Brief regering : Kabinetsinzet voor het realiseren van een gelijk speelveld op de Europese interne markt voor alle ondernemingen (level playing field instrument)

Nr. 470
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 december 2019

Het regeerakkoord «Vertrouwen in de Toekomst 2017–2021» van 10 oktober 2017 (Kamerstuk
34 700, nr. 34) geeft aan dat een open economie zich slecht verhoudt tot de barrières waar Nederlandse
ondernemers te vaak op stuiten in landen buiten de Europese Unie, waaronder de concurrentie
met buitenlandse bedrijven die (deels) staatseigendom zijn of staatssteun genieten.
Nederland wil op Europees niveau en met derde landen afspraken maken voor een betere
balans. Deze inzet is ook gemarkeerd in de beleidsnotitie «Nederland-China: een nieuwe
balans.»1

De brief «Kabinetspositie Europese Concurrentiekracht»2 stelt dat de Europese Unie haar marktmacht beter moet inzetten om met nieuwe en bestaande
instrumenten een gelijk speelveld in de handel met derde landen af te dwingen en zo
de voordelen van een open markt volledig te kunnen benutten. In deze brief heeft het
kabinet aangegeven te willen verkennen in hoeverre aanpassingen van onderdelen van
het EU-mededingings- en staatssteunkader kunnen leiden tot een gelijker speelveld,
zowel binnen als buiten de EU.

Over deze verkenning heb ik u eerder al kort geïnformeerd bij het verslag van de Raad
voor Concurrentievermogen van 26 en 27 oktober 2019,3 gedurende het Algemeen Overleg aanbesteden van 31 oktober 20194 en bij de beantwoording van het schriftelijk overleg voor de Raad voor Concurrentievermogen
van 28 en 29 november 2019.5 Ook is in de geannoteerde agenda voor de afgelopen Europese Raad6 aangegeven dat dit onder de aandacht zal worden gebracht bij onze Europese partners.
Met deze brief wil ik u, mede namens de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
uitgebreider informeren over de uitkomsten van deze verkenning en de inzet die het
kabinet richting de Europese Unie en haar lidstaten pleegt om de uitkomsten hiervan
onderdeel te laten uitmaken van voorstellen van de Europese Commissie. Deze Nederlandse
verkenning kan bijvoorbeeld bijdragen aan een concrete invulling van actiepunt 8 van
de strategische visie EU-China van de Europese Unie.7 De Europese Raad van maart 2019 stelde daarnaast vast dat de Europese Commissie vóór
het einde van het jaar zal bepalen hoe lacunes in de EU-wetgeving kunnen worden weggewerkt,
opdat de verstorende effecten van deelnemingen in bedrijven en staatssteunfinanciering
door buitenlandse overheden op de interne markt adequaat worden aangepakt.8

Probleemanalyse

Er zijn verschillende manieren waarop een land, een economie of sector binnen een
economie kan afwijken van de principes van een markteconomie. In de kern is er sprake
van een dergelijke afwijking wanneer beslissingen ten aanzien van investeringen en
de inzet van productiemiddelen in hoge mate worden genomen op basis van andere indicatoren
dan daadwerkelijke marktprijzen die tot stand komen op basis van vraag en aanbod.
De inzet van productiemiddelen en organisatie van economische activiteiten kan op
planmatige wijze worden gestuurd of wordt door de overheid zelf ter hand genomen door
middel van overheidsproductie en overheidsbedrijven. Een afwijking van de principes
van een markteconomie heeft als resultaat dat het uiteindelijke gedrag van deze ondernemingen
niet of slechts in beperkte mate overeenkomt met het gedrag van vergelijkbare ondernemingen
die actief zijn op de Europese interne markt. Zulke ondernemingen functioneren niet
onder normale marktomstandigheden. Hierdoor kunnen dergelijke ondernemingen grote
voordelen genieten ten opzichte van hun concurrenten bijvoorbeeld op het gebied van
kapitaal, grondstoffen, arbeid en marktaandeel. In de Europese Unie worden deze problemen
grotendeels voorkomen door toepassing van een staatssteunkader voor alle overheidssteun
aan ondernemingen en een streng mededingingskader.

De oneigenlijke voordelen ondernemingen met discriminatoire overheidsondersteuning
en ongereguleerde overwinsten stellen hen in staat om marktaandeel op te bouwen op
de Europese interne markt ten koste van andere ondernemingen actief op de interne
markt die wel gereguleerd zijn. Hoewel de Europese consument hier op de korte termijn
van kan profiteren door goedkopere producten en diensten, brengt dit ook problemen:
efficiënte marktbedrijven op de Europese markt kunnen worden verdrongen door minder
efficiënte staatsbedrijven of door de overheid gecontroleerde of gesteunde bedrijven.
Hierdoor kunnen ook (nieuwe) economische machtsposities ontstaan. Dit kan uiteindelijk
ten koste gaan van het innoverende vermogen van de Europese economie en de geo-economische
slagkracht van de EU, bijvoorbeeld door aantasting van het vermogen om kritieke technologieën
te ontwikkelen.

Handelingsperspectief

De beste oplossing is het ongelijke speelveld op mondiaal niveau aan te pakken en
de regulering van staatssteun, staatsbedrijven, monopolisten en oligopolisten zoveel
als mogelijk te harmoniseren en op hetzelfde niveau te brengen als het niveau dat
de Europese Unie hanteert. Een dergelijke benadering kan ook worden gevolgd door middel
van bilaterale of regionale handelsakkoorden. Hoewel onverminderd een inzet op deze
oplossingsrichting nodig is – zoals de EU doet met haar inzet bij handelsakkoorden
en inzet bij multilaterale onderhandelingen in het kader van bijvoorbeeld de Wereldhandelsorganisatie,
moet worden erkend dat deze oplossingsrichting en langzame en moeizame weg kent. Dergelijke
afspraken raken immers rechtstreeks aan de soevereiniteit van landen en hun maatschappelijke
inrichting en keuzes voor economische ontwikkeling.

Een aanvullende oplossingsrichting die de Europese Unie zelf ter hand zou kunnen nemen
is om bedrijven met discriminatoire overheidsondersteuning en ongereguleerde monopolisten
of oligopolisten te onderwerpen aan strenger toezicht, voor zover zij actief zijn
op de Europese interne markt. Het moet dan gaan om marktgedragingen van de ondernemingen
zelf die problematisch zijn vanuit de werking van de Europese interne markt. Het voordeel
van een dergelijke benadering is dat alle ondernemingen aan hetzelfde regime worden
onderworpen ongeacht hun vestigingsplaats of nationaliteit. Het is dan wel om rekening
te houden met reeds geldende EU kaders om doublures te voorkomen.

Het meest vergaande alternatief, is om partijen uit derde landen volledig te weren
op de Europese interne markt wanneer zij ongewenst gedrag op de interne markt vertonen,
eventueel aangevuld met een versoepeling van het huidige concentratietoezicht op fusies
en overnames in de EU. Beide voorstellen nemen echter teveel competitieve druk weg
bij Europese ondernemingen en zijn daarmee in het nadeel van of schadelijk voor de
consument. Dat is niet proportioneel aan de geschetste problemen, zoals ook vastgelegd
in de bovengenoemde «Kabinetspositie Europese Concurrentiekracht.»

Kabinetsinzet voor een oplossingsrichting

De bovengenoemde oplossingsrichting om bedrijven met discriminatoire staatssteun en
ongereguleerde monopolisten of oligopolisten te onderwerpen aan strenger toezicht,
kan volgens het kabinet langs de volgende lijnen worden uitgewerkt.

Kern van de inzet is het versterken van het Europese mededingingskader en onafhankelijk
mededingingstoezicht door een nieuwe tak aan het EU-mededingingsrecht toe te voegen.
Deze tak zou worden toegespitst op het waarborgen van gelijkwaardige mededingingsomstandigheden
op de Europese interne markt voor alle ondernemingen. Dit nieuwe toezicht heeft als
doel om handhavingsmaatregelen te kunnen treffen indien een onderneming door (1) overheidssteun
op inputfactoren zoals financiering, grondstoffen, halffabricaten, kennis, etc. of
(2) overwinsten door een ongereguleerde dominante machtspositie op de eigen markt
op ongelijke voet met andere (Europese) ondernemingen, de mededinging op de interne
markt verstoort, of dreigt te verstoren.

Het gaat bijvoorbeeld om productiebeperkingen die niet stroken met de marktomstandigheden,
verkoopprijzen die geen reflectie zijn van marktprijzen en/of productiekosten, of
investeringen in activa die niet of onvoldoende rendabel zijn. Deze gedragingen zijn
problematisch als blijkt dat een onderneming op de interne markt zich niet gedraagt
als vergelijkbare ondernemingen onder normale marktomstandigheden. Dergelijke gedragingen
zijn grotendeels afgeleid van het verbod op misbruik van een economische machtspositie.
Wel ontbreekt het vereiste van het bestaan van een misbruik van een machtpositie,
maar wordt in plaats daarvan een vergelijkingsmaatstaf gehanteerd met andere (vergelijkbare)
ondernemingen en de marktomstandigheden waaronder de marktgedragingen plaatsvinden.

Bij een vermoeden dat een bedrijf met behulp van overheidssteun of overwinsten uit
een ongereguleerde machtspositie in eigen land dergelijke gedragingen vertoont, kan
de Europese Commissie een (ex-ante) onderzoek instellen naar het gedrag van een bedrijf.
Het onderzoek en handhaving vindt plaats conform bestaande mededingingspraktijk en
kan dus ingeluid worden door klachten van concurrenten, informatie van de lidstaten,
klokkenluiders of door zelfstandig onderzoek door de Europese Commissie. Indien uit
het onderzoek blijkt dat een onderneming op de interne markt zich niet gedraagt als
vergelijkbare ondernemingen onder normale marktomstandigheden, kan de Europese Commissie
handhavend optreden door middel van gedragsmaatregelen of structurele maatregelen
opleggen aan de betrokken onderneming. Daarbij kan worden gedacht aan bijvoorbeeld
het afdwingen van een transparante boekhouding waarin activiteiten op de eigen markt
strikt gescheiden wordt van de activiteiten op de interne markt, het doorvoeren van
aanpassingen in de governance van een Europese dochteronderneming of het wijzigen
van standaardcontracten die door de betrokken onderneming worden gehanteerd.

De Nederlandse inzet gaat uit van een non-discriminatoire invulling van het nieuwe
toezichtregime op alle ondernemingen actief op de interne markt. Concreet combineert
het de gereedschappen van het EU-mededingingsrecht (kartelverbod, verbod op misbruik
machtspositie, de behandeling van overheidsondernemingen en staatssteun) met het doel
om eerlijke concurrentie op de interne markt tussen bedrijven te bewerkstelligen zonder
discriminatie. Het voorstel is naar het oordeel van het kabinet verenigbaar met de
afspraken en kaders van de Wereldhandelsorganisatie en past binnen de ruimte die de
Europese Unie heeft om de eerlijke mededinging op de eigen interne markt te reguleren.
Staatseigendom en -sturing worden in deze opzet niet verboden, maar het uitgangspunt
van de Nederlandse inzet is dat dit transparant moet zijn en bedrijven op gelijke
voorwaarden binnen de Europese markt met elkaar moeten kunnen concurreren. Ook het
concurreren op comparatieve voordelen tussen landen en regio's blijft mogelijk en
wordt door het voorstel niet aangetast.

De Nederlandse inzet is niet gericht op het bevorderen van reciprociteit en markttoegang
in derde landen noch is het een handelspolitiek instrument. Het kan wel een extra
prikkel vormen voor derde landen om sneller over te gaan tot maken van bilaterale
en multilaterale afspraken met de EU over staatssteun en mededinging om de toepassing
van dit instrument te beperken. Het voorstel is ook niet gericht op het borgen van
de nationale veiligheid waarvoor andere instrumenten beschikbaar zijn. Het kan wel
een preventief en mitigerend effect hebben op het ontstaan van strategische afhankelijkheden.

Vervolgstappen

Zoals in het verslag van de Raad voor Concurrentievermogen van 26 en 27 oktober 20199 en in de geannoteerde agenda voor de afgelopen Europese Raad10 is vermeld, wordt deze Nederlandse inzet actief op verschillende niveaus en momenten
onder de aandacht gebracht van onze Europese partners en de verschillende diensten
van de Europese Commissie. De reacties zijn tot op heden constructief en belangstellend.
De probleemanalyse die Nederland ten grondslag legt aan de eigen inzet, wordt door
veel van onze partners herkend.

Het kabinet zal het gesprek met de Europese Commissie en de lidstaten voortzetten
met als doel de hierboven uiteengezette oplossingsrichting onderdeel te laten uitmaken
van voorstellen van de Europese Commissie op dit terrein.

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,
M.C.G. Keijzer