Brief regering : Kabinetsreactie op het advies ’Waardevol Toerisme, onze leefomgeving verdient het’ van de Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (Rli)

Nr. 82
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 december 2019

Hierbij ontvangt u, mede namens de Minister voor Milieu en Wonen, de kabinetsreactie
op het advies »Waardevol Toerisme, onze leefomgeving verdient het» van de Raad voor
de Leefomgeving en Infrastructuur (Rli)1. In het advies constateert de Raad dat er een perspectiefwisseling nodig is in het
toerismebeleid. De huidige politieke en beleidsmatige aandacht voor toerisme staat
niet in verhouding tot de grote economische en maatschappelijke betekenis, aldus de
Raad. Overheden richten zich volgens de Raad nu nog te eenzijdig op economisch profijt
van toerisme, terwijl er ook oog moet zijn voor de toenemende kansen en de negatieve
gevolgen voor leefomgeving en samenleving. Het Rli-advies bevat een aantal concrete
aanbevelingen voor het Rijk, de provincies en gemeenten.2 Het kabinet dankt de Raad voor haar waardevolle advies en zal in deze brief een reactie
geven op de aanbevelingen.

De afgelopen vijf jaar is het aantal internationale bezoekers aan ons land met ruim
45% gegroeid van 12,8 miljoen in 2013 tot 18,8 miljoen in 2018. De United Nations
World Tourism Organization verwacht dat deze groei richting 2030 door zal zetten.
Naast de economische voordelen zijn op verschillende plekken in ons land ook de nadelige
gevolgen van het toerisme zichtbaar. Zo is er overlast voor bewoners en schade aan
natuur en cultureel erfgoed. Deze ontwikkelingen zijn in 2015 aanleiding geweest voor
provincies en het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat o.a. door middel van
de HollandCity strategie om niet langer in te zetten op absolute groei, maar in te
zetten op het spreiden van bezoekers.

Om dit te bereiken werkt het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) samen
met provincies en het Nederlands Bureau voor Toerisme en Congressen (NBTC Holland
Marketing) aan een integrale aanpak om spreiding te bevorderen. Aansluitend hierop
is vorig jaar samen met de hele sector Perspectief 2030, een nieuwe visie op de bestemming Nederland ontwikkeld.3Deze visie stelt de lusten en lasten van toerisme voor bewoners en de leefomgeving
centraal. Provincies en het Ministerie van EZK hebben uitgesproken deze visie als
kader voor toekomstig beleid en uitvoering te gebruiken en hebben bedrijfsleven en
kennisinstellingen uitgenodigd dit voorbeeld te volgen.4 De Actieagenda die voortvloeit uit dit Perspectief 2030 is door de Staatssecretaris
van EZK op 9 oktober jl. gepresenteerd tijdens de Tweede Toerisme Top in Zeeland.5 Deze Actieagenda bevat landelijke en regionale thema’s die van belang zijn voor de
duurzame ontwikkeling van de gastvrijheidssector en de leefomgeving.

Een andere belangrijke ontwikkeling die op landelijk niveau richting kan geven aan
de ruimtelijke ontwikkeling van toerisme en recreatie is de Nationale Omgevingsvisie
(NOVI) die begin 2020 wordt vastgesteld. De NOVI zal het inhoudelijk kader vormen
voor de inbreng van het Rijk bij het opstellen van Omgevingsagenda’s, waarin de omgevingsvisies
van Rijk, gemeenten en provincies (de NOVI, GOVI’s en POVI’s) op elkaar worden afgestemd.
In de NOVI is opgenomen dat het belangrijk is om rekening te houden met de groei van
toerisme en de mogelijke impact op de leefomgeving. Beide ontwikkelingen sluiten met
hun integrale karakter aan bij de door de Raad geschetste perspectiefwisseling.

Reactie op de aanbevelingen

1. Analyseer de gevolgen: bekijk toeristische druk en draagkracht van de leefomgeving

De Raad constateert dat de gevolgen van toerisme zich vooral manifesteren op regionale
schaal. Zowel waar het gaat om de economisch voordelen, als om drukte en overlast.
Om goed in te kunnen spelen om op toeristische ontwikkeling adviseert de Raad een
nauwkeurige analyse te maken van de relatie tussen toerisme en de leefomgeving. De
Raad geeft aan dat het belangrijk is om de druk en draagkracht van een gebied te onderzoeken.
Hiervoor doen ze een voorstel voor een werkbare methode. Een aanpak of instrument
gericht op het in kaart brengen van toeristische druk en draagkracht kan gemeenten
en regio’s waardevolle inzichten verschaffen over de gevolgen van meer of minder toerisme.
Belangrijk is dat kennis en ervaringen tussen gemeenten en provincies kunnen worden
uitgewisseld. Door EZK, provincies en NBTC wordt jaarlijks een Toerisme Top georganiseerd
voor alle stakeholders uit de sector. Tijdens de afgelopen Toerisme Toppen is de sector
de mogelijkheid geboden om kennis en ervaringen uit te wisselen op het gebied van
voor hun relevante onderwerpen. Voor de komende Top, die zal plaatsvinden in de provincie
Gelderland, zal worden onderzocht of de behoefte bestaat om kennis en ervaring uit
te wisselen, op het gebied van het meten en analyseren van toeristische druk en draagkracht.

2. Maak een plan: stel regionale toeristische ontwikkelstrategieën op

Net als de eerste aanbeveling is deze aanbeveling om toeristische ontwikkelstrategieën
op te stellen gericht aan gemeenten en provincies. De Raad adviseert het Rijk om op
relevante dossiers hieraan bij te dragen, bijvoorbeeld als het gaat om natuurbeleid,
verduurzaming van mobiliteit, de gebouwde omgeving of klimaatadaptatie.

In de NOVI schetst het Rijk het inhoudelijk kader voor het ruimtelijk beleid. Hierin
is opgenomen dat spreiding over het land nodig is om toerisme en recreatie in goede
banen te leiden en de druk op onze hoofdstad te verkleinen. Dit kan met behulp van
gerichte marketing zoals bijvoorbeeld gebeurt doormiddel van de HollandCity verhaallijnen
en samenwerking van regionale en lokale overheden. In toeristische ontwikkelstrategieën
kunnen gemeenten en provincies de keuzes over de gewenste ontwikkeling van toerisme
vastleggen. Net als de bijbehorende beleidsmaatregelen die aansluiten op de regionale
opgaven en behoeften. De omgevingsagenda’s, als instrument onder de NOVI, bieden kansen
om op regionaal niveau het thema toerisme als specifiek aspect binnen het beleid voor
de fysieke leefomgeving mee te nemen en waar nodig aanvullende afspraken te maken.
Zeker bij verdere groei is het bewaken van de samenhang met de rest van het beleid
voor de fysieke leefomgeving een nadrukkelijk aandachtspunt. Toeristische ontwikkelstrategieën
kunnen hierbij waardevolle bouwstenen zijn.

3. Onderneem actie: vertaal de gewenste ontwikkeling in instrumenten

De Rli constateert dat er voldoende beleidsinstrumenten zijn om te sturen op de ontwikkeling
van toerisme, met oog voor de balans tussen toeristische druk en draagkracht van de
leefomgeving. Overheden maken op dit moment onvoldoende gebruik van de vele mogelijkheden
om te sturen met deze instrumenten.

De praktijk wijst uit dat het beïnvloeden of «sturen» van toerisme geen eenvoudige
opgave is. Zowel nationaal als internationaal wordt er geëxperimenteerd met instrumenten
en deze ervaringen worden uitgewisseld. Instrumentarium om toerismestromen te beïnvloeden
ligt deels bij de rijksoverheid en deels bij provincies en gemeenten. Voor het Rijk
ligt de nadruk op marketing, promotie en bestemmingsmanagement. Gemeenten hebben ook
gerichter instrumentarium zoals voor handhaving en toerismebelasting. Op landelijk
niveau werken EZK en NBTC met regionale marketing organisaties samen aan het ontwikkelen
en promoten van steden en bezienswaardigheden in ons land. Inzet hierbij is om bezoekers
voor en tijdens hun bezoek te verleiden naar andere plekken af te reizen. De aanwezigheid
van een kwalitatief hoog niveau van voorzieningen is hiervoor een voorwaarde. Met
de inzet van NBTC op het gebied van bestemmingsmanagement ondersteunt EZK de provincies
en regio’s bij het verder ontwikkelen van dit aanbod. Daarnaast werkt het Rijk ook
op andere trajecten samen met regio’s, waarbij het toeristisch aanbod wordt vergroot
of verbeterd. Het versterken van Nationale Parken tot iconen voor synergie tussen
natuur en landschap, recreatie en toerisme, landbouw en energie, is een mooi voorbeeld
hiervan. Het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, stelselverantwoordelijke
voor de Nationale Parken, ondersteunt hiervoor een internationale marketingcampagne
om de bekendheid van deze parken te vergroten. Een ander voorbeeld is de Actieagenda
Vitale Vakantieparken, die is geïnitieerd door BZK en als doel heeft de kwaliteit
van het aanbod te verbeteren. Ook ons rijke cultuuraanbod en cultureel erfgoed helpt
toeristen naar minder drukke plekken te trekken. Dit aanbod wordt behouden en onderhouden
door gelden verstrekt door het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en
de uitgaven van bezoekers. Daarnaast draagt een goede bereikbaarheid bij aan het verspreiden
van toeristen. Naast de aanleg, verbetering en het in stand houden van de hoofdnetwerken
en andere bereikbaarheidsmaatregelen, werkt het Ministerie van IenW op dit moment
aan pilots in het kader van Mobility as a Service, die het reizen voor bijvoorbeeld
toeristen in de toekomst kunnen vergemakkelijken. Deze pilots worden in 2020 uitgevoerd,
de Minister van IenW heeft uw Kamer hierover eerder geïnformeerd.6

Het kabinet heeft oog voor het feit dat de draagkracht van de omgeving soms overschreden
wordt. Door de Minister voor Milieu en Wonen is een wetsvoorstel naar de Tweede Kamer
gestuurd om de uitwassen van toeristische verhuur van woningen te beperken. Dit wetsvoorstel
geeft gemeenten instrumenten om de balans te bewaken tussen wonen en toerisme maar
ook om bijvoorbeeld onderverhuur van sociale woningen te voorkomen, zodat deze beschikbaar
zijn voor mensen die die woning echt nodig hebben.7

Naast het landelijk instrumentarium wordt er op lokaal en regionaal niveau geëxperimenteerd
met het spreiden van bezoekers, bijvoorbeeld door het verstrekken van realtime informatie
over drukte tijdens evenementen of het verlenen van toegang tot attracties in tijdsblokken.
Voor de ervaringen met dit soort instrumenten bestaat (inter)nationaal veel belangstelling.
Goede voorbeelden worden door NBTC en het Ministerie van EZK en betrokkenen op (inter)nationaal
niveau uitgewisseld en ter inspiratie gedeeld met de sector.

4. Investeer in een krachtige kennisinfrastructuur en meer beleidscapaciteit

In het rapport dringt Rli aan op meer aandacht en beleidscapaciteit voor toerisme
en recreatie bij de verschillende overheden.

Net als voor ander grote sectoren is er bij het Ministerie van EZK specifieke beleidscapaciteit
voor de toeristische sector. Daarmee is er ook een algemeen aanspreekpunt voor de
sector. Daarnaast is het generieke economische en MKB-beleid van toepassing op de
toeristische sector. De uitvoering van het landelijk toeristisch beleid ligt met name
in handen van het NBTC. NBTC ontvangt hiervoor jaarlijks een subsidie van de EZK.
Bij de andere departementen die raakvlakken met de sector hebben, wordt toerisme als
integraal onderdeel meegenomen in de beleidsontwikkeling. Het kabinet is van mening
dat hiermee voldoende inzet beschikbaar is om met partners te werken aan de ontwikkeling
van de sector.

In het Rli-advies wordt aangegeven dat er onvoldoende bekend is over de effecten van
toerisme op de leefomgeving en de effectiviteit van instrumenten. De Raad adviseert
het Rijk om, in samenwerking met provincies en gemeenten, een meerjarige agenda op
te stellen en te investeren in beleidscapaciteit en onderzoek. Kennisontwikkeling
en de beschikbaarheid van de juiste data over de gastvrijheidssector zijn van groot
belang voor beleidsontwikkeling en voor ondernemers die willen inspelen op nieuwe
trends en ontwikkelingen. De komende jaren wordt daarom door het Rijk extra geïnvesteerd
in kennis- en dataontwikkeling. Dit gebeurt door middel van een drietal initiatieven.

De Landelijke Data Alliantie is een open en landelijk netwerk waarin de kennis over
beschikbare data, methoden en inzichten over toerisme van, naar en in Nederland wordt
verzameld en gedeeld.8 Het tweede initiatief is het Data & Development Lab, een samenwerking tussen CELTH,
CBS en NBTC die pilots, experimenten en innovaties, initieert t.b.v. nieuwe en betere
toeristische kennis en inzichten. Als derde initiatief is door CBS en NBTC het Thematisch
Datacenter Toerisme opgezet dat bestaande databronnen analyseert en aanvullende onderzoeken
doet, bijvoorbeeld m.b.t. bezoekersintensiteit en kengetallen ten aanzien van de duurzaamheid
van de sector. Deze initiatieven bieden ook mogelijkheden voor experimenten en pilots
in specifieke gebieden, zoals Giethoorn, Zaanse Schans en Kinderdijk.

Naast deze geïntensiveerde inzet hebben EZK, OCW, CBS en NBTC een lange historie in
het verzamelen van data en de ontwikkeling van statistiek. In internationale context
wordt Nederland geregeld als goed voorbeeld genoemd.

Een voorbeeld waarmee kennis en data breed worden verspreid is de samenwerking van
CBS, CELTH en NBTC, die het jaarlijkse Trendrapport Toerisme, Recreatie en Vrije tijd
publiceert. Dit is een actueel statistisch overzicht van vraag en aanbod in de toerismesector
en geeft inzicht in de voor de vrijetijdssector relevante trends en innovaties.

Naast de inspanningen op landelijk niveau, wordt ook regionaal veel in onderzoek geïnvesteerd.
Vanuit het Ministerie van OCW worden de Centres of Expertise bekostigd. Voor de toeristische
sector betreft dit CELTH, een samenwerking van Breda University of Applied Sciences,
NHL Stenden Hogeschool, HZ University of Applied Sciences in Vlissingen in samenwerking
met Wageningen University & Research, Rijksuniversiteit Groningen en Tilburg University.

Om de kennisbasis van de sector verder te versterken is het van belang dat ontwikkelde
kennis en verzamelde data meer worden gedeeld en onderzoeken beter op elkaar worden
afgestemd. Een gezamenlijke kennisagenda kan een coördinerende werking hebben. Voorwaarde
is dat een dergelijke kennisagenda voor en door de sector wordt ontwikkeld met betrokkenheid
van kennisinstellingen, ondernemers, brancheorganisaties, overheden en destinatie
marketing organisaties (DMO’s). Het Ministerie van EZK zal het initiatief nemen om
met alle relevante partijen de haalbaarheid van een gezamenlijke kennisagenda te onderzoeken.

5. Rijk neem regie: maak een visie en voer die uit

De Raad adviseert het Rijk een nieuwe integrale toeristische visie op te stellen met
beleid dat aandacht heeft voor economie en leefomgeving. Om het perspectief te verleggen
van een economische naar een brede agenda voor toerisme.

Het kabinet hecht aan een gedeelde visie met andere partijen. De hierboven beschreven
visie Perspectief 2030:
een nieuwe visie op de bestemming Nederland vervult deze rol. Deze visie wordt breed gedragen en dient voor EZK en de provincies
als uitgangspunt bij de beleidsvorming. Het Perspectief 2030 wordt inmiddels door regio’s en DMO’s gebruikt als basis voor hun regionale plannen.9 Met de verdere concretisering in de Actieagenda Perspectief 2030 willen Rijk en provincies
ook het bedrijfsleven en kennisinstellingen inspireren en verbinden.

De samenwerking en afstemming tussen de verschillende departementen, onder andere
in het kader van de Actieagenda Perspectief 2030 en de NOVI, zal worden voortgezet.
Gezien het voortouw dat door EZK wordt genomen voor het landelijk toerismebeleid en
de praktijk dat toerisme integraal onderdeel is van beleidsontwikkeling bij de betrokken
departementen en de samenwerking tussen departementen die actief wordt georganiseerd
bij relevante beleidstrajecten, is het kabinet van mening dat de interdepartementale
coördinatie goed geborgd is.

Tot slot

Het Rijk heeft de ambitie om samen met andere partners te blijven werken aan het duurzaam
ontwikkelen van de gastvrijheidssector, waarbij de belangen van bewoners en leefomgeving
op een integrale manier worden verwerkt in het beleid. Zo zijn we klaar zijn om de
voor 2030 de voorspelde groei te kunnen opvangen.

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,
M.C.G. Keijzer