Brief regering : Machinerichtlijn in relatie tot de Stint

Nr. 784
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 december 2019

Tijdens het plenair debat van 30 oktober jl. naar aanleiding van het rapport «Veilig
toelaten op de weg» van de Onderzoeksraad voor Veiligheid heeft uw Kamer vragen gesteld
over de toepassing van Richtlijn 2006/42/EG van 17 mei 2006 betreffende machines en
tot wijziging van Richtlijn 95/16/EG (hierna «de Machinerichtlijn») op de Stint (Handelingen
II 2019/20, nr. 17, item 7). Samengevat heeft uw Kamer gevraagd wanneer duidelijk was dat de Machinerichtlijn
van toepassing was op Stint, wat dit betekent voor het toezicht op de Stint en wat
dit betekent voor de rol van de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna
«de Inspectie SZW») en de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), destijds
in 2011 en nu. In deze brief ga ik in op de informatie die ik daarover naar uw Kamer
heb gestuurd en geef ik, mede namens de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
en de Minister voor Medische Zorg en Sport, een toelichting op het toezicht door de
Inspectie SZW en de NVWA.

Verkrijgen van duidelijkheid over toepassing Machinerichtlijn

Na het ongeval met de Stint hebben de Inspectie SZW, NVWA, Inspectie Leefomgeving
en Transport (hierna «ILT») en RDW contact gehad over het door ILT gecoördineerde
onderzoek naar de Stint als product1. Hierbij is gekeken naar de verschillende toezichtsregimes, waarbij onder andere
de vraag op kwam of de Machinerichtlijn van toepassing is. Op 5 december 2018 heb
ik uw Kamer het voorlopige advies toegestuurd van de RDW waarin de RDW aanbevelingen
doet om de Beleidsregel aanwijzing bijzondere bromfietsen (hierna «Beleidsregel»)
aan te passen.2 Hierin schrijft de RDW dat bij voertuigen die onder de vereenvoudigde procedure voor
bijzondere bromfietsen vallen, voor de fabrikant geldt dat hij in ieder geval moet
zorgen dat deze bijzondere bromfietsen voldoen aan de Machinerichtlijn en de daarin
genoemde essentiële veiligheids- en gezondheidseisen. Daarom adviseert de RDW om in
de Beleidsregel op te nemen dat fabrikanten moeten voldoen aan de Machinerichtlijn.
Uw Kamer stelde op 18 januari 2019 vragen, waarop ik heb geantwoord dat fabrikanten
van machines, waaronder voertuigen die niet onder Verordening 168/2013 vallen, zoals
bijzondere bromfietsen, binnen het toepassingsgebied vallen van de Machinerichtlijn.
De Machinerichtlijn vereist dat de fabrikanten machines produceren die voldoen aan
een aantal algemene veiligheids- en gezondheidseisen en enkele administratieve eisen.
De RDW beveelt aan om die algemene eisen, alsmede een risicobeoordeling, nu bij de
toelating mee te nemen. In de Kamerbrief van 26 februari 2019 is uw Kamer geïnformeerd
over de voorgenomen aanpassingen in de toen geldende Beleidsregel. Op advies van de
RDW zou in de Beleidsregel worden verduidelijkt dat de Machinerichtlijn van toepassing
is op bijzondere bromfietsen en dat de fabrikant moet aantonen dat aan de eisen van
de Machinerichtlijn is voldaan. Toen is uw Kamer eveneens gemeld dat de mogelijkheid
werd bezien of een vorm van markttoezicht sneller geregeld kon worden op basis van
de Machinerichtlijn. De ILT, de NVWA, de Inspectie SZW en de RDW zijn gevraagd om
hier inzicht in te bieden.

Bij het uitwerken van de aanbeveling van de RDW en het (markt)toezicht bleek dat bij
de departementen (SZW, VWS en I&W) en hun toezichthouders vragen bestonden in hoeverre
bijzondere bromfietsen onder het toepassingsgebied van de Machinerichtlijn vielen.
In een brief van 10 april jl. is aan uw Kamer gemeld dat eerst toch een nadere verduidelijking
nodig bleek over de juridische reikwijdte van de Europese (en nationale) voertuigregelgeving,
ook in relatie tot de Machinerichtlijn (Kamerstuk 29 398, nr. 680). Daarom is toen aangekondigd in overleg te zullen treden met de Europese Commissie
om hier duidelijkheid over te krijgen. In de gewijzigde Beleidsregel, die als concept
was toegevoegd bij die Kamerbrief, is eveneens toegelicht dat de aanbeveling van de
RDW om de verplichting op te nemen in de Beleidsregel dat een voertuig moet voldoen
aan de Machinerichtlijn, niet is overgenomen omdat nog aan de Europese Commissie gevraagd
zou worden wat de juridische verhouding is tussen de Machinerichtlijn en de bijzondere
bromfietsen. Voor het toelaten van voertuigen tot de weg wordt daarom alleen gekeken
naar de Beleidsregel en de daarin opgenomen eisen. Op 14 mei jl. is de Europese Commissie
schriftelijk om advies gevraagd. Op 2 augustus jl. heb ik uw Kamer geïnformeerd over
het antwoord van de Europese Commissie van 19 juli jl., inhoudende dat de Machinerichtlijn
van toepassing is op bijzondere bromfietsen, hoewel deze richtlijn niet bedoeld is
om risico’s ten gevolge van gebruik op de weg aan te pakken.3

Toezicht in het kader van de Machinerichtlijn

De Machinerichtlijn is geïmplementeerd in het Warenwetbesluit machines en ziet onder
meer op de organisatie van het markttoezicht. De NVWA ziet in de handelsfase toe op
naleving van de voorschriften die in de Warenwet worden gesteld aan producten bestemd
voor consumentengebruik. De Inspectie SZW ziet in de handelsfase toe op de naleving
van de voorschriften die op basis van de Warenwet aan producten worden gesteld, voor
zover het beroepsmatige toepassing betreft. Daarnaast ziet de Inspectie SZW op basis
van de Arbeidsomstandighedenwet toe op het gebruik van machines die worden gebruikt
als arbeidsmiddel. De NVWA en de Inspectie SZW houden geen toezicht op de aanvullende
eisen uit de Beleidsregel voor een veilige toelating tot de weg.

Op basis van de Warenwet en het Warenwetbesluit machines is de fabrikant zelf verantwoordelijk
voor het naleven van de gestelde eisen. Er kan pas markttoezicht plaatsvinden vanaf
het moment dat de fabrikant het product in de handel brengt. Als een fabrikant zijn
product wijzigt, moet hij de risicobeoordelingen en de aanpassing van de veiligheidsmaatregelen
opnieuw uitvoeren conform de voorschriften in de Warenwet en het Warenbesluit machines.
Markttoezicht door de Inspectie SZW en de NVWA vindt dus achteraf plaats op basis
van risicogericht toezicht of op basis van meldingen en signalen. Dat een wijziging
van het product wordt doorgevoerd, wil niet zeggen dat niet meer wordt voldaan aan
de Machinerichtlijn. De fabrikant moet dit zelf opnieuw beoordelen. Dat is een belangrijk
verschil met voertuigtoelating, waarbij vooraf wordt getoetst of een voertuig voldoet
en blijft voldoen. Hierbij moet de fabrikant voorgenomen wijzigingen aan het voertuig
bij het Ministerie van IenW melden, zodat kan worden bezien of de wijziging -met het
oog op een veilige toelating tot de weg- dient te leiden tot een nieuwe beoordeling
van het voertuig.

Zoals in antwoord op vragen van uw Kamer op 18 oktober 20184 en 18 januari 20195 en in overleggen met uw Kamer op 1 en 6 november 2018 gemeld (Kamerstuk 29 398, nrs. 635 en 636), was er (in brede zin) geen sprake van toezicht. Dat de Machinerichtlijn
volgens de Europese Commissie van toepassing is, betekent dat deze richtlijn ook reeds
ten tijde van de toelating van de Stint in 2011 gold. De departementen en hun toezichthouders
hadden tot het bericht van de Europese Commissie niet de wetenschap dat zij voor deze
voertuigen toezichthouder waren.

Achteraf kan niet worden beoordeeld hoe de inspecties als toezichthouder op de Warenwet
en het Warenwetbesluit machines hadden geacteerd op basis van meldingen en signalen
over bijzondere bromfietsen wanneer zij wel hadden geweten dat deze regelgeving van
toepassing was.

Toen op 19 juli 2019 duidelijk werd dat de Machinerichtlijn van toepassing was, was
de oude Stint door de fabrikant in Nederland al uit de handel genomen en was er voor
de Inspectie SZW geen reden om op te treden. Op 20 september 2019 werd het de Inspectie
SZW duidelijk dat er in het verleden ook een beperkt aantal oude Stints in het buitenland
is verkocht, waarop de Inspectie SZW op 1 oktober 2019 een kennisgeving van non-conformiteit
heeft gezonden aan de fabrikant. De Inspectie SZW heeft de fabrikant laten weten dat
hij aan de buitenlandse gebruikers kenbaar moet maken dat het product niet voldoet
aan de Machinerichtlijn en dat aanpassingen noodzakelijk zijn om het product in conformiteit
te brengen.

In de volgende paragraaf is opgenomen hoe het toezicht voor de bijzondere bromfietsen
is geregeld gegeven de Beleidsregel en de Machinerichtlijn.

Organisatie en coördinatie van toezichtstaken

Conform de toezegging aan uw Kamer heeft de ILT in overleg met de RDW, Inspectie SZW,
NVWA, VWS en SZW de toezichtstaken op de bijzondere bromfiets inzichtelijk gemaakt.
In vervolg hierop worden samenwerkingsafspraken gemaakt, waarin onder andere aandacht
is voor onderlinge afstemming en het uitwisselen van informatie in de praktijk. Deze
afspraken over het toezicht op de bijzondere bromfiets zullen per fase (achtereenvolgens
de productie-, handels- en gebruiksfase) worden bekeken.

Productiefase

Het toezicht in de productiefase, bij de aanvraag tot aanwijzing van een voertuig
als bijzondere bromfiets, is bij de RDW belegd. De RDW beoordeelt het kwaliteitssysteem
voor de fabricage van de bijzondere bromfiets door middel van een fysieke audit en
een dossieronderzoek. Zodra de conformiteit van productie (CoP) volgens de RDW voldoende
is aangetoond, geeft de RDW een Compliance Statement af. Ook beoordeelt de RDW ten
behoeve van de aanwijzing of het voertuig aan de technische eisen uit de Beleidsregel
voldoet. In mijn brief van 16 oktober 2019 heb ik aangegeven dat bij de aanwijzing
tot bijzondere bromfietsen de SWOV altijd om aanvullend advies op het veiligheidsrapport
wordt gevraagd. Die adviezen zijn vervolgens bindend voor de besluitvorming. Wanneer
de RDW en de SWOV positief adviseren kan ik de bijzondere bromfiets toelaten tot de
weg. De RDW beoordeelt verder of de fabrikant en de producten aan de gestelde eisen
van de Beleidsregel blijven voldoen. Toezicht op de conformiteit van productie is
hiermee geborgd.

Handelsfase

In de handelsfase hebben zowel de ILT als de NVWA en Inspectie SZW een rol in het
toezicht. De ILT is per begin oktober 20196 aangewezen om een onderzoekstaak uit te voeren. De ILT kan hierbij nagaan of bij
de verkoop de juiste documentatie aanwezig is, bijvoorbeeld door visuele controle
van het voertuig. De ILT richt zich hierbij op de fabrikant of de aanvrager van de
aanwijzing en op de distributeur van de bijzondere bromfietsen. De ILT rapporteert
haar bevindingen aan mij en ik informeer de RDW ten behoeve van het toezicht op de
conformiteit van productie respectievelijk de politie, zodat zij er bij de handhaving
op straat rekening mee kan houden. Deze onderzoekstaak is een tijdelijke oplossing
totdat de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: WVW) is aangepast (medio 2020) waarna de
ILT ook handhavend zal kunnen optreden, bijvoorbeeld met bestuursrechtelijke maatregelen.

In het kader van het toezicht op de naleving van de Machinerichtlijn kunnen in deze
fase eveneens de NVWA en Inspectie SZW optreden, afhankelijk of het voertuig wordt
gebruikt door consumenten of als het gebruikt wordt voor professionele doeleinden.
Het toezicht in het kader van de Machinerichtlijn vindt achteraf plaats op basis van
risicogericht toezicht en signalen. Hierbij kunnen beide toezichthouders handhavend
optreden en indien nodig producten uit de handel halen.

Gebruiksfase

In de gebruiksfase heeft de RDW, op basis van het Warenwetbesluit algemene productveiligheid,
de mogelijkheid om een bijzondere bromfiets terug te roepen (recall). Ook houdt de
RDW doorlopend toezicht op de fabrikant in het kader van de CoP. Op het moment dat
een voertuig op de weg rijdt en daarvoor geen aanwijzing is gegeven overeenkomstig
de WVW is deze illegaal aanwezig op de weg. De politie is in het kader van de WVW
op dat moment de handhavende instantie. De Inspectie SZW kan de werkgever verbieden
het arbeidsmiddel (voertuig) nog langer aan de werknemer ter beschikking te stellen
indien het niet voldoet aan de gestelde eisen bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet.

Machinerichtlijn en aanvraag toelating nieuwe Stint

De Europese Commissie heeft verduidelijkt dat de Machinerichtlijn van toepassing is
op bijzondere bromfietsen. Nadat de fabrikant heeft verklaard dat het aangeboden voertuig
voldoet aan deze richtlijn en het voertuig en de fabrikant voldoen aan de eisen uit
de Beleidsregel, kan het voertuig aangewezen worden voor gebruik op de openbare weg.
In dat licht is inspectie SZW uitgenodigd aan te sluiten bij het beoordelingstraject
van de nieuwe Stint. Waarbij zij, zonder formele rol als markttoezichthouder in de
productiefase, haar expertise over de eisen die gelden op basis van de Machinerichtlijn
beschikbaar stelt aan de fabrikant en de RDW. Dit is onderdeel van de bovengenoemde
samenwerkingsafspraken die gemaakt worden.

Tot slot

Het borgen van veilig gebruik van bijzondere bromfietsen op de weg in Nederland, kan
niet bereikt worden via de methodiek van de Machinerichtlijn. Daarvoor is de Beleidsregel
bedoeld. In Europees verband pleit ik ervoor om bijzondere bromfietsen onder te brengen
in Europese voertuigregelgeving. Daarmee zou dan de Machinerichtlijn niet langer van
toepassing zijn, daar deze de machines die vallen onder de huidige Europese voertuigregelgeving
uitsluit van haar reikwijdte. Gezien het feit dat er naast de Stint steeds meer van
dit soort bijzondere bromfietsen/voertuigen op de markt komen, zal in de huidige situatie
steeds gekeken moeten worden of het voertuig qua aard en eigenschappen ook onder de
Machinerichtlijn valt. Dit brengt onduidelijkheid met zich mee voor fabrikanten, gebruikers
en toezichthouders. Het is daarom des te meer van belang om in nauw contact te blijven
met de Europese Commissie over de interpretatie en de reikwijdte van de Europese regelgeving
in verhouding tot de eisen uit de Beleidsregel.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
C. van Nieuwenhuizen Wijbenga