Brief regering : Resultaten verkenning studiepuntbekostiging en vraagfinanciering

Nr. 800
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 december 2019

Tijdens het notaoverleg over de herziening van de bekostigingssystematiek hoger onderwijs
en onderzoek van 1 juli jl. heb ik uw Kamer, op verzoek van het lid Van der Molen,
toegezegd om de uitkomsten van een verkenning rondom studiepuntbekostiging en vraagfinanciering
samen met de Strategische Agenda te verzenden.1 Conform het advies van de commissie-Van Rijn heb ik bij deze verkenning gekeken naar
internationale voorbeelden van en ervaringen met studiepuntbekostiging en vraagfinanciering.
Met deze brief informeer ik u over de uitkomsten van de verkenning.

In deze brief ga ik ook in op het lopende experiment flexstuderen. Ik eindig deze
brief met een schets van de vervolgplannen voor het onderzoeken van een eventuele
aanpassing van de bekostigingssystematiek, met het oog op flexibilisering van het
hoger onderwijs.

Flexibiliteit in het onderwijs

Verschillende ontwikkelingen zoals digitalisering, gepersonaliseerd leren, groeiende
studiemobiliteit en Leven Lang Ontwikkelen doen een beroep op de flexibiliteit van
het onderwijssysteem. Ook de behoeften van studenten en van de arbeidsmarkt veranderen
continu. Daarom is het van groot belang dat hogeronderwijsinstellingen de ruimte hebben
om flexibel op deze behoeften in te spelen.

Naast flexibilisering van inrichting en vormgeving van opleidingen, is ook flexibilisering
van deelname aan opleidingen van belang voor de toegankelijkheid en het studentsucces.
Beide vormen van flexibilisering kunnen elkaar versterken. Onder flexibele onderwijsdeelname
versta ik dat de student de mogelijkheid heeft om af te wijken van een onderwijsprogramma
met een studielast van 60 studiepunten, om de deelname aan een opleiding te kunnen
temporiseren of faseren. Dit is van belang voor studenten met nevenactiviteiten als
bestuurswerk of met zorgtaken. Voor werkenden biedt flexibele deelname de mogelijkheid
de studie-inspanningen af te stemmen op pieken en dalen in belasting in werk en privéleven.
Op dit moment loopt er een experiment gericht op meer flexibele deelname: het experiment
flexstuderen. Hier zal ik later in deze brief op in gaan.

Internationale voorbeelden van vraagfinanciering en studiepuntbekostiging

Om meer inzicht te krijgen welke vorm van bekostiging past bij het realiseren van
de beoogde flexibiliteit, heb ik CHEPS een verkenning laten uitvoeren naar internationale
voorbeelden van vraagfinanciering en studiepuntbekostiging.2 In de verkenning is geanalyseerd welke andere landen of staten een vorm van vraagfinanciering
in het hoger onderwijs kennen en welke landen een systematiek van studiepuntbekostiging
hanteren. Daarbij is, waar mogelijk, ook gekeken naar de ervaringen en effecten van
de gehanteerde systematiek.

Vraagfinanciering

Vraagfinanciering is een vorm van bekostiging waarbij de overheid een budget overdraagt
aan burgers in de vorm van geld (zoals een voucher) of rechten (zoals leerrechten).
De doelgroep dient vervolgens zelf een onderwijsaanbieder te zoeken, die past bij
de wensen van de gebruiker. De veronderstelling is dat de vraag van de doelgroep invloed
heeft op de aard en de kwaliteit van het aanbod.

CHEPS constateert dat vraagfinanciering in het hoger onderwijs vrijwel nergens ter
wereld voor komt. Er zijn, behalve in de staat Colorado (VS) geen voorbeelden bekend
van landen waar de publieke bekostiging van het hoger onderwijs via de student loopt.
Colorado voerde in 2014 het «College Opportunity Fund» (COF) in. Dit op vouchers gebaseerde
bekostigingsmodel had als doel om de kostenefficiëntie te verbeteren en de deelname
aan het hoger onderwijs te vergroten. De veronderstelling was dat de vouchers meer
studenten zouden motiveren om te gaan studeren. De vouchers konden besteed worden
bij publieke instellingen en een selectie van private instellingen.

In de praktijk vertegenwoordigden de vouchers echter geen echte koopkracht, doordat
de tarieven voor het collegegeld stegen. Daarnaast bleek dat de invoering van het
COF gepaard ging met een verminderde toegankelijkheid voor studenten met een laag
inkomen en voor studenten met een Hispanic of African-American achtergrond. In de evaluatie werd geconcludeerd dat de staat met het COF er niet
in geslaagd is om de doelstellingen op het gebied van verhoogde deelname en efficiëntie
te realiseren. In het bijzonder bleek uit de evaluatie dat de introductie van vouchers
geen invloed had op de vraag van de student, het gedrag van de instellingen wat betreft
aard en de kwaliteit van het aanbod.

CHEPS concludeert dat er weinig bekend is over de effecten van vraagfinanciering op
de scholingsdeelname en dat het model in Colorado vooralsnog niet op uitgesproken
positieve effecten in het hoger onderwijs wijst.

Er zijn voorbeelden van landen die een bedrag (voucher, stipendium of leerrekening)
aan volwassenen beschikbaar stellen om bij-, her- en omscholing aan te moedigen. Meestal
gaat het daarbij om volwassenenonderwijs op een lager niveau en is het doel om de
kansen van de deelnemer op de arbeidsmarkt te vergroten. Zwitserland en Singapore
kennen beide een vouchersysteem voor volwassenen, bedoeld om postsecundair onderwijs
aantrekkelijker te maken. In de evaluatie van het Zwitserse experiment werd geconcludeerd
dat een voucher, afhankelijk van de waarde, scholingsdeelname kan vergroten. Van de
Singaporese model zijn de effecten vooralsnog onbekend, omdat er nog geen evaluatie
heeft plaatsgevonden.

Studiepuntbekostiging

Studiepuntbekostiging is een vorm van bekostiging waarbij studenten de mogelijkheid
krijgen om voor delen van opleidingen in te schrijven en waarbij de instellingen bekostiging
ontvangen naar rato van het aantal studiepunten.

CHEPS benoemt in de rapportage meerdere landen en deelstaten die een vorm van studiepuntbekostiging
kennen. Zo is in Vlaanderen in 2008/2009 een systeem van leerkrediet ingesteld. Vanaf
dat jaar zijn studiepunten de voornaamste grondslag voor het onderwijsdeel in de bekostiging.
De aanleiding hiervoor was de toenemende flexibilisering in het hoger onderwijs. In
2012 werd bij een tussentijdse evaluatie vastgesteld dat het studierendement relatief
stabiel was gebleven. Meer recente cijfers wijzen echter op een daling van het studierendement.
Studenten slagen er relatief vaak niet in binnen de nominale studieduur af te studeren
en er zijn onvoldoende stimuli voor instellingen om studenten te laten oriënteren
op andere en passende opleiding. In het Vlaamse Regeerakkoord 2019–2024 is aangekondigd
om de parameters voor het financieringssysteem aan te passen. Het principe van studiepuntbekostiging
staat daarbij echter niet ter discussie.

Ook veel Scandinavische landen kennen een op output gebaseerd financieringssysteem.
Hoewel de instellingen, studenten en ministeries in al die landen tevreden zijn over
de studiepuntbekostiging, ziet men wel aanleiding om kleine aanpassingen in het financieringssysteem
door te voeren. Deze aanpassingen hebben als doel om instellingen nog meer te stimuleren
dat studenten afstuderen met een diploma. Een tweede doel van de aanpassingen is de
studieduur van afgestudeerden te minderen. Ten slotte concludeert CHEPS dat deze landen
steeds meer met een «vaste voet»-bekostiging werken, om zo de kwaliteit van het onderwijs
te bevorderen.

Experiment vraagfinanciering

Ook in Nederland loopt er een experiment rondom vraagfinanciering. In het voorjaar
van 2019 heb ik u geïnformeerd over de tussenevaluatie van het experiment vraagfinanciering,
die ResearchNed op mijn verzoek heeft uitgevoerd. Voor mijn reactie op de tussenevaluatie,
verwijs ik u graag naar het verslag van het schriftelijke overleg3 en mijn eerdere brief.4

Experiment Flexstuderen

In het experiment flexstuderen, dat gestart is in september 2017, krijgen voltijdse
studenten de mogelijkheid om collegegeld te betalen naar rato van het aantal studiepunten
dat gekoppeld is aan de vakken die zij willen volgen. Doel van het experiment is om
te onderzoeken of deze vorm van flexibiliteit leidt tot een toegankelijker aanbod,
minder uitval en meer tevredenheid van studenten.

De primaire doelgroep bestaat uit studenten die hun opleiding willen of moeten combineren
met andere zaken, zoals topsport, mantelzorg, vrijwilligers- of bestuurswerk of het
opzetten van een onderneming. Vanaf de start doen vier instellingen mee en sinds 2019
is een vijfde instelling aangesloten. In de tussenevaluatie in december 2018 wordt
geconcludeerd dat er voldoende animo is onder studenten en dat de interesse toeneemt.
Er zijn geen knelpunten geïdentificeerd en er zijn geen financiële redenen om met
het experiment te stoppen.

In de «Evaluatie experiment flexstuderen» (september 2019), die als bijlage5 is bijgevoegd aan deze brief, heeft Ockham IPS onderzocht wat de leerpunten voor
deeltijd- en duaal onderwijs zijn en wat op dit moment geconcludeerd kan worden ten
aanzien van (de impact op) de bekostigingssystematiek.

Ten aanzien van de eerste vraag concludeert het onderzoeksbureau dat het deelnemen
en betalen per studiepunt aantrekkelijk is voor studenten deeltijd en duaal hoger
onderwijs, omdat zij veelal per jaar niet de volledige geprogrammeerde studielast
realiseren. Het toepassen van flexstuderen in deeltijd en duaal onderwijs kan een
nieuwe dynamiek teweegbrengen in vraag en aanbod. Het kan studeren ook financieel
aantrekkelijker maken voor studenten. Voorwaarde is wel dat instellingen ook onderwijsinhoudelijk
en organisatorisch verdere stappen zetten om aanbod en deelname flexibeler en aantrekkelijker
te maken. Toepassing van flexstuderen bij deeltijd en duaal onderwijs biedt dan ook
goede mogelijkheden om een toekomstig bekostigingsmodel te onderzoeken.

Wat betreft de vraag over welke gevolgen een eventuele wettelijke inbedding van flexstuderen
zou kunnen hebben voor de bekostigingssystematiek, is het antwoord dat op korte termijn
een wijziging niet noodzakelijk is. Als de vraag naar flexstuderen groter wordt, kan
wijziging van de bekostigingssystematiek mogelijk wel wenselijk zijn. Maar dat is
mede afhankelijk van de mate waarin instellingen de organisatie van het aanbod en
de inrichting van het onderwijs aanpassen en de mate waarin studenten gebruik gaan
maken van flexstuderen.

Het experiment flexstuderen loopt tot en met studiejaar 2022–2023. Uit de eindevaluatie
zal moeten blijken hoe groot het effect is op toegankelijkheid, studiesucces en uitval.
In de eindevaluatie zal ook onderzocht worden of het wenselijk is om flexstuderen
structureel mogelijk te maken. Bij de begrotingsbehandeling is een motie van de Kamerleden
Wiersma en van den Hul6 aangenomen, die pleit voor een extra moment om instellingen tot het experiment toe
te laten treden. De Kamer zal nog dit jaar worden geïnformeerd over hoe uitvoering
gegeven wordt aan deze motie.

Vervolg

De bekostigingssystematiek aanpassen voor meer flexibele deelname is complex en ingrijpend.
Uit de rapportage van CHEPS blijkt dat er veel aandachtspunten zijn in landen die
werken of gewerkt hebben met vraagfinanciering of studiepuntbekostiging. Daarom zal
ik, zoals ook aangekondigd in de Strategische Agenda, in 2020 onderzoeken of, en zo
ja hoe, de bekostigingssystematiek moet worden aangepast om optimaal aan te sluiten
op de beoogde flexibilisering in het hoger onderwijs, zodat de toegankelijkheid en
deelname wordt vergroot.

Bij het onderzoek naar en bij de uiteindelijke besluitvorming over een eventuele aanpassing
van de bekostigingssystematiek met het oog op flexibilisering, zijn onder meer de
volgende uitgangspunten van belang:

• optimaal aansluiten bij de behoeften om op flexibele wijze te kunnen deelnemen aan
opleidingen in het hoger onderwijs;

• bevorderen van de toegankelijkheid van het hoger onderwijs, met behoud van de toegankelijkheid
qua prijs voor het individu;

• beheersbaar houden van de extra administratieve lasten voor studenten, instellingen
en DUO;

• uitvoerbaarheid en organiseerbaarheid van zowel het onderwijs als de administratieve
datastromen;

• behoud van diplomagerichte deelname; flexibele deelname betreft alleen onderdelen
van geaccrediteerde opleidingen hoger onderwijs;

• beheersbaar houden van de kosten voor de overheid;

• waarborgen van de doelmatigheid van de besteding van publieke middelen en voorkomen
dat contractactiviteiten het bekostigde onderwijs in worden getrokken;

• voldoen aan de Europese regelgeving ten aanzien van mededinging, in het licht van
het speelveld publiek-privaat;

• flexibele deelname aan opleidingen hoger onderwijs wordt mogelijk gemaakt als aanvulling
op de bestaande mogelijkheid om voltijds te studeren, je in te schrijven voor volledige
studiejaren en deel te nemen aan het nominale onderwijsprogramma.

Deze uitgangspunten zullen, samen met de bevindingen in de inventarisatie over internationale
voorbeelden en de resultaten van de genoemde experimenten, in het onderzoek worden
meegenomen. In dat onderzoek wordt ook gezocht naar verdieping van de inzichten ten
aanzien van de meest relevante internationale voorbeelden. Uiteraard worden alle relevante
partijen betrokken bij dit onderzoek. Het nadere onderzoek wordt benut om te kunnen
bepalen wat een goede invulling is voor het variabele deel van de bekostiging van
instellingen. Een belangrijke vraag hierbij is ook welke invulling past bij de ingezette
koers naar meer samenwerking tussen instellingen en minder onderlinge concurrentie.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
I.K. van Engelshoven