leveren van maatwerk,
zoals het streven naar kostenreductie en efficiency. De behoefte aan maatwerk hangt
samen met de mate waarin deze verschillende belemmeringen zich voordoen.

De mate waarin organisaties aandacht schenken aan maatwerk blijkt ook aanzienlijk
te verschillen. Door een veelheid van factoren staat het leveren van maatwerk «aan
de voorkant» onder druk. Burgers die het niet met de eerste uitkomst (de eerste beslissing)
eens zijn, zijn dan aangewezen op de bezwaar- en beroepsfase: op «de achterkant».
Niet alle burgers hebben daarvoor de kennis, vaardigheden en het uithoudingsvermogen.
Meer maatwerk aan de voorkant voor deze groep burgers met onvoldoende doenvermogen
biedt voordelen en is wenselijk. Het frustreert burgers minder als zij eerder een
passende oplossing aangeboden krijgen. Zo kunnen problemen bij burgers worden voorkomen
omdat er bijvoorbeeld in die gevallen geen bezwaar- en beroepsprocedures nodig zijn.

Het rapport constateert verder dat het thema maatwerk weinig aandacht krijgt in de
gesprekken tussen de departementale opdrachtgevers en de opdrachtnemers in de uitvoering.
Aspecten als efficiency en rechtmatigheid spelen hier een belangrijkere rol. Verder
geeft het rapport aan dat het proces van terugkoppeling tussen uitvoering, beleid,
wetgeving en politiek vaak gebrekkig functioneert. Daardoor worden tekortkomingen
niet (tijdig) gezien.

Algemene reactie op het onderzoek

Het onderzoek «Regels en ruimte – Verkenning Maatwerk in dienstverlening en discretionaire ruimte»
levert belangrijke bouwstenen voor de verdere verbetering van de uitvoeringspraktijk,
waaraan het kabinet in goed overleg met de uitvoeringsorganisaties gaat werken. Het
rapport maakt onderscheid tussen twee soorten maatwerk: maatwerk in klantcontact en
maatwerk in de inhoud van de rechten en plichten van de burger. Oftewel: maatwerk
in de dienstverlening en maatwerk in de dienst zelf. De afgelopen jaren is de kwaliteit
van beide vormen van maatwerk onder druk komen te staan. Dit geldt vooral voor kwetsbare
burgers die het meest afhankelijk zijn van goede overheidsdienstverlening. Het kabinet
is van mening dat er bij de dienstverlening aan de burger een goede balans moet zijn
tussen standaarddienstverlening en maatwerk. Uitgangspunt moet zijn dat de overheid
de burger met vertrouwen tegemoet treedt.

In de praktijk ligt om verschillende redenen de nadruk op maatwerk bij een aantal
organisaties vooral op de bezwaar- en beroepsfase. Veel burgers haken dan af. Zoals
hiervoor gesteld, hebben zij niet de nodige kennis of zien op tegen de belasting die
dergelijke processen met zich meebrengen. Dat is onwenselijk en niet goed voor het
vertrouwen in de overheid. Het is de gezamenlijke ambitie van de uitvoeringsorganisaties
om het maatwerk terug te brengen naar de voorkant van het proces, naar het eerste
contact van de burger met de overheid. Het kabinet ondersteunt dit.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft op 23 oktober 2019 in
een tweetal zaken uitspraak gedaan. Deze geven de Belastingdienst/Toeslagen als gevolg
van een nieuwe uitleg van de wettelijke bepalingen bij de kinderopvangtoeslagen meer
mogelijkheden om in individuele gevallen maatwerk te leveren. Daarbij worden het belang
van het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik en de gerechtvaardigde belangen
van de burger meer met elkaar in evenwicht gebracht, aldus de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State.

De Belastingdienst heeft de opdracht gekregen binnen 26 weken een nieuw besluit op
bezwaar te nemen. Zij moeten daarbij ook bepalen hoe zij omgaan met eerdere beslissingen
over terugvorderingen11. De uitspraak van de Afdeling raakt niet alleen de uitvoering door de Belastingdienst/Toeslagen,
maar ook de beleidsinhoud inzake de proportionaliteit van de terugvorderingen en de
vraag hoe om te gaan met andere gevallen waarin eerder is beslist over terugvorderingen.
De Belastingdienst/Toeslagen en de beleidsverantwoordelijke ministeries voor toeslagen
zullen samen voorstellen doen op welke wijze invulling kan worden gegeven aan de uitspraak
van de Raad van State vanuit het perspectief van maatwerk.

Stroomlijnen uitvoeringsprocessen

Bij het verder stroomlijnen van de processen in de uitvoering is consistentie in de
ambities van kabinet en uitvoerders over een langere tijd gewenst. Dat bevordert de
kwaliteit en snelheid van de implementatie van de in deze brief beschreven acties.
Experimenten zijn misschien nodig om bepaalde opties uit te testen. Bij bestaande
wetgeving kan worden gekeken of extra ruimte voor maatwerk nodig is. Bij nieuwe wetgeving
kan worden nagegaan of ruimte voor maatwerk wenselijker is dan een ja/nee beslisregel.
Daarbij is aandacht nodig voor het voorkomen van willekeur. Niet alleen op basis van
regels, maar ook bijvoorbeeld op basis van intercollegiale toetsing.

De terugkoppeling vanuit de uitvoering naar het beleid moet beter. Signalen uit het
werk van de uitvoerders moeten gevolgen hebben voor het beleid, bijvoorbeeld als burgers
door gebrek aan ruimte bij de uitvoerders in de knel komen.

Deregulering door meer ruimte te bieden in de wetgeving alleen is niet toereikend.
Uitvoerders moeten ook oppassen met het dichtregelen van de eigen ruimte, bijvoorbeeld
in beleidsregels of werkinstructies. Er is een goede balans nodig tussen het bieden
van houvast aan de uitvoerende medewerkers en ruimte om af te wijken als de situatie
daarom vraagt. Dit vraagt zoals de uitvoerders zelf ook aangeven, om investeringen
in nieuwe werkwijzen en in de competenties van medewerkers.

De geschetste veranderingen hebben ook gevolgen voor de beleidsdepartementen. De uitvoering
ervaart een gebrek aan durf bij de opdrachtgever om de controle los te laten. Al te
veel ruimte voor de uitvoering wordt gezien als «beleid maken door de uitvoering».
De beleidsdepartementen moeten hun uitdaging zoeken in het integraal afstemmen van
beleid. Over de grenzen van departementen en bestuurslagen heen. Maatwerk vraagt om
die integraliteit. De burgers zijn niet geholpen als vijf of zes bestuursorganen bij
hetzelfde vraagstuk elk hun eigen beleid en eigen uitvoeringsregels hanteren. De dienstverlening
moet uiteindelijk vorm krijgen vanuit het perspectief van de burgers. Het thema van
de integraliteit verdient een plek naast de zes aanbevelingen in het rapport, die
breed onderschreven worden. Aan dit thema wordt al aandacht besteed in het lopende
programma Maatwerk Multiprobleemhuishoudens. Het uiteindelijk doel van dit programma
is om huishoudens met complexe sociale en urgente problematiek beter en eerder te
kunnen helpen over domeinen heen. Daarmee kan dit programma een voorloper zijn bij
het vormgeven van integrale dienstverlening, over beleidsterreinen en overheidslagen
heen.

Ten slotte vindt het kabinet dat ook op topambtelijk en politiek niveau eerder aandacht
kan worden gevraagd voor situaties in de uitvoering. Bijvoorbeeld wanneer burgers
door (een stapeling van) regelgeving in probleemsituaties terecht komen. Een oplossing
lijkt dan niet gevonden te kunnen worden binnen de huidige ruimte in de regelgeving.
En een versoepeling in de uitvoering kent voor- en nadelen en risico’s. Door deze
situaties aan de orde te stellen, kan op het juiste niveau een afweging plaats vinden.
Die kan ook met de Tweede Kamer worden gedeeld. Om dit te bereiken is een goede terugkoppeling
vanuit de uitvoering naar het beleid onmisbaar.

Vanuit deze algemene overwegingen beziet het kabinet de concrete aanbevelingen uit
het rapport met instemming. Het kabinet gaat in de bijlage bij deze brief in op de
zes concrete aanbevelingen uit het rapport.

Vervolgproces

Het zetten van vervolgstappen bij de nadere invulling van deze kabinetsreactie vraagt
een intensieve en meerjarige inzet van veel betrokkenen. Het kabinet houdt hierbij
rekening met de concrete situatie bij de betrokken uitvoeringsorganisaties. Het maakt
dankbaar gebruik van de initiatieven van de uitvoeringsorganisaties zelf.

De verantwoording over het vervolgproces van deze reactie loopt via de lijn van de
eerstverantwoordelijke Ministers voor de betrokken organisaties. De ministeriële commissie
uitvoering is de motor voor dit vervolgproces.

Overzicht acties

Hieronder staan, geclusterd naar vier thema’s, een aantal acties verwoord.

Aanpak maatwerk kabinet samen met de uitvoeringsorganisaties

1. Het kabinet zal in het overleg eigenaar-opdrachtgever-opdrachtnemer aandacht geven
aan maatwerk in de dienstverlening aan burgers. Doel is te bespreken hoe en met welke
aanvullende maatregelen maatwerk verder gestimuleerd kan worden. Bijvoorbeeld door
meer «kan»-bepalingen in de wet- en regelgeving of het doorlopen van klantreizen.
Bij deze bespreking wordt gezocht naar de juiste balans tussen (digitale) standaarddienstverlening
en maatwerk. Het kabinet besteedt daarbij specifiek aandacht aan (de mogelijkheden
tot) samenwerking van uitvoerders rond de burger en de integraliteit van het maatwerk.
De uitkomsten hiervan bij de in het rapport genoemde organisaties komen medio 2020
beschikbaar.

2. Het kabinet zal in dit overleg ook bezien wat er nodig is om het maatwerk van de achterkant
(bezwaar en beroep) naar de voorkant te verplaatsen. In overleg met het Netwerk van
Publieke Dienstverleners gaat het kabinet begin 2020 na in hoeverre experimenten op
dit terrein kunnen worden opgezet. De uitkomsten van dit overleg komen medio 2020
beschikbaar.

3. Het kabinet zal begin 2020 besluiten of verkenningen kunnen plaatsvinden van een aantal
sectordoorsnijdende vraagstukken. Het is de bedoeling de verantwoordelijkheid voor
die verkenningen over de betrokken organisaties te verdelen. Te denken valt aan onderwerpen
als de ethisch verantwoorde inzet van Artificiële Intelligentie voor het aanbieden
van maatwerk, de relatie tussen privacy en maatwerk, de opleiding van medewerkers
en organisatie-overstijgende data-analyse. Op dit laatste punt zal BZK nog in 2019
een voorstel doen. BZK zal begin 2020 samen met de uitvoeringsorganisaties verkennen
op welke wijze ruimte kan worden gegeven voor andere en nieuwe deskundigheid van de
uitvoerende professionals.

Aansluiten bij bestaande programma’s: Brede Schuldenaanpak, Verkenning Maatwerk Multiprobleemhuishoudens
en de Aanpak Levensgebeurtenissen

4. Het is van groot belang om de uitvoering van de programma’s Maatwerk Multiprobleemhuishoudens,
Brede Schuldenaanpak en de Aanpak Levensgebeurtenissen de komende jaren binnen de
uitvoeringsorganisaties veel aandacht te geven. Zo kan op deze belangrijke thema’s
een werkende maatwerkaanpak tot stand komen. Het kabinet onderschrijft dat maatwerk
van meerdere uitvoerders nodig kan zijn bij problemen van een burger op meerdere terreinen.
Verslag hierover vindt plaats in de voortgangsrapportages van die trajecten.

5. Bij de uitwerking van het programma Maatwerk Multiprobleemhuishoudens onderzoekt het
kabinet of aanpassing van de huidige wet- en regelgeving vereist is, om meer maatwerk
mogelijk te maken. Over de voortgang van het Actieplan Brede Schuldenaanpak, waarin
maatwerk ook een onderdeel is, zal de Staatssecretaris van SZW uw Kamer in de loop
van 2020 informeren.

Meer maatwerk aan de voorkant en pilots

6. Er komt een centraal meldpunt waar burgers terecht kunnen voor het melden en oplossen
van problemen met de basisregistraties. Op 25 november jl. heeft de Kamer daarover
een brief ontvangen van de Minister van BZK12.

7. Het kabinet zal de toegankelijkheid en begrijpelijkheid van overheidscommunicatie
verder vergroten door de inzet van de Direct Duidelijk Brigade en het interbestuurlijk
programma Mens Centraal. Rapportage zal plaatsvinden via die programma’s.

Algemene wet bestuursrecht

8. Het kabinet zal de mogelijkheden voor maatwerk in de Awb in de vorm van een «toolkit»
breed onder de aandacht brengen. Samen met gemeenten en uitvoeringsorganisaties zal
het kabinet de bruikbaarheid van dit instrument in de praktijk onderzoeken. Daarbij
zullen de Awb en sectorregelgeving naast elkaar worden gelegd. BZK neemt hiertoe in
2020 het initiatief.

9. Het kabinet heeft het voornemen om in de Awb een kwijtscheldingsbevoegdheid op te
nemen voor de gevallen waarin de bijzondere wet niets regelt. Een voorstel daartoe
wordt door de Minister voor Rechtsbescherming en de Minister van BZK begin 2020 bij
de Tweede Kamer ingediend.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
R.W. Knops

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
W. Koolmees

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
I.K. van Engelshoven

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
H.M. de Jonge

De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker

De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra

Reactie op de concrete aanbevelingen

Aanbeveling 1. In het overleg tussen eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer het
thema Maatwerk in dienstverlening grondig te bespreken en samen te zorgen voor een
beter evenwicht tussen gestandaardiseerde, digitale dienstverlening enerzijds en maatwerk
en persoonlijke dienstverlening anderzijds. De uitvoering zal beide onderdelen van
het repertoire moeten beheersen. De methodiek van deze verkenning kan daarbij behulpzaam
zijn.

Reactie:

Het is allereerst van belang te benadrukken dat gestandaardiseerde, digitale dienstverlening
en maatwerk niet tegenover elkaar, maar naast elkaar moeten worden geplaatst. Veel
burgers zijn immers het beste af met een digitale behandeling, waarin – door de toepassing
van moderne technieken – ook sprake is van op de individuele situatie afgestemde resultaten.
Naar schatting van enkele grote uitvoeringsorganisaties is deze standaarddienstverlening
passend voor circa 90% van de aanvragen. Dit neemt niet weg dat aan de resterende
groep burgers bijzondere aandacht moet worden besteed. Het kabinet onderschrijft daarmee
het belang van deze eerste aanbeveling. Het genoemde evenwicht is de kern waar het
bij adequate uitvoering van overheidstaken om draait. In de afgelopen periode heeft
de nadruk sterk gelegen op efficiënte taakuitvoering, soms ten koste van de aandacht
voor de groep burgers die om bijzondere aandacht vraagt.

In de aansturing van en het overleg met de uitvoeringsorganisaties moet gezocht worden
naar een betere balans: op welke onderdelen is maatwerk essentieel? Wat is de samenloop
met andere regelgeving waarmee de burger wordt geconfronteerd? Dat kan per wet (aanzienlijk)
verschillen. Geldt dat voor alle burgers, of alleen voor bepaalde kwetsbare groepen?
Wat leren bezwaar- en beroepsprocedures over het type cliënten voor wie de standaardbehandeling
niet toereikend is? Per uitvoeringsregime moet onderzocht worden hoe tot een goede
balans gekomen kan worden tussen standaarddienstverlening en maatwerk. Ook moet kritisch
gekeken worden naar sturingsinstrumenten voor de uitvoering, bv. het gebruik van prestatie-indicatoren.
Dit proces kan, zoals het rapport aanbeveelt, starten met een verkenning van de mogelijkheden
daartoe en de huidige invulling in de praktijk per uitvoeringsorganisatie.

De bestaande vormen van overleg tussen eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer (uitvoeringsorganisatie)
zijn hiertoe het aangewezen aangrijpingspunt. Het is van belang in deze overleggen,
uiteraard rekening houdend met de situatie bij de betrokken organisatie, aandacht
te geven aan de hiervoor genoemde vragen en aan de verschillende waarden die hierbij
een rol spelen, zoals maatwerk, naast rechtmatigheid en efficiency, ieder vanuit zijn
eigen rol en verantwoordelijkheid. Ieder ministerie met een of meer uitvoeringsorganisaties
is hier aan zet. Het kabinet zal dit proces starten bij de grootste uitvoeringsorganisaties
met de meeste contacten met burgers van de Ministeries van FIN, J&V, VWS, OCW en SZW.

In goed overleg tussen opdrachtgever, opdrachtnemer en eigenaar van de betrokken uitvoeringsorganisaties
zal in de komende maanden worden nagegaan welke concrete maatregelen op het terrein
van maatwerk al lopen en welke nog in gang kunnen worden gezet. Het kabinet realiseert
zich daarbij dat dit van eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer een inzet vraagt
op verschillende terreinen (vakmanschap en deskundigheid, leiderschap, cultuur, informatievoorziening,
wet- en regelgeving, klantgerichtheid) met vaak een langere doorlooptijd. Dit vraagt
ook het nodige van de medewerkers in de uitvoering. Zij moeten in staat zijn (in tijd
en deskundigheid) om afgewogen en onderbouwd maatwerk te kunnen leveren. In een aantal
gevallen zullen nieuwe werkwijzen om nieuwe, meer gespecialiseerde, deskundigheid,
andere sturing en andere competenties vragen.

Aanbeveling 2. Kies daarbij een lerende aanpak van goed gekozen, kleinere stappen
binnen en tussen de uitvoeringsorganisaties. Zorg voor een stimulerend klimaat en
voorbeeldgedrag van bestuur en management, en van eigenaar en opdrachtgever.

Reactie:

Het doorlichten en verbeteren van de diverse uitvoeringsregimes is een proces dat
tijd vergt. Niet alles kan tegelijk en elke uitvoeringsorganisatie heeft zijn eigen
dynamiek en uitgangssituatie. Elke eigenaar met de verantwoordelijkheid voor een of
meerdere uitvoeringsorganisaties gaat hiermee aan de slag.

Elk van de betrokken ministeries zal concrete acties in gang zetten, maar zal daarbij
een zekere volgtijdelijkheid moeten betrachten. In onderling overleg kiezen opdrachtgevers
en opdrachtnemers, in samenspraak met de eigenaar, maatregelen die bijdragen aan de
goede balans tussen gestandaardiseerde dienstverlening en maatwerk. Naarmate we in
dat proces meer inzichten opdoen en goede praktijken leren kennen, kunnen andere uitvoerders
daar hun voordeel mee doen. Zo ontstaat een sneeuwbaleffect. Bij het al eerder genoemde
Loket Buitenland wordt deze werkwijze reeds toegepast. Na een aanloopfase waarin de
samenwerking met diverse uitvoeringsorganisaties moest worden opgestart, krijgen de
eerste ontwikkeltrajecten inmiddels vorm en worden concrete afspraken gemaakt over
informatievoorziening en flexibele dienstverlening via één centraal punt. Daarbij
wordt ook gekeken naar specifieke knelpunten die uitvoeringsorganisaties ervaren in
de dienstverlening in het buitenland.

Aanbeveling 3. Breng Maatwerk binnen de uitvoeringsorganisaties van de achterkant
(bezwaar en beroep) meer naar de voorkant (het eerste- en tweedelijns-klantcontact).
Zorg ervoor dat de onderwerpen die in aanmerking komen voor afweging van de individuele
omstandigheden van de burger, onderdeel vormen van een werkwijze waarbij burgers proactief
en via het voor hen passende kanaal voor klantcontact worden geïnformeerd over de
mogelijkheden. Zorg in deze werkwijze voor een sluitende communicatie tussen eerste
en tweede (en waar nodig derde) lijns klantcontact die ervoor zorgt dat de burgers
snel weten waar ze aan toe zijn. Investeer in de competenties van medewerkers en versterk
de rol van data bij het opsporen en invullen van de behoefte aan maatwerk. Hanteer
de kwaliteitsuitgangspunten van de Nationale ombudsman.

Reactie:

Het belang van deze aanbeveling onderschrijft het kabinet ten volle. Burgers moeten
adequaat geïnformeerd worden over de mogelijkheden voor maatwerk, niet aan het eind,
maar aan het begin van het proces. Bijvoorbeeld als een burger contact opneemt met
de uitvoeringsorganisatie met de mededeling dat van onjuiste gegevens is uitgegaan.
Het is dan beter om de melding op juistheid te onderzoeken en de fout te herstellen
dan om een bezwaarschrift af te wachten. Daarnaast geldt dat basisprocessen zoals
gegevensbeheer binnen uitvoeringsorganisaties op orde moeten zijn. Hiervoor is geen
wetswijziging noodzakelijk, wel een verandering in de manier van werken. Het kabinet
en de uitvoeringsorganisaties zullen deze verandering gezamenlijk in gang zetten.

In dit kader is ook van belang dat de Tweede Kamer op 24 september 2019 een motie
heeft aangenomen op voorstel van de leden Van der Molen en Middendorp.13 In de motie wordt gevraagd om een gezaghebbend centraal meldpunt in te richten waar
burgers/geregistreerden terecht kunnen voor het melden en oplossen van problemen met
de basisregistraties. Onjuiste registraties kunnen immers leiden tot probleemsituaties
die de geregistreerden niet zelf kunnen oplossen. Dit kan doorwerken in de hele keten.
Het kabinet zal uitvoering geven aan de motie. Bij de inrichting van een centraal
meldpunt zal zowel een gebruiksvriendelijk meldpunt als een effectief mechanisme om
onjuiste registraties te corrigeren worden georganiseerd. Hierover is het kabinet
in gesprek met een aantal organisaties die een centraal meldpunt kunnen organiseren.

Aanbeveling 4. Verbind de maatwerkaanpak voor de landelijke uitvoeringsorganisaties
met de implementatie van de Brede Schuldenaanpak en de verkenning Maatwerk Multiprobleemhuishoudens.
Het is van groot belang om de uitvoering en implementatie van die programma’s de komende
jaren binnen de uitvoeringsorganisaties veel aandacht te geven en zo op deze belangrijke
thema’s een werkende maatwerkaanpak tot stand te brengen.

Reactie:

Alhoewel het rapport niet specifiek ingaat op de problematiek van maatwerk over meerdere
domeinen heen, signaleert het wel dat cliëntenorganisaties en uitvoeringsmedewerkers
aangeven dat het ontbreken van discretionaire ruimte voor maatwerk bij burgers met
schulden een flinke rol speelt. Het vergroten van de mogelijkheden voor maatwerk speelt
dan ook een belangrijke rol in het actieplan Brede Schuldenaanpak14, het programma Maatwerk Multiprobleemhuishoudens15 en bij de aanpak van levensgebeurtenissen16.

In het programma Maatwerk Multiprobleemhuishoudens wordt er nadrukkelijk naar gestreefd
om in het geval van complexe sociale en urgente problematiek een oplossing te bieden
over domeinen heen. De lokale sociaal werkers trekken daarbij gezamenlijk op met de
landelijke uitvoeringsorganisaties. Hier zijn situaties aan de orde die een integrale
benadering vragen. Vaak zijn de problemen weerbarstig, meervoudig en complex.

Ze zijn ook complex omdat de betrokken organisaties moeilijk maatwerk kunnen leveren,
zeker als het meerdere beleidsterreinen betreft met elk verschillende en enkelvoudige
doelen en een eigen digitalisering per organisatie.

Het kabinet onderschrijft de aanbeveling om binnen de uitvoeringsorganisaties de komende
jaren deze twee belangrijke programma’s in te vlechten in de staande praktijk. Voor
het kabinet is het van belang om – waar nodig – ruimte voor maatwerk te creëren en
het mogelijk te maken dat organisaties gezamenlijk kunnen werken aan maatwerk rondom
het multiprobleemgezin. Het eindrapport van de Verkenning Maatwerk Multiprobleemhuishoudens
geeft daartoe verschillende oplossingsrichtingen, waaronder het creëren van een wettelijke
oplossing die het mogelijk maakt om af te wijken van bepalingen die maatwerk in de
weg staan (brief van de Staatssecretaris van SZW van 22 mei 2019, Kamerstuk 34 477, nr. 63).

Aanbeveling 5. Zorg voor een vergroting van de kennis over de mogelijkheden die de
Awb biedt voor maatwerk en maak daarbij gebruik van de in opdracht van BZK ontwikkelde
toolkit. Onderzoek de wenselijkheid van het opnemen van een brede hardheidsclausule
in de sectorwetgeving en uitbreiding van de Awb.

Reactie:

Deze aanbeveling is nauw verbonden met de discretionaire ruimte die aan de uitvoering
wordt gegeven. Dit punt kan ook aan de orde komen in het bestaande overleg tussen
eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer, bij voorbeeld aan de hand van concrete voorbeelden
uit de uitvoeringspraktijk. Deze terugkoppeling blijkt niet altijd goed te functioneren.
In het overleg met de uitvoeringsorganisaties is vastgesteld dat het een taak van
de eigenaar is om erop toe te zien dat deze feedbackloop wordt georganiseerd en in
stand gehouden en om in voorkomende gevallen zorg te dragen voor agendering op beleids-
of politiek niveau.

De uitvoering kan hiertoe uiteraard ook het initiatief nemen. Het is ook de verantwoordelijkheid
van de uitvoering om de ruimte voor maatwerk te nemen die de uitvoeringsorganisaties
hebben en het beleid aan te spreken als er meer ruimte voor maatwerk nodig is. Daarbij
is het van belang door het schetsen van alternatieven met hun risico’s en voor- en
nadelen in een vroeg stadium een afgewogen keuze te maken over de gewenste uitvoering
van nieuw beleid. Zo nodig kan de politiek daarbij richting geven en daarover in een
vroeg stadium communiceren. Dergelijke afwegingen zouden bij voorgenomen wetgeving
(toets op discretionaire ruimte) standaard moeten worden.

Wanneer aan de uitvoering discretionaire ruimte wordt gelaten, is het aan de betrokken
professionals om de afweging in de praktijk te maken. Daarbij kunnen per definitie
verschillende inschattingen worden gemaakt, met als mogelijk gevolg een andere uitkomst
dan verwacht, maar deze inschattingen behoren toe aan de professional, die slechts
in uitzonderingsgevallen van het maken van fouten kan worden beticht. Het vergt wel
van de opdrachtgever en het management in de uitvoeringsorganisatie de durf professionals
ruimte te geven en te vertrouwen op de maatschappelijke oriëntatie en het vakmanschap
van de uitvoerende professionals.

Professionals dienen in deze situatie de geboden ruimte te (durven) gebruiken en kunnen
hierop ook worden aangesproken. Voor de professional is dit soms een spannende uitdaging.
In een aantal situaties zal dit betekenen dat in andere en nieuwe vaardigheden of
deskundigheden zal moeten worden geïnvesteerd.

De mate waarin uitvoeringsorganisaties wettelijk gezien mogelijkheden hebben om maatwerk
te bieden, loopt uiteen. De sectorwetgeving verschilt op dit punt aanzienlijk, zoals
ook uit de inventarisatie blijkt. De Awb impliceert een opdracht tot maatwerk (als
dit in de bijzondere wet niet is uitgesloten), zoals hiervoor vermeld, en is daarmee
voor alle sectoren een belangrijk kader. De Landsadvocaat heeft op verzoek van het
Ministerie van BZK een overzicht gemaakt van de ruimte die de Awb bevat om bij de
toepassing van sectorwetgeving maatwerk te bieden. Deze inzichten zullen in de vorm
van een toolkit breed onder de aandacht worden gebracht.17 Samen met gemeenten en uitvoeringsorganisaties zal het kabinet de bruikbaarheid van
dit instrument in de praktijk onderzoeken. Daarbij zullen de Awb en sectorregelgeving
naast elkaar worden gelegd. BZK neemt hiertoe in 2020 het initiatief. Samen met gemeenten
en uitvoeringsorganisaties wordt de bruikbaarheid van deze toolkit in de praktijk
onderzocht.18

Ten aanzien van de aanbevolen uitbreiding van de Awb heeft het kabinet het voornemen
om in de Awb een kwijtscheldingsbevoegdheid op te nemen voor de gevallen waarin de
bijzondere wet niets regelt. In dat geval heeft het bestuursorgaan de mogelijkheid
om een schuld kwijt te schelden als de nadelige gevolgen van de invordering onevenredig
zijn in verhouding tot de met de invordering te dienen doelen. Dit voorstel is door
een aantal grote uitvoeringsorganisaties bezien op de uitvoeringsconsequenties (uitvoeringstoets).
Deze toetsen zijn nog niet volledig afgerond, maar het streven is het wetsvoorstel
zo snel mogelijk, uiterlijk begin volgend jaar, bij de Tweede Kamer in te dienen.19

Daarnaast is in de zomer het wetsvoorstel modernisering elektronisch bestuurlijk verkeer
ingediend bij de Tweede Kamer. Dit betreft een aanvulling van de Awb. Dit wetsvoorstel
bevat naast bepalingen voor het elektronisch bestuurlijk verkeer ook een zorgplicht
voor bestuursorganen om passende ondersteuning te bieden bij de contacten tussen overheid
en burger.20

Aanbeveling 6. Verken en experimenteer met een radicaal scenario van vergroting van
de ruimte voor maatwerk in de dienstverlening met de volgende elementen:

a. Deregulering van (onderdelen van) een regeling, inclusief de beleidsregels;

b. Verder professionalisering van de uitvoering daarvan;

c. Versterking van de verantwoording over het gebruik van de door de deregulering ontstane
discretionaire ruimte. Zoek in de verkenning verbinding met de Zweedse Tillitsreformen.

Reactie:

Het kabinet vindt het van belang eerst de nodige stappen te zetten ter uitvoering
van de overige aanbevelingen alvorens na te gaan of het in aanbeveling 6 genoemde
scenario wenselijk is. Het kabinet gaat ervan uit dat de weg van de uitvoeringsorganisaties
naar meer maatwerk voor burgers ook een lerend proces zal zijn. Voor verschillende
uitvoeringorganisaties en eventueel ook specifiek voor bepaalde onderdelen van hun
werk zullen doelgroepen en noodzaak van maatwerk verschillen. Ook zal maatwerk bij
complexe en meervoudige problemen aanvullende eisen kunnen stellen. Bijvoorbeeld het
bieden van maatwerk over domeinen heen.

Het kabinet wil wel in de komende maanden in overleg met het Netwerk Publieke Dienstverlening
nader verkennen of één of meer experimenten kunnen worden opgezet waarbij de aandacht
voor maatwerk van de achterkant van het proces naar de voorkant wordt verplaatst.
Daarbij kunnen dan vragen aan de orde komen uit het radicale scenario als: hoe zorg
je ervoor dat de gevallen die maatwerk nodig hebben eerder kunnen worden onderkend?
Kunnen mensen daarom vragen? Zijn er kenmerken in de doelgroep of de aan de orde zijnde
materie waarop een geautomatiseerd systeem aan kan slaan? Kunnen we een piepsysteem
maken waarin een uitvoeringsorgaan kan worden gewezen op een makkelijk te herstellen
fout, waardoor niet de bezwaarprocedure hoeft te worden doorlopen? Het instrument
van de «klantreis» kan bij deze experimenten behulpzaam zijn. Via deze klantreizen
wordt in beeld gebracht wat burgers in de praktijk ervaren in contact met de overheid.

De praktijktoets waar het programma Maatwerk Multiprobleemhuishoudens (PMM) dit voorjaar
mee is gestart is een goed voorbeeld van een «experiment» waarbij de focus ligt op
maatwerk over domeinen heen. In deze toets gaat het om het werken volgens de bedoeling
binnen de grenzen van de wet, in de zin van «wat kan er al». In deze praktijktoets
staat de handelingsruimte centraal van de uitvoering in het sociaal domein gecombineerd
met uitvoeringsorganisaties op rijksniveau. De uitkomsten van de praktijktoets worden
gevolgd en geanalyseerd door middel van een proces- en effectevaluatie en vormen onder
andere input voor het wetstraject Programma Maatwerk Multiprobleemhuishoudens dat
parallel is opgestart.