Brief regering : Kabinetsreactie op de beleidsdoorlichting begrotingsartikel 23, taken meteorologie en seismologie

Nr. 56 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR MILIEU EN WONEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 december 2019

In mijn brief van 5 september 2018 (Kamerstuk 32 861, nr. 34) informeerde ik u over de voorgenomen invulling van de beleidsdoorlichting van begrotingsartikel
23 Meteorologie, Seismologie en Aardobservatie.

De wettelijke taken op het gebied van meteorologie en seismologie zijn verankerd in
de Wet taken meteorologie en seismologie (Wtms)1. De uitvoering van de zorgplichten op het gebied van meteorologie en seismologie
is binnen het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat opgedragen aan het KNMI,
vastgelegd in de Regeling taken meteorologie en seismologie (Rtms)2.

De beleidsdoorlichting beperkte zich tot de taken op het gebied van meteorologie en
seismologie (artikel 23.01) in de periode 2014 – 2018. De taken op het gebied van
aardobservatie (artikel 23.02) vielen buiten de scope van het onderzoek omdat dit
verplichte bijdragen van Nederland aan internationale organisaties (zoals EUMETSAT)
betreffen waar het KNMI zeer beperkte invloed op heeft.

Conform de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek dient in een beleidsdoorlichting
antwoord te worden gegeven op een vijftiental standaard-onderzoeksvragen (de RPE-vragen).
De onderzoeksvragen bij de beleidsdoorlichting van artikel 23 zijn vooral gericht
op de doeltreffendheid en doelmatigheid en de daarbij horende governance conform het
agentschappenmodel binnen ons departement.

De beleidsdoorlichting is in opdracht van het KNMI uitgevoerd door de KWINK groep
en in juni 2019 afgerond. De beleidsdoorlichting is begeleid door een commissie met
vertegenwoordigers van de ministeries van IenW en Financiën en het KNMI. Daarnaast
heeft prof. dr. Jeroen Aerts (VU Amsterdam) als onafhankelijk expert een oordeel gegeven
over de validiteit, natrekbaarheid en bruikbaarheid van dit onderzoek en de wijze
waarop dit is uitgevoerd. Dit oordeel vindt u als bijlage3.

Kenmerkend voor een beleidsdoorlichting is dat het een synthese-onderzoek betreft.
Dit betekent dat bij het beantwoorden van de RPE-vragen uitsluitend gebruik is gemaakt
van beschikbare informatie uit reeds uitgevoerde onderzoeken waarin (aspecten van)
de doelmatigheid en doeltreffendheid van begrotingsartikel 23 aan de orde komen. Er
is door KWINK groep geen eigen, aanvullend onderzoek gedaan.

Hierbij bied ik u het eindrapport aan4. In deze brief is tevens mijn reactie op de aanbevelingen uit de doorlichting opgenomen.

Conclusies van de doorlichting

De beleidsdoelstelling van begrotingsartikel 23 luidt: Het KNMI adviseert en waarschuwt de samenleving om risico’s met een atmosferische
of seismologische oorsprong terug te dringen. Het KNMI ontwikkelt daartoe hoogwaardige
kennis, verricht waarnemingen en zet die om in producten en diensten die de veiligheidsrisico’s
verminderen, bijdragen aan een duurzame samenleving en economische mogelijkheden bevorderen.5

De onderzoekers constateren dat op basis van het onderzoeksmateriaal een goed beeld
kan worden geconstrueerd over de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de middelen
die binnen begrotingsartikel 23 worden ingezet. De onderzoekers geven aan dat het
complex is om te komen tot harde uitspraken over de doeltreffendheid en doelmatigheid
vanwege de verwevenheid van de taken die het KNMI uitvoert en de financiering hiervan
en omdat indicatoren op het niveau van de beleidsdoelstelling ontbreken, waardoor
een systematische analyse van de relatie tussen deze taken en het effect in de maatschappij
niet mogelijk is.

De onderzoekers stellen dat het KNMI de activiteiten zoals beschreven in de doelstelling
(de samenleving adviseren en waarschuwen over risico’s met een atmosferische of seismologische
oorsprong) uitvoert en op een doeltreffende wijze bijdraagt aan het tweede deel van
de doelstelling (het verminderen van veiligheidsrisico’s). Omdat het tweede deel van
de beleidsdoelstelling niet gekwantificeerd is, kan niet worden vastgesteld of de
veiligheidsrisico’s in voldoende mate worden verminderd. Wat betreft doelmatigheid
geven de onderzoekers een positief beeld op basis van de positieve controleverklaring
van de ADR in 2016, 2017 en 2018 en op basis van de synergievoordelen die het KNMI
realiseert door financiering uit artikel 23 te combineren met inkomsten uit maatwerkopdrachten
en subsidieprojecten. Ook heeft het KNMI een lagere overheadformatie dan gemiddeld
bij overheidsorganisaties en een relatief laag ziekteverzuim.

Daarnaast geven de onderzoekers enkele kwetsbaarheden en verbeterpunten aan. Zo wijzen
zij op een risico voor de continuïteit van de dienstverlening op basis van «softe»
financiering (tijdelijke projecten). Ook constateren zij dat de begrote omzet regelmatig
niet is behaald en dat ICT- en huisvestingskostenrelatief hoog zijn. Tenslotte zien
de onderzoekers verbetermogelijkheden in de governance zoals ten aanzien van de opdrachtgeversrol
en van de relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer.

Mijn reactie op de conclusies

De doorlichting heeft een inzichtelijk rapport opgeleverd dat in overeenstemming met
de voorschriften, onafhankelijk en kwalitatief adequaat tot stand is gekomen. De bevindingen
sluiten aan bij de conclusies uit onderzoeken zoals de internationale visitatie in
20176 en de imago onderzoeken van 20177en 20198.

Ik zie in de doorlichting de bevestiging dat de uitvoering van taken binnen begrotingsartikel
23 aan de beleidsdoelstelling voldoet, middels adviseren en waarschuwen, door hoogwaardige
kennis te ontwikkelen en waarnemingen te verrichten die omgezet worden in concrete
producten en diensten. Het KNMI is zowel qua dienstverlening als qua onderzoek als
«world leading» op het gebied van maatschappelijke relevantie te kwalificeren. Weerwaarschuwingen
zijn door zevenentachtig procent van de Nederlanders opgemerkt en meer dan de helft
van de Nederlanders paste zijn gedrag naar aanleiding hiervan aan. Hiermee wordt bijgedragen
het verminderen van veiligheidsrisico’s in de samenleving met een atmosferische of
seismologische oorsprong.

De uitkomsten uit de beleidsdoorlichting ondersteunen de reeds ingeslagen weg om het
KNMI zowel financieel als technisch op orde te brengen en tevens ruimte te bieden
om vernieuwingen te implementeren. De doelmatigheid van het KNMI is sinds 2016 met
een positieve controleverklaring onderschreven. In 2018 is onderstreept dat het KNMI
goede vorderingen doormaakt op het gebied van financieel beheer. Ik herken de constatering
van de onderzoekers dat het KNMI een lagere overheadformatie heeft dan gemiddeld bij
overheidsorganisaties. Als gevolg van synergievoordelen is ook de overheidsfinanciering
per inwoner voor het KNMI relatief laag.

Ik zie in de beleidsdoorlichting tenslotte een bevestiging van de ingeslagen weg om
de sturingsrelaties tussen eigenaar, opdrachtgever en KNMI te verbeteren. Overleg
tussen eigenaar, opdrachtgever en KNMI heeft inmiddels geleid tot de start van de
uitvoering van noodzakelijk onderhoud, vernieuwingen en vervangingen van de ICT- en
waarnemingsinfrastructuren, met het oog op verdere verbetering van de dienstverlening
in de komende jaren. Het doel is om de prestaties van het KNMI te verbeteren door
de informatiehuishouding en de dienstverlening optimaal te laten aansluiten bij de
behoeften van de samenleving en gebruikers, rekening houdend met toekomstige ontwikkelingen
in de organisatie en in de omgeving.

Mijn reactie op de aanbevelingen

Hieronder ga ik in op de aanbevelingen van de onderzoekers om de doeltreffendheid
en doelmatigheid van het KNMI te verbeteren.

Doeltreffendheid

Ten aanzien van de verbeteringen die volgens de onderzoekers aanvullend aandacht behoeven:

1. Verbetering van de effectiviteit van de overdracht van de wetenschap naar de operatie.
Een traject van verbetering van de dienstverlening is gestart en zal de komende jaren
verder worden uitgewerkt. De inzet is om de nieuwste wetenschappelijke ontwikkelingen
op het gebied van de meteorologie en klimatologie te vertalen naar nieuwe dienstverlening.
Daarnaast is ook het Meerjarig Strategisch Onderzoek (MSO) van het KNMI er steeds
op gericht om onderzoek te verrichten dat onzekerheden in weersverwachtingen of klimaatscenario’s
terugdringt, waarmee ook – op iets langere termijn – de kwaliteit van de dienstverlening
naar de samenleving wordt verbeterd.

2. Verbetering van de samenwerking met marktpartijen. Momenteel wordt de Regeling taken
Meteorologie en Seismologie geëvalueerd. De samenwerking met marktpartijen wordt bij
de evaluatie betrokken.

3. Een besluit over eventuele aanpassing van de Regeling taken Meteorologie en Seismologie
zal ik nemen na afronding van de evaluatie van de Regeling.

4. Het beter laten aansluiten van de indicatoren in de Rijksbegroting bij de beleidsdoelstelling.
Ik onderschrijf deze aanbeveling, die overigens niet uniek is voor deze beleidsdoorlichting.
Om de mogelijkheid van het meten van de doelmatigheid te realiseren ontwikkelt het
KNMI momenteel indicatoren op basis van feiten die meetbaar zijn, zoals bijvoorbeeld
het aantal weerwaarschuwingen en of die terecht zijn9, het aantal mensen dat de waarschuwingen ziet, of men ernaar handelt, welke vragen
aan het KNMI worden gesteld en de overheidsfinanciering per hoofd van de bevolking
in vergelijking tot nationale meteorologische instituten in andere landen. Deze, en
andere indicatoren worden momenteel nader verkend ter verwerking in de begroting 2021.

Ten aanzien van verbeteringen die zijn ingezet maar waarvan de onderzoekers nog niet
kunnen vaststellen of ze het gewenst effect hebben:

5. Verbetering van de ICT en de technische waarnemingsinfrastructuur. Sinds medio 2018
werkt KNMI aan noodzakelijke vernieuwingen en vervangingen, om ICT en waarnemingsinfrastructuur
te verbeteren.

6. Verbeteren en monitoren van het imago van het KNMI op het gebied van klimaat. Het
KNMI heeft inmiddels in 2019 een imago onderzoek laten uitvoeren, volgend op het onderzoek
in 2017. Uit het onderzoek blijkt dat de houding tegenover het KNMI onverminderd positief
blijft, vierentachtig procent van de Nederlanders staat (zeer) positief tegenover
het KNMI, en zesennegentig procent is bekend met het KNMI. Daarnaast wordt het KNMI
iets sterker dan in 2017 gezien als een klimaatorganisatie. Negenenzeventig procent
van de mensen weet dat het KNMI onderzoek doet naar het klimaat. Tenslotte valt op
dat, naast de website van het KNMI, die goed wordt bezocht, de behoefte aan specifieke
alerts, zoals alerts via de smartphone, sinds 2017 verder is toegenomen. Het KNMI
zal naar aanleiding van dit imago onderzoek de mogelijkheden voor het bieden van klimaatinformatie
zoals via een app of social media, verkennen, in aanvulling op de klimaatberichten
op de website. Ook zal het KNMI het imago blijven monitoren.

Doelmatigheid

Ten aanzien van verbeteringen die volgens de onderzoekers aanvullend aandacht behoeven:

7. De onderzoekers vragen aandacht voor (inhuur)kosten van ICT. Het KNMI is een ICT-
en data gedreven organisatie, waardoor hogere ICT kosten goed verklaarbaar zijn. Zoals
de onderzoekers constateren, ligt besparen op ICT niet voor de hand. De kwaliteit
van de ICT-systemen kan een risico vormen voor de continuïteit van de dienstverlening.
Het KNMI zoekt synergie met internationale partners, om ICT zo efficiënt mogelijk
in te zetten. Als voorbeeld noem ik de overgang die de komende jaren zal plaatsvinden
van de KNMI supercomputer (HPC) van De Bilt naar een gemeenschappelijke computer op
IJsland, in samenwerking met Denemarken, Ierland en IJsland. Mijn streven is om de
inhuur van ICT, voor zover mogelijk en passend, te vervangen door mensen in dienst
te nemen. In 2019 is hier een start mee gemaakt en zijn diverse vacatures op dit gebied
vervuld.

8. De onderzoekers vragen aandacht voor het aandeel softe (niet-structurele) financiering
in relatie tot de continuïteit van de kwaliteit van de basistaken van het KNMI. Door
ernaar te streven om maatwerk- en subsidiecontracten meerjarig af te sluiten, worden
de door de onderzoekers gesignaleerde risico’s door het KNMI zoveel mogelijk verminderd.

9. Ten aanzien van het begrotingsproces van het KNMI stel ik vast dat KNMI verbeteringen
realiseert met betrekking tot het opstellen van een realistische begroting en de planning
en control cyclus. Ik hecht eraan dat de planning & control cyclus van KNMI zich nog
verder ontwikkelt en zal daar ook op toezien.

Ten aanzien van verbeteringen die zijn ingezet maar waarvan de onderzoekers nog niet
kunnen vaststellen of ze het gewenst effect hebben:

10. De onderzoekers vragen aandacht voor de mogelijkheden om huisvestingskosten te
verminderen. Deze aanbeveling onderschrijf ik. Uit een benchmark blijkt dat de huisvestingskosten
per werkplek bij het KNMI relatief hoog zijn. Het KNMI huurt het pand van het Rijksvastgoedbedrijf.
Overleg is gaande met de Minister van Binnenlandse Zaken, het Rijksvastgoedbedrijf
en het KNMI. Daarin wordt onderzocht wat de mogelijkheden zijn om noodzakelijke modernisering
van het gebouw te realiseren zodanig dat de totale huisvestingskosten omlaag kunnen
gaan.

Governance

Ten aanzien van de governance werken het KNMI, eigenaar en opdrachtgever aan herijking
van de sturingsrelaties van het KNMI. Frequenter «driehoeksoverleg» tussen eigenaar,
opdrachtgever en KNMI, op zowel ambtelijk als bestuurlijk niveau, maakt daar onderdeel
van uit.

Besparing van 20 procent

Bij de beleidsdoorlichting is tevens onderzocht hoe een mogelijke besparing van 20
procent op het KNMI zou kunnen worden gerealiseerd. Ik onderschrijf het uitgangspunt
van de onderzoekers, dat ten minste de veiligheidstaken van het KNMI gewaarborgd zullen
moeten blijven. Ik constateer ook dat de onderlinge verwevenheid van taken van het
KNMI groot is. Volgens de onderzoekers zijn er taken die niet op directe wijze maar
wel op indirecte wijze en/of op de lange termijn verband houden met het verminderen
van veiligheidsrisico’s zoals beschreven in de beleidsdoelstelling. Vanuit veiligheidsoogpunt
op de korte termijn zouden volgens de onderzoekers besparingen hierop kunnen worden
gerealiseerd, hoewel dat niet wil zeggen dat het ook wenselijk zou zijn om dat te
doen. Een voorbeeld is het beschikbaar stellen van wetenschappelijke onderzoeksresultaten
zodat deze toegankelijk worden gemaakt voor het grote publiek. Dit houdt niet op directe
wijze of op korte termijn verband met het verminderen van veiligheidsrisico’s, maar
wel op indirecte wijze. Een bezuiniging op het strategisch onderzoek en daarmee de
kennisbasis van het KNMI, gaat ten koste van de noodzakelijke mogelijkheid van het
KNMI om te vernieuwen en voorbereid te zijn op de «vragen van morgen». De onderzoekers
noemen tevens activiteiten in internationaal verband, die veiligheidsrisico’s niet
op directe wijze zouden verminderen. Echter, deze zijn belangrijk voor het (kosten)effectief
uitvoeren van de nationale taken en zijn om die reden niet wenselijk om voor bezuiniging
in aanmerking te komen. Ten aanzien van de mogelijkheid om inkomsten van derden te
verhogen wil ik waken voor te hoge verwachtingen binnen de kaders van de WtmS en de
wet markt en overheid.

Met de reeds ingezette ontwikkeling bij het KNMI heb ik gekozen om noodzakelijk onderhoud
en vervangingen van de ICT- en waarnemingsinfrastructuren mogelijk te maken, met het
oog op verdere verbetering van de dienstverlening in de komende jaren. In het Meerjarig
Strategisch Plan 2020 – 2025 zal het KNMI, in goede afstemming met de eigenaar en
opdrachtgever, zichtbaar maken hoe het KNMI deze ontwikkelingen in samenhang tot uitvoering
brengt.

Tot slot

De beleidsdoorlichting geeft mijns inziens een realistisch beeld van de doeltreffendheid,
doelmatigheid en governance van het KNMI. De aanbevelingen in verschillende onderzoeken
gedurende de beleidsdoorlichtingsperiode hebben reeds geleid tot maatregelen die door
het KNMI in gang zijn gezet om de prestaties van het KNMI verder te verbeteren op
de terreinen van informatievoorziening en dienstverlening. Ik zie daarin een erkenning
van deze aanbevelingen. Ik zal erop toezien dat deze en aanvullende aanbevelingen
worden opgevolgd zodat het KNMI zo goed mogelijk aansluit bij grote maatschappelijke
en economische vraagstukken zoals bijvoorbeeld klimaatverandering.

De Minister voor Milieu en Wonen, S. van Veldhoven-van der Meer