Brief regering : Beleidskader herstelrechtvoorzieningen gedurende het strafproces

33 552 Slachtofferbeleid

Nr. 560 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 januari 2020

De opsporing, vervolging en berechting van strafbare feiten is een belangrijke pijler
van onze rechtsstaat. In het strafproces staat de verdachte van oudsher centraal.
Dat laat echter onverlet dat een strafbaar feit niet alleen een verdachte of veroordeelde,
maar vaak ook een of meer slachtoffers kent, en impact heeft op de samenleving als
geheel. Voor een slachtoffergerichte benadering in het strafproces bestaat de afgelopen
jaren steeds meer aandacht. Zo kunnen slachtoffers van bepaalde delicten ter zitting
gebruik maken van het spreekrecht en hebben slachtoffers onder voorwaarden recht op
gesubsidieerde rechtsbijstand. Een andere belangrijke vorm van een meer slachtoffergerichte
benadering is herstelrecht. Hierbij staat centraal wat het slachtoffer nodig heeft
voor herstel, en wat de verdachte of veroordeelde kan doen om verantwoordelijkheid
te nemen en waar mogelijk te herstellen. De toepassing van herstelrecht draagt op
die manier bij aan reflectie door de verdachte of veroordeelde. Dat heeft ook een
gunstige invloed op de kans op recidive. Daarmee is ook de samenleving gebaat. Dat
geldt in het bijzonder wanneer het een jeugdige verdachte of veroordeelde betreft.
Uit het regeerakkoord volgt de opdracht om, als onderdeel van de innovatieagenda voor
de rechtspraak, te bezien of herstelrecht een prominentere rol kan krijgen. Aan deze
opdracht geef ik op de volgende wijze uitvoering.

Werkconferenties als basis voor beleidskader

In mijn brief van 11 juli 2018 heb ik uiteengezet dat, om de inzet van herstelrecht
te bevorderen, ik het van belang vind om de lessen uit de praktijk om te zetten in
een beleidskader. Daarbij heb ik aangegeven dat ik randvoorwaarden wil benoemen die
zijn gericht op kwaliteit en het bewaken van de belangen van slachtoffer, verdachte
én samenleving.1 De afgelopen jaren zijn ervaringen opgedaan met pilots in herstelbemiddeling.2 Deze lessen zijn benut bij de vormgeving van dit beleidskader. Tijdens een tweetal
werkconferenties en in verschillende gesprekken met professionals, onder wie de initiatiefnemers
van het «voorstel van wet strekkende tot de invoering van herstelrechtvoorzieningen
in het Wetboek van Strafvordering3», zijn de afgelopen periode aanvullende lessen uit de huidige praktijk in kaart gebracht.
Dat heeft geleid tot een beleidskader herstelrechtvoorzieningen gedurende het strafproces4, dat ik u hierbij aanbied.5

Inhoud beleidskader

De praktijk heeft zich binnen het huidige juridische kader, dat deels van vrij recente
datum is, positief ontwikkeld. Het juridisch kader biedt op dit moment ruimte voor
invulling door de praktijk. Het hierbij aangeboden beleidskader beoogt op de punten
waar het juridisch kader ruimte laat voor vragen, te voorzien in richtsnoeren voor
de praktijk. Daarmee wordt beoogd te komen tot een structurele, uniforme en duurzame
werkwijze. Deze werkwijze kan, waar nodig, vervolgens in regelgeving worden vastgelegd.

Het beleidskader besteedt aandacht aan definities, het huidige juridisch kader en
verschillende herstelrechtvoorzieningen gedurende het strafproces. De focus ligt daarbij
op de fasen van het voorbereidend onderzoek, in het bijzonder de afdoenings- en vervolgingsfase
OM, en de berechtingsfase. Die keuze vloeit voort uit de waarneming dat onder professionals,
slachtoffers, en verdachten behoefte bestaat aan duidelijkheid over herstelrechtvoorzieningen
in deze fasen. In het beleidskader wordt uiteengezet dat mediation in strafzaken in
deze fasen de voorliggende voorziening is. Daarnaast wordt in het beleidskader ingegaan
op kwaliteitseisen, aan onder meer mediatons in strafzaken. Tot slot gaat het beleidskader
in op enkele voorwaarden die van belang zijn voor het bevorderen van de bekendheid
van herstelrechtvoorzieningen onder professionals in de strafrechtsketen.

Vervolgaanpak

Dit beleidskader herstelrechtvoorzieningen gedurende het strafproces is niet alleen
het sluitstuk van een proces, maar ook het begin van een aanpak. Bijzondere aandacht
gaat daarbij uit naar het bevorderen van herstelrecht in het jeugdstrafrecht. Hieronder
wordt puntsgewijs uiteengezet op welke manier de komende periode verder gewerkt wordt
aan het bevorderen van herstelrecht gedurende het strafproces.

a. Pilot centraal aanmeld- en informatiepunt

De landelijk coördinator mediation in strafzaken en de directeur van Perspectief Herstelbemiddeling
bereiden in afstemming met andere relevante partijen een pilot voor. In deze pilot
wordt de toegevoegde waarde van een centraal aanmeld- en informatiepunt voor zaken
in de fasen van het voorbereidend onderzoek, in het bijzonder de afdoenings- en vervolgingsfase
OM, en de berechtingsfase, die in aanmerking komen voor toepassing van herstelrecht,
verkend. Een dergelijk centraal aanmeld- en informatiepunt kan voorkomen dat trajecten
van mediation in strafzaken en herstelbemiddeling elkaar doorkruisen. Tevens kan het
zorgen voor duidelijkheid over de beschikbare herstelrechtvoorzieningen door middel
van informatievoorziening.

b. Duidelijk informatiemateriaal

Om de bekendheid van herstelrechtvoorzieningen gedurende het strafproces te vergroten
wordt samen met betrokken partijen op basis van de inhoud van het beleidskader informatiemateriaal
en een communicatieplan opgesteld om professionals in staat te stellen om slachtoffers,
verdachten en veroordeelden beter te informeren over de mogelijke inzet van herstelrechtvoorzieningen.

c. Nader onderzoek naar herstelrechtvoorzieningen

De diversiteit van op herstel gerichte initiatieven in brede zin is groot in Nederland.
Op dit moment is niet van alle initiatieven inzichtelijk welke diensten worden verleend
en hoe de dienstverlening door zowel slachtoffers als daders ook na verloop van tijd,
wordt gewaardeerd. Daarom heb ik het WODC gevraagd om aanvullend onderzoek te doen
naar herstelrechtvoorzieningen gedurende het strafproces, in het bijzonder in andere
fasen dan hiervoor genoemd. Dit onderzoek wordt benut voor het aanvullen van het beleidskader
en het opstellen van een herstelkaart. De herstelkaart zal inzicht bieden in welke
landelijke of regionale herstelrechtvoorzieningen er zijn, in welke fase van het strafproces
deze worden ingezet, wat het beoogde doel ervan is, en wat de resultaten of uitkomsten
ervan zijn. Ook de waardering door slachtoffers en daders van deze voorzieningen wordt
onderzocht. Het WODC zal dit onderzoek in 2020 uitvoeren.

d. Lopend onderzoek naar herstelrecht gedurende het strafproces

Zoals ik uw Kamer dit voorjaar al liet weten is uit internationaal onderzoek, maar
ook uit onderzoek dat is uitgevoerd in Nederland, gebleken dat bij verdachten die
deelnemen aan een vorm van herstelrecht sprake is van een significant lager recidivepercentage
dan bij verdachten wier zaak op de traditionele manier wordt afgedaan. Uit onderzoek
tot dusver kan echter niet afgeleid worden hoe het inzetten van herstelrecht zorgt
voor een lagere recidivekans. 6 Op dit moment wordt door de Universiteit Twente en de Universiteit Maastricht onderzocht
of deelname aan mediation een verandering teweegbrengt bij verdachten en welke factoren
een rol spelen bij deze verandering. Daarnaast heeft de Hogeschool Utrecht recent
het onderzoeksproject «Strafrechtmediation: geborgd in kwaliteit» afgerond. Daarbij
is gekeken naar de vraag aan welke kwaliteitseisen een strafrechtmediator moet voldoen
en hoe deze kwaliteitseisen moeten worden geborgd. Ik zal de resultaten van deze onderzoeken
waar mogelijk betrekken in mijn vervolgaanpak.

e. Wetgeving

Op het gebied van de wetgeving breng ik het volgende naar voren. Artikel 51h van het
Wetboek van Strafvordering is de kernbepaling ten aanzien van herstelrechtvoorzieningen.
Op grond van dit artikel zijn bepalingen over herstelrecht opgenomen in het Besluit
slachtoffers van strafbare feiten. In het kader van de Modernisering van het Wetboek
van Strafvordering wordt voorgesteld artikel 51h weg te halen uit de slachtoffertitel
en onder te brengen in een algemeen hoofdstuk, met als doel tot uiting te brengen
dat herstelrecht (meer in het bijzonder mediation in strafzaken) niet alleen een instrument
is voor slachtoffers, maar ook voor verdachten. Om dezelfde reden kunnen de bepalingen
over herstelrecht die nu in het Besluit slachtoffers van strafbare feiten staan, worden
opgenomen in een nieuwe algemene maatregel van bestuur (AMvB) die is toegesneden op
herstelrecht. Deze nieuwe AMvB zal bepalingen bevatten die herstelrecht verder uitwerken
of inkaderen. In overleg met de ketenpartners en andere belanghebbenden zal ik het
komende jaar nagaan welke (procedurele) bepalingen nog ontbreken en in de AMvB kunnen
worden ondergebracht. Hierbij teken ik aan dat het Wetboek van Strafvordering voor
verdachten en slachtoffers al waarborgen omvat die ook bij mediation van toepassing
zijn, bijvoorbeeld het recht op bijstand door een raadsman of een tolk.

Hiernaast is in het voorstel voor de Innovatiewet Strafvordering een onderdeel opgenomen
voor de situatie dat tijdens de terechtzitting (na het uitroepen van de zaak) sprake
is van een geslaagde herstelbemiddeling en een vaststellingsovereenkomst, waarin afspraken
worden vastgelegd die door partijen zijn gemaakt onder begeleiding van een professioneel
mediator.7, 8 Het wetsvoorstel is bedoeld om de rechter een beslissingsmodaliteit te bieden om
een dergelijke zaak af te doen. Dit onderdeel is aangemerkt als pilotproject in het
kader van de Innovatiewet teneinde daarmee ervaring op te doen. In het kader van de
consultatie over dit wetsvoorstel zijn verschillende reacties ontvangen op het onderdeel
ten aanzien van het herstelrecht. Ik bestudeer deze reacties en zal op basis hiervan
het voorstel aanpassen.

Als het gaat om het borgen en bevorderen van de professionaliteit van mediators is
er een mogelijke relatie met het ingezette traject rond een mediationwet. Dit wordt
nader bezien.

Tot slot

Met het beleidskader wordt de inzet van herstelrecht gedurende het strafproces nader
geduid. De in de vervolgaanpak benoemde maatregelen dienen ertoe die inzet verder
te bevorderen. Uw Kamer wordt door mij nader geïnformeerd met betrekking tot de bevordering
van herstelrecht en de verdere gevolgen voor de uitvoering. Dit zal ik doen na het
verschijnen van het eerdergenoemde onderzoek naar de verschillende herstelrechtvoorzieningen
en zodra meer bekend is over de resultaten van de genoemde pilot.

De Minister voor Rechtsbescherming, S. Dekker