Brief regering : Studievoorschotvouchers en toezeggingen gedaan tijdens het Algemeen Overleg, gehouden op 16 oktober 2019, over DUO

Nr. 167 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 december 2019

Middels deze brief informeer ik u over een aantal toezeggingen die ik tijdens het
algemeen overleg over DUO van 16 oktober jl. en de begrotingsbehandeling van 7 november
jl. heb gedaan. Als eerste ga ik in op de motie van het lid Rog c.s. (CDA)1 over het aanpassen van de regelgeving voor de studievouchers, die is aangehouden
nadat ik heb toegezegd de Tweede Kamer te informeren over verschillende mogelijke
scenario’s rondom de studievoorschotvouchers. Daarna zal ik ingaan op de toezegging
dat DUO met de Jongerenadviesraad in gesprek zal gaan over de informatievoorziening
over het terugbetalen van de studieschuld. Vervolgens informeer ik u over de resultaten
van het onderzoek naar het stimuleren van bewust lenen onder studenten.2 Tenslotte informeer ik uw Kamer, mede namens de Minister van VWS, over hoe kan worden
omgegaan met studenten in complexe thuissituaties, zoals het hebben van pleegouders,
bij de toekenning van de aanvullende beurs.

Studievoorschotvouchers

Het beoogde doel van de vouchers zoals afgesproken bij de wet Studievoorschot is om
de eerste vier cohorten studenten onder het studievoorschot gedeeltelijk te compenseren
door ze de mogelijkheid te bieden om tussen de 5 en 10 jaar na afstuderen nogmaals
scholing te volgen. Studenten die zich tussen september 2015 en augustus 2018 voor
het eerst hebben ingeschreven voor een bacheloropleiding, aanspraak hebben gemaakt
op enige vorm van studiefinanciering en binnen 10 jaar hun hbo-bachelordiploma of
wo-bachelor- én masterdiploma hebben gehaald, kunnen 5 tot 10 jaar na afstuderen aanspraak
maken op een voucher. Aangezien de aanspraak op een voucher gekoppeld is aan de aanspraak
op studiefinanciering, maken ook studenten die niet de Nederlandse nationaliteit bezitten
aanspraak op een voucher, indien zij in de desbetreffende periode voor het eerst studiefinanciering
hebben ontvangen voor het volgen van een bacheloropleiding in het hoger onderwijs.
Naar verwachting gaat dit om enkele duizenden studenten. Het uitgangspunt van de voucher
is dat deze ingezet kan worden voor het volgen van een geaccrediteerde opleiding of
delen daarvan (modulair onderwijs), aan zowel publieke als private instellingen. Een
doel van de vouchers is namelijk ook om een Leven Lang Ontwikkelen (LLO) te stimuleren
en een nieuwe impuls te geven aan modulair en deeltijdonderwijs. Instellingen voelen
nu meer dan ooit de urgentie dat zij een taak hebben op het gebied van LLO en zijn
bereid om meer in te zetten op modulair onderwijsaanbod. Dat er circa € 650 miljoen
beschikbaar is gesteld voor de vouchers, draagt hier ook aan bij.

Vanuit de Tweede Kamer is er al meerdere keren gevraagd om een andere uitwerking van
de vouchers, met name om de vouchers naar voren te halen. Tijdens de begrotingsbehandeling
is het voorstel ingediend om in plaats van de vouchers te verstrekken, de studieschuld
te verlagen en in het geval er geen studieschuld is, het bedrag uit te keren. In een
dergelijk scenario wordt het doel van het stimuleren van LLO losgelaten. Hieronder
beschrijf ik drie mogelijke alternatieve scenario’s.

Verlaging studieschuld vijf jaar na afstuderen, en als er geen studieschuld is, een
uitbetaling

Dit is het scenario zoals genoemd in de motie. Op het moment dat een student is afgestudeerd,
bepaalt DUO of deze student tot de doelgroep behoort of niet. Na vijf jaar zal de
studieschuld worden verlaagd. Als de studieschuld lager is dan het uit te keren bedrag,
wordt het resterende bedrag naar de rechthebbende overgemaakt. Als er geen studieschuld
is, ontvangt de rechthebbende het complete bedrag. Een dergelijk systeem is voor DUO
eenvoudiger te bouwen dan het systeem voor de vouchers. Op basis van een grove inschatting
heeft DUO aangegeven dat de kosten om het systeem voor dit scenario te bouwen zullen
liggen tussen de € 550.000 en € 800.000. De structurele kosten voor de duur van de
regeling zullen naar schatting tussen de € 2 en de € 3 miljoen euro bedragen. DUO
kan een dergelijk systeem bouwen volgens de oorspronkelijke planning. Het systeem
kan, zoals ook is beoogd met de vouchers, in 2022/2023 voltooid zijn.

Verlaging studieschuld zo snel mogelijk na afstuderen, en als er geen studieschuld
is, een uitbetaling

Dit scenario gaat uit van hetzelfde principe als het eerste scenario, alleen vindt
in dit scenario de verlaging van de studieschuld of de uitbetaling sneller plaats.
Bij rechthebbenden die afgestudeerd zijn voor 1 januari 2022, vindt de verlaging of
uitkering in 2022 plaats. Bij rechthebbenden die na die tijd afstuderen, wordt hun
studieschuld verlaagd, of het bedrag uitgekeerd indien er geen sprake is van een studieschuld,
bij het omzetten van de prestatiebeurs. DUO heeft aangegeven dat de bouw van het systeem
gereed kan zijn per 1 januari 2022. Dat is eerder dan het oorspronkelijke systeem
zoals beoogd voor de vouchers. Dit komt doordat dit systeem makkelijker te bouwen
is. De uitvoeringskosten zijn gelijk aan die van scenario 1. Ten opzichte van scenario
1 is dit voor studenten het meest wenselijke scenario, aangezien de verlaging van
de studieschuld plaatsvindt op het moment dat het overgrote deel van de oud-studenten
nog niet is begonnen met afbetalen.

Financiële consequenties scenario 1 en 2

Deze twee scenario’s hebben veel invloed op de Rijksfinanciën, zoals ik ook al heb
aangegeven tijdens de begrotingsbehandeling. Ten eerste is er sprake van een grotere
groep studenten dan aanvankelijk gedacht en ten tweede is er een kasschuif nodig.
Hieronder schets ik deze gevolgen.

Stijging raming rechthebbenden

Op basis van de referentieramingen 2014 van het aantal gediplomeerden was in 2014
het totale benodigde budget voor de vouchers berekend. Naar verwachting zouden er
321.500 studenten zijn die na afstuderen aanspraak zouden kunnen maken op een voucher.
Op dit moment zijn de eerste vier cohorten studenten onder het leenstelsel begonnen
met studeren waarbij er, sinds de ramingen van 2014, een stijging in de instroom is
te zien. Op basis van de realisatiegegevens over de studiejaren 2015–2016 tot en met
2018–2019 en het verwachte diplomarendement is het aantal rechthebbenden opnieuw geschat.
Dit geeft een beter en betrouwbaarder beeld dan de berekening uit 2014. De verwachting
nu is dat er 355.000 studenten zullen zijn die in aanmerking komen voor een vorm van
compensatie.

De stijging van het aantal rechthebbenden is bij compensatie in de vorm van vouchers
niet een direct budgettair probleem, omdat ervan uitgegaan kan worden dat niet elke
voucher verzilverd zal worden.

Bij de scenario’s 1 en 2 zal het overgrote deel van de rechthebbenden de verlaging
van de studieschuld of het geldbedrag wél ontvangen. Om binnen het beschikbare budget
te blijven, kan niet vastgehouden worden aan de huidige waarde van de voucher3, en zullen de rechthebbenden een studieschuldverlaging, of uitkering ontvangen van
€ 1.835.

Kasschuif

Doordat de inzetbaarheid van de vouchers verspreid is over een groot aantal jaren,
is ook het budget verspreid tussen de jaren 2022 tot en met 2036. Bij scenario 1 en
2 wordt het bedrag daarentegen eenmalig, op een vast moment, uitgekeerd. Hierdoor
is er een kasschuif naar voren nodig. Voor scenario 1 zal dit ongeveer € 190 miljoen
zijn, waarbij het geld van de jaren 2027–2035 naar de periode 2023–2026 verschoven
moet worden. Voor scenario 2 gaat het om een forsere kasschuif. Hier moet namelijk
circa € 580 miljoen van 2026–2035 naar 2022–2025 worden geschoven. Dit komt omdat
iedereen die vóór of in 2022 afstudeert, het geld in 2022 ontvangt. Dit betreft ook
direct de grootste groep rechthebbenden.

Dergelijke kasschuiven moeten – conform begrotingsregels – worden ingepast onder het
uitgavenplafond. Na overleg met de Minister van Financiën is gebleken dat binnen het
huidige uitgavenplafond die ruimte er niet is. Daarnaast zie ik ook binnen mijn eigen
begroting geen ruimte om deze middelen naar voren te halen zonder dat ik daarbij de
lumpsum van de hoger onderwijsinstellingen raak, wat ik ongewenst vind.

Uitsluitsel over de kasschuif kan pas in het voorjaar worden gegeven. Daar kan uitkomen
dat de kasschuif ook dan niet mogelijk is. Hierdoor ben ik genoodzaakt de motie te
ontraden. Om in ieder geval tijdig de vouchers uit te kunnen keren, zal DUO vanaf
januari wel starten met gesprekken met instellingen om, in het voorjaar, tot definitieve
specificaties te komen voor het vouchersysteem. Na de voorjaarsbesluitvorming kan
dan een definitief besluit worden genomen.

De voucher een leven lang inzetbaar houden

Een laatste scenario waar ik kort op in wil gaan, is het scenario waarbij de voucher
een leven lang inzetbaar is. Dit voorstel is een aantal keer genoemd door het lid
Futselaar (SP). Ik ben van mening dat dit scenario niet wenselijk is, om twee redenen.
Ten eerste betekent dit voor de uitvoering dat het systeem veel langer draaiende gehouden
moet worden, wat hogere uitvoeringskosten met zich meebrengt. Ten tweede is het op
deze manier niet mogelijk een inschatting te maken van de gevolgen voor de Rijksbegroting.
Ik raad dit scenario dan ook sterk af.

Jongerenadviesraad van DUO

DUO onderzoekt voortdurend hoe de informatievoorziening aan studenten en oud-studenten
kan worden verbeterd. De Jongerenadviesraad adviseert DUO hier sinds 2 jaar over en
kijkt mee met brieven die DUO verstuurt en de informatie op de website. Op 25 november
jl. heeft de Jongerenadviesraad gesproken over de informatievoorziening over de terugbetaling
van de studieschuld, conform mijn toezegging in het AO DUO in de richting van de heer
Wiersma (VVD). De raad heeft DUO verschillende tips gegeven over hoe de informatie
op de website kan worden verbeterd. Zo heeft de raad concrete suggesties gedaan om
de informatie over de terugbetaalregels in duidelijkere taal op de website te plaatsen,
en aanbevolen dat binnen Mijn DUO ook informatie over de terugbetaalregels op maat
zou kunnen worden geplaatst. Ook heeft de raad erop gewezen dat veel jongeren behoefte
hebben aan persoonlijk contact, bijvoorbeeld om bevestiging te krijgen dat ze de juiste
actie hebben uitgevoerd. DUO pakt deze adviezen op. De raad bepaalt binnenkort over
welke onderwerpen ze DUO het komende jaar wil adviseren.

Onderzoek naar het stimuleren van bewust lenen

In datzelfde AO van 16 oktober jl., is ook gesproken over een onderzoek naar bewust
lenen. Ik heb vaak benadrukt dat een studielening een investering in de toekomst is.
Ik vind het belangrijk dat jongeren bewust nadenken over het bedrag dat zij lenen.
De studieschuld moet immers wel worden terugbetaald, ook al is dat onder sociale voorwaarden.
In het Nibud Studentenonderzoek uit 2017 gaf bijna een derde van de ondervraagde studenten
aan meer te lenen dan dat ze daadwerkelijk nodig hebben. Een ongeveer even groot deel
van de studenten keek wat ze maximaal konden lenen, en leende dat bedrag ook. Daarom
heb ik het Nibud gevraagd om samen met DUO te onderzoeken hoe we – met behulp van
gedragswetenschappelijke inzichten – studenten hier bewuster van kunnen maken. Het
bewust nadenken over de hoogte van de lening betekent overigens niet dat de bedoeling
is dat studenten hun lening verlagen. Het doel is dat studenten weten wat hun inkomsten
en uitgaven zijn, en daar de hoogte van de lening op baseren.

DUO heeft een aantal studenten een e-mail of brief gestuurd met daarin een prognose
van hun toekomstige studieschuld, op basis van hun huidige leengedrag. In een speciaal
ontwikkelde rekentool konden die studenten zelf bekijken wat het aanpassen van hun
leenbedrag zou betekenen voor hun toekomstige schuld. Door de acties van deze studenten
te vergelijken met die van studenten die deze extra brief of e-mail niet ontvingen
kon het effect van deze brieven en e-mail op groepsniveau worden onderzocht. Studenten
die een prognose van hun toekomstige schuld kregen te zien, hebben vaker hun lening
aangepast en ook vaker verlaagd dan studenten die hier niet mee werden geconfronteerd.
Ongeveer een derde van de studenten gaf in een enquête aan dat deze actie hen bewuster
heeft doen nadenken over de hoogte van hun studielening. Twee derde van de studenten
gaf in de enquête aan geen actie te hebben ondernomen, omdat de hoogte van hun lening
past bij hun huidige situatie. Nibud presenteert deze week de uitgebreide resultaten
van het onderzoek. Het onderzoek laat zien dat DUO voor meer bewustwording onder studenten
kan zorgen. Ik heb DUO gevraagd om te leren van de lessen die het onderzoek heeft
opgeleverd. Ik ben ervan overtuigd dat we met behulp van gedragswetenschappelijke
inzichten studenten beter kunnen ondersteunen bij het maken van (financiële) keuzes.

Studenten met een complexe thuissituatie (waaronder pleegzorg)

Ten slotte heb ik in het AO DUO toegezegd om uiteen te zetten hoe het toekennen van
de aanvullende beurs in zijn werk gaat voor studenten met een complexe thuissituatie.
Mevrouw Westerveld vroeg specifiek om te kijken naar de situatie voor pleegouders.

In zijn algemeenheid geldt dat van ouders verwacht wordt dat zij een bijdrage leveren
aan de studiekosten van hun kinderen. Als ouders daar financieel niet toe in staat
zijn, kan het studerende kind van de overheid een aanvullende beurs ontvangen. Mocht
een student geen aanvullende beurs kunnen krijgen omdat het geen contact heeft met
de ouder(s) of omdat de student een ernstig, structureel conflict heeft met de ouder(s),
dan kan het bij DUO een aanvraag doen om het inkomen van de ouders buiten beschouwing
te laten. Als DUO die aanvraag -ondersteund met de gevraagde bewijsstukken – goedkeurt,
dan zou de student alsnog in aanmerking kunnen komen voor een aanvullende beurs zonder
rekening te houden met het inkomen van de ouders.

Situatie pleegzorg

In het Burgerlijk Wetboek is geregeld dat ouders de onderhoudsplicht houden voor hun
kinderen, ook als de kinderen (tijdelijk) in een pleeggezin wonen. In lijn met deze
wetgeving wordt binnen de wetgeving voor studiefinanciering van de ouders (en niet
van de pleegouders) verwacht dat zij een bijdrage leveren aan de studiekosten van
het kind en is het inkomen van de ouders bepalend bij het aanvragen van een aanvullende
beurs. Als voor het kind geldt dat het gezag van diens ouders is beëindigd, dan laat
DUO het inkomen van de ouders altijd buiten beschouwing. Pleegouders zijn niet onderhoudsplichtig
en dus is hun inkomen niet relevant voor de vraag of het studerende kind in aanmerking
komt voor een aanvullende beurs. Mocht een studerend kind dat in een pleeggezin woont
geen financiële steun van de ouder(s) krijgen voor zijn studie, dan kan het conform
de bovengenoemde procedure aan DUO vragen om het inkomen van de ouder(s) buiten beschouwing
te laten.

De suggestie om zowel naar het inkomen van de ouders als de pleegouders te kijken
en het laagste inkomen bepalend te laten zijn in de aanvraag van een aanvullende beurs,
zou pleegouders (deels) onderhoudsplichtig maken, houdt geen rekening met de vele
verschillende vormen van pleegzorg, zou vanuit privacy-oogpunt onwenselijk kunnen
zijn voor pleegouders en zou tevens uitvoeringstechnisch zeer complex zijn. De Minister
van VWS en ik zien dan ook geen aanleiding om in de hierboven toegelichte verantwoordelijkheidsverdeling
tussen ouders en pleegouders, of in de wetgeving rondom studiefinanciering, iets te
wijzigen. De Minister van VWS werkt samen met de Nederlandse Vereniging voor Pleeggezinnen,
Jeugdzorg Nederland en de Vereniging Nederlandse Gemeenten aan een herziening van
de handreiking pleegvergoeding4 zodat voor alle betrokken partijen (pleegouders, pleegzorgaanbieders, gemeenten)
duidelijk is hoe kosten die pleegouders hebben vergoed worden.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
I.K. van Engelshoven