Brief regering : Totaalpakket vereenvoudiging bekostiging voortgezet onderwijs

Nr. 409
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BASIS- EN VOORTGEZET ONDERWIJS EN MEDIA

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 november 2019

1. Inleiding

In het najaar van 2018 heb ik voor het laatst met uw Kamer gesproken over de vereenvoudiging
van de bekostiging van het voortgezet onderwijs. In de periode daarna heb ik het wetsvoorstel
voorbereid. Het wetsvoorstel vereenvoudiging bekostiging voortgezet onderwijs wordt
op korte termijn naar uw Kamer gestuurd.

Uw Kamer heeft mij vorig jaar verzocht om de herverdeeleffecten van het vereenvoudigde
bekostigingsmodel te actualiseren op het moment dat het wetsvoorstel aan uw Kamer
zou worden aangeboden. Dat heb ik parallel aan de voorbereiding van het wetsvoorstel
gedaan. Daarnaast heb ik twee aanvullende bekostigingsregelingen ontwikkeld: één voor
de gemengde leerweg (gl) in het vmbo en één voor geïsoleerde vo-scholen. Met deze
brief informeer ik uw Kamer over dit totaalpakket.

Het totaalpakket is tot stand gekomen in overleg met de VO-raad. De VO-raad is van
mening dat met de keuzes die in dit vereenvoudigde bekostigingsmodel zijn gemaakt,
in voldoende mate voldaan is aan de eerder gestelde randvoorwaarden. Deze randvoorwaarden
zijn dat het nieuwe bekostigingsmodel zo eenvoudig mogelijk moet zijn, kostenvolgend
moet zijn, zo min mogelijk sturende prikkels moet bevatten en zo beperkt mogelijke
herverdeeleffecten tot gevolg moet hebben.

In de komende weken ga ik samen met de VO-raad in gesprek met de sector tijdens drie
informatiebijeenkomsten. Deze bijeenkomsten zullen verspreid over het land plaatsvinden.
Het doel van de bijeenkomsten is om de scholen en hun bestuurders de gemaakte keuzes
in het totaalpakket en de effecten daarvan toe te lichten.

In deze brief ga ik allereerst kort in op het belang van de vereenvoudiging van de
bekostiging en schets ik de bouwstenen van het nieuwe bekostigingsmodel voor het voortgezet
onderwijs (paragraaf 2 en 3). Deze bouwstenen zijn vastgelegd in het wetsvoorstel
en de bijbehorende memorie van toelichting. Vervolgens blik ik terug en inventariseer
ik de reacties die in de afgelopen periode over het vereenvoudigde bekostigingsmodel
zijn geuit, naar aanleiding van de eerdere Kamerbehandeling en de consultatie van
het wetsvoorstel (paragraaf 4). Daarbij geef ik aan op welke manier ik aan deze reacties
tegemoet kom.

2. De vereenvoudiging van de bekostiging is van groot belang

De huidige bekostiging van het voortgezet onderwijs is ingewikkeld, ondoorzichtig
en onvoorspelbaar. Het is een complex stelsel van verschillende ratio’s, normeringen
en verschillende bedragen. Ook bevat de huidige bekostiging onbedoeld sturende prikkels.
De ene school kan, afhankelijk van het totale onderwijsaanbod op die school, voor
dezelfde type leerling een ander bekostigingsbedrag krijgen dan de andere school,
terwijl er geen sprake is van kostenverschillen. Dat is lastig uitlegbaar.

De Algemene Rekenkamer constateerde in 2014 dat de huidige bekostiging van het voortgezet
onderwijs niet aansluit bij de praktijk van scholen, onterecht normstellend overkomt
en complex is. De Algemene Rekenkamer heeft dan ook geadviseerd een eenvoudiger bekostigingssystematiek
voor het voortgezet onderwijs in te voeren.1 Daarom hebben het Ministerie van OCW en de VO-raad in het Sectorakkoord VO 2014–2017
en de actualisatie hiervan afgesproken om de bekostiging van het voortgezet onderwijs
te vereenvoudigen.2 In het in 2018 verschenen advies «Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden»
heeft de Onderwijsraad haar steun hiervoor uitgesproken.3 Begin oktober heeft de Algemene Rekenkamer de urgentie van een vereenvoudigd bekostigingsmodel
voor het voortgezet onderwijs opnieuw onderstreept.4

Het doel van de vereenvoudiging van de bekostiging van het voortgezet onderwijs is
om schoolbesturen en schoolleiders in staat te stellen aan de hand van een transparant
en minder beleidsmatig sturend bekostigingssysteem onderwijsinhoudelijke keuzes te
maken die kwalitatief goed onderwijs faciliteren. Omdat in het voortgezet onderwijs
sprake is van (soms sterk) veranderende leerlingenaantallen, is er juist nu behoefte
aan een eenvoudig, voorspelbaar, neutraal, maar ook kostenvolgend bekostigingssysteem,
dat een gelijke bekostiging toekent aan leerlingen met dezelfde kenmerken. Een eenvoudig
bekostigingsmodel maakt het voor schoolbesturen makkelijker om bij veranderende leerlingenaantallen
een goede meerjarige planning te maken. Tot slot vergroot een vereenvoudigd bekostigingssysteem
de transparantie in het onderwijs en draagt het bij aan lagere administratieve lasten
voor scholen.

3. Het vereenvoudigde bekostigingsmodel voor het voortgezet onderwijs is eenvoudig,
neutraal en kostenvolgend

3.1. Het vereenvoudigde basisbekostigingsmodel heeft vier parameters

In eerdere brieven over de vereenvoudiging van de bekostiging van het voortgezet onderwijs
heb ik de vier parameters van het nieuwe bekostigingsmodel geschetst.5 Met dit vereenvoudigde bekostigingsmodel vindt een forse reductie van het aantal
bekostigingsparameters plaats, waardoor de voorspelbaarheid en eenvoud van de bekostiging
toeneemt. In het uiteindelijke voorstel blijven de vier parameters gehandhaafd. Deze
parameters zijn:

– een vast bedrag voor de hoofdvestiging van een school;

– een lager vast bedrag voor de nevenvestiging(en) van een school;

– een bedrag voor alle leerlingen in de onderbouw (vbo tot en met vwo) en de bovenbouw
van de gl, mavo, havo en vwo; en

– een hoger bedrag voor alle leerlingen in de bovenbouw van het vbo en voor alle leerlingen
in het praktijkonderwijs.

Zoals in vorige brieven over de vereenvoudiging van de bekostiging aangegeven, vloeien
deze vier parameters voort uit twee kostenbepalende elementen voor scholen: het aantal
vestigingen waarop het onderwijs is georganiseerd en het type onderwijs dat leerlingen
volgen (algemeen vormend of beroepsgericht onderwijs). De vaste bedragen voor de hoofdvestiging
en de nevenvestiging(en) van een school vormen een tegemoetkoming voor de vaste lasten
die scholen maken in hun exploitatie. Hierbij moet worden gedacht aan schoonmaak,
onderhoud en aansturing. De twee leerlingbedragen vloeien voort uit het onderscheid
tussen algemeen vormend en beroepsgericht onderwijs. Omdat het beroepsgericht onderwijs
naar zijn aard duurder is, onder meer vanwege de kleinere klassen en duurdere lesmaterialen
en inventaris, krijgen scholen voor leerlingen in de bovenbouw van het vbo en voor
leerlingen in het praktijkonderwijs een hoger bekostigingsbedrag dan voor leerlingen
in het algemeen vormend onderwijs.

De vereenvoudiging van de bekostiging heeft alleen betrekking op de basisbekostiging.
Dat is de personele en exploitatiebekostiging (inclusief de bekostiging van lesmateriaal).
Aanvullende bekostigingsregelingen, zoals de Prestatiebox, de Randstadmiddelen functiemix,
het leerplusarrangement en de ondersteuningsmiddelen voor leerwegondersteunend onderwijs
en het praktijkonderwijs, worden met de vereenvoudiging van de bekostiging niet gewijzigd.
Wel zijn er enkele aanvullende bekostigingsregelingen, zoals de regeling voor internationaal
georiënteerd voortgezet onderwijs, die in lijn moeten worden gebracht met de nieuwe
bekostigingssystematiek. Dergelijke regelingen zullen worden aangepast op een manier
die zo nauw mogelijk aansluit op de bestaande wijze van bekostigen. Hiermee worden
eventuele herverdeeleffecten tot een minimum beperkt.

3.2. Met een regressie wordt gezocht naar minimale herverdeeleffecten

De hoogte van de vier parameters van de basisbekostiging is tot stand gekomen op basis
van een gewogen regressie. Het gaat hier om een statistische methode, die de optimale
hoogte van de vier bedragen zoekt, waarbij de totale herverdeeleffecten worden geminimaliseerd.
Het gaat dan om een verdeling van de huidige beschikbare middelen (de lumpsum). Door
een gewogen regressie te hanteren worden grote en kleine scholen even zwaar meegenomen
bij het bepalen van de meest optimale uitkomst.

De indicatieve herverdeeleffecten op bestuursniveau heb ik vorig jaar openbaar gemaakt
via een speciaal daarvoor ingerichte informatietool. De toen gepresenteerde cijfers
kwamen tot stand op basis van de leerlingentelling van 1 oktober 2016 en de bekostigingsbedragen
over 2017. Uw Kamer heeft mij vorig najaar verzocht om, op het moment dat het wetsvoorstel
vereenvoudiging bekostiging voortgezet onderwijs aan uw Kamer zou worden aangeboden,
de herverdeeleffecten te actualiseren op basis van actuele leerlinggegevens. Dat is
gebeurd. Voor deze actualisatie zijn de voorlopige leerlingentelling van 1 oktober
2018 en de voorlopige bekostigingsbedragen over 2019 gebruikt. Als gevolg van de consultatie
van het wetsvoorstel zijn er twee restricties in het model opgelegd. Er is een verhouding
aangebracht tussen de twee leerlingbedragen en het vaste bedrag voor de nevenvestiging
van een school is de helft van het vaste bedrag voor de hoofdvestiging van een school.
In paragraaf 4.1 en 4.2 wordt nader op deze restricties en de keuzes daarachter ingegaan.
Gegeven de mogelijkheden die het model heeft (de vier parameters, in combinatie met
de twee restricties), heeft het model vervolgens de optimale uitkomst gezocht, waarbij
zo min mogelijk scholen er op achteruit gaan.

Net als bij de vorige doorrekening zijn de herverdeeleffecten van de vereenvoudiging
van de bekostiging gematigd: ongeveer 90 procent van de schoolbesturen krijgt te maken
met een positief herverdeeleffect of een negatief herverdeeleffect dat kleiner is
dan 3 procent. Dit beeld is ten opzichte van de vorige doorrekening niet veranderd.

3.3. De effecten van de vereenvoudiging zijn openbaar, maar nog niet definitief

De actuele herverdeeleffecten heb ik openbaar gemaakt via een geheel vernieuwde informatietool.6 Op verzoek vanuit het veld heb ik deze herverdeeleffecten niet alleen op bestuursniveau,
maar ook op schoolniveau weergegeven. Ook is in deze informatietool duidelijk weergegeven
hoe de bekostiging per school en per schoolbestuur tot stand is gekomen.

Concreet geeft de informatietool scholen en besturen de volgende informatie:

– de hoogte van de basisbekostiging 2019 volgens het huidige model;

– een indicatie van de hoogte van de basisbekostiging 2019 volgens het nieuwe model;

– de onderbouwing van deze nieuwe berekening (de gebruikte parameters en leerlingaantallen);

– het absolute en procentuele verschil tussen de huidige en de nieuwe basisbekostiging
2019;

– meerjarig inzicht in de algemene en de specifieke overgangsregeling van de basisbekostiging
voor alle besturen (zie paragraaf 3.4);

– de eventuele extra middelen vanuit de aanvullende bekostigingsregelingen voor de gl
en voor geïsoleerde vo-scholen (zie paragraaf 4.1 en 4.3); en

– per school een aangepast herverdeeleffect, waar naast het herverdeeleffect vanuit
de basisbekostiging ook de aanvullende middelen vanuit de twee aanvullende bekostigingsregelingen
zijn meegerekend.

De hoogte van de nu gepubliceerde parameters en herverdeeleffecten zijn berekend op
basis van de voorlopige leerlingentelling van 1 oktober 2018 en de voorlopige bekostigingsbedragen
over 2019. Deze cijfers zijn dus voorlopig! De beoogde inwerkingtreding is 1 januari
2021. De definitieve parameters worden in dat geval in de zomer van 2020 vastgesteld.
Vervolgens wordt op basis van de leerlingentelling van 1 oktober 2020 het definitieve
herverdeeleffect per school en per schoolbestuur inzichtelijk gemaakt. Verschillen
tussen de nu gepubliceerde voorlopige herverdeeleffecten en de uiteindelijke definitieve
herverdeeleffecten zullen vooral worden veroorzaakt door wijzigen in leerlingaantallen.

3.4. Twee overgangsregelingen zorgen voor een zorgvuldige implementatie

Zoals in de vorige paragraaf aangegeven zijn de herverdeeleffecten van het vereenvoudigde
bekostigingsmodel gematigd. Ik ben me er desondanks van bewust dat een negatief herverdeeleffect,
hoe groot of hoe klein ook, voor schoolbesturen een grote opgave kan betekenen. Daarom
gaat de invoering van het vereenvoudigde bekostigingsmodel gepaard met twee overgangsregelingen:
een algemene en een specifieke.

De algemene overgangsregeling zorgt ervoor dat schoolbesturen stapsgewijs naar het
nieuwe niveau van de bekostiging toegroeien. Het herverdeeleffect wordt gedurende
vier jaar in gelijke stappen op- en afgebouwd. In het vijfde jaar na invoering zitten
de schoolbesturen op het nieuwe bekostigingsniveau. Voor de schoolbesturen met een
negatief herverdeeleffect van 3 procent of meer komt er daarnaast een specifieke overgangsregeling
van vijf jaar. De specifieke overgangsregeling corrigeert bovenop de algemene overgangsregeling
het verschil tussen het werkelijke herverdeeleffect en een negatief herverdeeleffect
van 3 procent. Hierdoor hebben deze schoolbesturen meer tijd en ruimte om hun bedrijfsvoering
in te richten naar de nieuwe financiële situatie. Zoals aangegeven zijn de beide overgangsregelingen
ook opgenomen in de informatietool.

4. Door gerichte maatregelen wordt rekening gehouden met geuite reacties over de vereenvoudiging

In het afgelopen jaar heb ik het vereenvoudigde bekostigingsmodel voor het voortgezet
onderwijs bij vele stakeholders getoetst. De Onderwijsraad is over het model geconsulteerd
en er heeft een uitgebreide internetconsultatie van het wetsvoorstel plaatsvonden.
Daarnaast heb ik meerdere malen met een vertegenwoordiging van zes krimpprovincies
over de vereenvoudiging van de bekostiging gesproken.7 Verder hadden scholen via de eerder genoemde website de mogelijkheid om per mail
contact op te nemen met mijn ministerie. Hier is veelvuldig gebruik van gemaakt. Tot
slot heb ik ook, zoals eerder aangegeven, in het najaar van 2018 met uw Kamer over
dit thema gesproken.

Op basis van de bovenstaande consultaties en gesprekken kom ik tot een viertal reacties
die over de vereenvoudiging van de bekostiging zijn geuit:

– het beroepsgerichte vmbo krijgt onvoldoende bekostiging;

– het vaste bedrag voor nevenvestigingen kan een onbedoelde prikkel vormen;

– de vereenvoudiging van de bekostiging loopt samen met leerlingendaling; en

– brede scholengemeenschappen krijgen minder bekostigd.

In de onderstaande paragrafen geef ik aan op welke manier ik opvolging heb gegeven
aan deze reacties. De maatregelen voor de gl en geïsoleerde vo-scholen (zie paragraaf
4.1 en 4.3) worden vastgelegd in aanvullende bekostigingsregelingen, waarvoor in de
Wet op het voortgezet onderwijs reeds een grondslag bestaat.

4.1. Een hogere prijs voor het vbo en een tijdelijke aanvullende regeling voor de
gl doen recht aan de hogere kosten van het beroepsgericht vmbo

Eén van de zorgen was dat scholen met beroepsgericht vmbo hard door de vereenvoudiging
worden getroffen. Daarom heb ik op dit punt een nadere analyse uitgevoerd. Hieruit
bleek dat het bedrag voor een leerling in de bovenbouw van het vbo uit de vorige doorrekening
(toen ca. € 7.700,–) lager lag dan het gemiddelde bedrag voor een algemene vbo-bovenbouw-leerling
(economie, zorg en techniek) in de huidige bekostiging. Daarom heb ik, ook naar aanleiding
van de gesprekken met de zes krimpprovincies, een verzoek van de VO-raad en diverse
brieven over dit punt, de verhouding tussen de twee leerlingbedragen veranderd. Hierdoor
komt het bedrag voor leerlingen in de bovenbouw van het vbo hoger uit ten opzichte
van het andere leerlingbedrag. De parameter voor een leerling in de bovenbouw van
het vbo is in de actuele doorrekening € 8.213,–. Dit bedrag sluit beter aan op de
huidige bekostiging van een algemene vbo-bovenbouw-leerling.

Daarnaast heb ik een tijdelijke aanvullende bekostigingsregeling voor de gl ontwikkeld.
Deze regeling kent aan scholen die de gl aanbieden een aanvullend bedrag toe. Dit
bedrag is voorlopig vastgesteld op € 284,– per leerling in de bovenbouw van de gl.8 Achtergrond bij de regeling is de mate van beroepsgerichtheid van dit type onderwijs.
De gl is, vanwege de (beperkte) beroepsgerichte component duurder dan het algemeen
vormend onderwijs, maar niet zo duur als de basis- en kaderberoepsgerichte leerwegen
in het vmbo. Door een aanvullend bedrag aan gl-leerlingen toe te kennen, wordt rekening
gehouden met de kosten die scholen voor dit type onderwijs maken.

Ik heb gekozen voor het instrumentarium van een aanvullende bekostigingsregeling,
omdat nu slechts circa 28.000 leerlingen de gl volgen (op een totale populatie van
bijna 1 miljoen vo-leerlingen). Een dergelijke beperkte doelgroep rechtvaardigt geen
extra parameter in het basisbekostigingsmodel. Bovendien is de huidige gl naar verwachting
eindig. Beoogd wordt om de gl op termijn op te nemen in de nieuwe leerweg in het vmbo.9 Op dit moment is nog niet duidelijk hoe deze nieuwe leerweg precies wordt ingericht.
Daar moet eerst zorgvuldig onderzoek naar verricht worden. Vervolgens kan worden bepaald
op welke manier de nieuwe leerweg in het vmbo structureel in het (vereenvoudigde)
bekostigingsmodel wordt verankerd.

De benodigde middelen voor deze tijdelijke aanvullende bekostigingsregeling worden
meegenomen bij de berekening van de definitieve de hoogte van de parameters. De regeling
gaat in op het moment dat het vereenvoudigde bekostigingsmodel in werking treedt.

Het beroepsgericht onderwijs, en met name de positie van het technisch vmbo, is ook
voor uw Kamer een belangrijk aandachtspunt, zoals verwoord in de motie van de leden
Bruins en Rog, die vorig najaar na het VAO over de vereenvoudiging van de bekostiging
(Handelingen II 2018/19, nr. 18, item 3) is aangenomen.10 Vanuit het regeerakkoord is structureel € 100 miljoen uitgetrokken voor onder meer
het in stand houden van een dekkend aanbod van technisch vmbo. In het kader van dat
traject, en ook in het kader van de aanpak rondom leerlingendaling, wordt de bereikbaarheid
van het technisch vmbo gemonitord. Daarmee is invulling gegeven aan deze motie.

4.2. Een lager vast bedrag voor de nevenvestiging(en) van een school vermindert ongewenste
prikkels

Een andere zorg vanuit de zes krimpprovincies en de internetconsultatie was dat er
een prikkelwerking uit gaat van het vaste bedrag voor een nevenvestiging om zoveel
mogelijk nevenvestigingen open te houden en om vestigingen administratief te splitsen.
Ik deel deze zorg. Het is onwenselijk als schoolbesturen vanuit louter financiële
overwegingen vestigingen open houden. Zoals toegelicht in paragraaf 3.2 heb ik daarom
in de actuele doorrekening de verhouding tussen het vaste bedrag voor de hoofdvestiging
van een school en het vaste bedrag voor de nevenvestiging(en) van een school gewijzigd.
In het model blijft wel een (beperkte) vaste voet voor de nevenvestiging opgenomen,
als tegemoetkoming in de vaste lasten bij het exploiteren van een nevenvestiging.

4.3. Geïsoleerde scholen in krimpregio’s krijgen structurele aanvullende bekostiging

Een belangrijke zorg van uw Kamer is de samenloop tussen de vereenvoudiging van de
bekostiging en leerlingendaling. De zorg is dat scholen in krimpgebieden onevenredig
vaak met negatieve herverdeeleffecten te maken zullen hebben. Ik heb vorig jaar aan
uw Kamer geschreven dat er geen direct verband bestaat tussen de geografische ligging
van een schoolbestuur en het herverdeeleffect in het vereenvoudigde bekostigingsmodel.11 Ook de Onderwijsraad gaf aan dat er geen eenduidig verband bestaat tussen de herverdeeleffecten
van de vereenvoudiging van de bekostiging en de daling van leerlingenaantallen.12 Het beeld dat schoolbesturen in krimpregio’s eenzijdig door negatieve herverdeeleffecten
worden geraakt, klopt niet.

Dat neemt niet weg dat ik de zorgen van uw Kamer herken als een samenloop van omstandigheden
waar een schoolbestuur mee te maken kan krijgen. Het adequaat inspelen op leerlingendaling
kan voor schoolbesturen een grote opgave zijn. Wanneer schoolbesturen daar bovenop
te maken krijgen met een negatief herverdeeleffect, kan dat deze opgave vergroten.
Door de twee overgangsregelingen geef ik besturen voldoende tijd zich voor te bereiden
op deze ontwikkelingen. Daarbij vraag ik aan schoolbesturen om in gezamenlijkheid
zorg te dragen voor een robuust en toekomstbestendig regionaal onderwijsaanbod. Dat
vraagt van de schoolbesturen een perspectiefwisseling van concurrentie naar samenwerking
en soms om stevige keuzes. Deze pijlers waren en blijven leidend in het beleid rondom
leerlingendaling.

Ik vind echter dat er meer nodig is. Er zijn scholen die dusdanig geïsoleerd liggen
dat de mogelijkheden tot verdere samenwerking (bijvoorbeeld fusie) beperkt zijn. Deze
scholen verdienen extra aandacht. Daar heeft de commissie-Dijkgraaf, die onderzoek
heeft gedaan naar leerlingendaling in het voortgezet onderwijs, op gewezen.13 Ook uw Kamer heeft uw zorgen over de samenloop met leerlingendaling uitgesproken
door de regering op te roepen om een oplossing te zoeken voor de negatieve herverdeeleffecten
van (kleine) brede scholengemeenschappen in krimpregio’s (gewijzigde motie van het
lid Rog c.s.).14 Vanuit het oogpunt van leefbaarheid en de zorg voor acceptabele reisafstanden voor
leerlingen is het behoud van het laatste (brede) onderwijsaanbod in de regio van groot
belang.

Tegen die achtergrond heb ik eerder aan uw Kamer gemeld dat ik geïsoleerde scholen
structureel extra wil ondersteunen.15Voor deze scholen heb ik in de afgelopen periode een aanvullende bekostigingsregeling
voor geïsoleerde vo-scholen ontwikkeld. Deze regeling bestaat uit twee componenten:
een basisbedrag voor alle geïsoleerde schoolvestigingen en een aanvullend bedrag voor
kleine geïsoleerde brede scholengemeenschappen. Met deze regeling geef ik invulling
aan zowel het advies van de commissie-Dijkgraaf om scholen in dunbevolkte gebieden
structureel extra te ondersteunen als aan de gewijzigde motie van het lid Rog c.s.

Component 1: een basisbedrag voor alle geïsoleerde schoolvestigingen

Scholen die één of meerdere geïsoleerde vestigingen hebben, krijgen per geïsoleerde
vestiging een basisbedrag. In de regeling wordt een vestiging als geïsoleerd beschouwd
als er binnen een straal van acht kilometer geen andere vestiging met vervangend onderwijsaanbod
is.16 Als er bijvoorbeeld een brede scholengemeenschap (vbo tot en met vwo) en een categorale
mavo-school in een afgelegen plaats liggen, dan is de categorale mavo niet geïsoleerd,
maar de brede scholengemeenschap wel. Die school is immers de laatste school in het
gebied die vbo, havo en vwo aanbiedt. In dat geval komt de brede scholengemeenschap
in aanmerking voor het basisbedrag. Het basisbedrag voor alle geïsoleerde schoolvestigingen
is gelijk aan het vaste bedrag voor de hoofdvestiging. Door te kiezen voor een afstandscriterium
en daarbij het onderwijsaanbod mee te wegen, kan ik specifiek inzoomen op de laatste
schoolvestiging in een regio. Op dit moment gaat het om circa 90 geïsoleerde schoolvestigingen
die in aanmerking komen voor structurele extra steun.

Component 2: een aanvullend bedrag voor kleine geïsoleerde brede scholengemeenschappen

In de regeling is een kleine geïsoleerde brede scholengemeenschap een brede scholengemeenschap
die voldoet aan de eisen onder de eerste component en minder dan 1.200 leerlingen
heeft. Er zijn ongeveer 20 geïsoleerde brede scholengemeenschappen die nu, of in de
komende jaren als gevolg van leerlingendaling, minder dan 1.200 leerlingen hebben.
Deze scholen krijgen, in aanvulling op het basisbedrag onder de eerste component,
een aanvullend bedrag op het moment dat het leerlingenaantal op de school onder de
1.200 zakt. Hierbij geldt een gestaffeld systeem, waarbij het aanvullende bedrag toeneemt
naarmate het leerlingenaantal kleiner wordt. Als het leerlingenaantal van de laatste
brede scholengemeenschap in de regio onder de 1.200 komt, krijgt de school een extra
aanvullend bedrag van éénmaal het vaste bedrag voor de hoofdvestiging. Dit loopt stapsgewijs
op tot viermaal dit vaste bedrag als het leerlingenaantal van de school onder de 900
komt.17

Het totale bedrag voor de laatste kleine brede scholengemeenschap neemt dus toe naarmate
het leerlingenaantal afneemt. Deze maatregel is echter geen kleinescholentoeslag.
Het ondersteunen van kleine vo-scholen is geen doel op zich. Als vo-scholen te klein
worden, is dit voor schoolbesturen een goede stimulans voor vergaande samenwerking
dan wel fusie met andere scholen. Als er echter geen andere scholen in de regio zijn,
zijn dergelijke samenwerkingsmogelijkheden er niet altijd. Alleen kleine geïsoleerde
brede scholengemeenschappen die aan het kilometercriterium voldoen, komen in aanmerking
voor deze tweede component.

De benodigde middelen voor de aanvullende bekostigingsregeling voor geïsoleerde vo-scholen
worden meegenomen bij de berekening van de definitieve de hoogte van de parameters.
Het gaat hier om een verhoudingsgewijs beperkt bedrag en een gering effect op de totale
bekostiging van alle scholen. Het is tegelijkertijd een gerichte investering, die
van significante betekenis is voor de scholen die ervoor in aanmerking komen. De VO-raad
maakt de kanttekening dat het beter was geweest als de regeling aanvullend gefinancierd
was. De VO-raad steunt echter wel het totaalpakket.

Krimpcheck

Met de regeling beoog ik het kwetsbare onderwijsaanbod in krimpgebieden te behouden.
Ook is hiermee een goede randvoorwaarde gecreëerd voor invoering van het vereenvoudigde
bekostigingsmodel. Mogelijke negatieve herverdeeleffecten voor geïsoleerde vo-scholen
worden door deze regeling gedempt. Met het gestaffelde systeem in de tweede component
wordt ook rekening gehouden met dalende leerlingenaantallen, waardoor zowel geïsoleerdheid
als krimp van de school de centrale elementen van de regeling zijn.

Ik wil benadrukken dat leerlingendaling, los van de keuze voor welk bekostigingsmodel
dan ook, in iedere regio om adequate actie vraagt. Zoals eerder aangegeven moet samenwerking
tussen besturen en scholen centraal staan. Omwille van een toekomstbestending onderwijsaanbod
is het soms noodzakelijk dat scholen en vestigingen worden samengevoegd of gesloten.
Het is echter niet de bedoeling dat de vereenvoudiging van de bekostiging ertoe leidt
dat er in bepaalde regio’s onderwijsaanbod verdwijnt, met grote reisafstanden voor
leerlingen tot gevolg. Met de aanvullende bekostigingsregeling, die ik naar aanleiding
van de gewijzigde motie van het lid Rog c.s. en een van de aanbevelingen van de commissie-Dijkgraaf
heb ontwikkeld, bied ik scholen in dunbevolkte gebieden structurele extra financiële
ondersteuning. Hiermee houd ik het onderwijsaanbod in krimpregio’s bereikbaar voor
leerlingen. Daarmee geef ik ook invulling aan de oproep die uw Kamer heeft gedaan
om een krimpcheck toe te passen op het wetsvoorstel vereenvoudiging bekostiging (motie
van het lid Westerveld c.s.).18

4.4. De positie van de brede scholengemeenschap

«De brede scholengemeenschap» is een diffuus begrip. Op dit moment kent ons stelsel
ongeveer 280 brede scholengemeenschappen, waarvan nog geen 40 het volledige aanbod
(vbo tot en met vwo) op één vestiging hebben georganiseerd. Er kan ook sprake zijn
van brede scholengemeenschappen met meerdere vestigingen, met het volledige aanbod
op elke vestiging, of van scholen die met zogenaamde dakpanconstructies werken, waarbij
bijvoorbeeld het vmbo-tl, havo en vwo op één locatie zijn gevestigd. Er zijn echter
ook veel brede scholengemeenschappen die de verschillende schoolsoorten op gescheiden
vestigingen organiseren. Er zijn dus veel scholen die in naam breed zijn, maar in
de praktijk categoraal zijn georganiseerd. Alle brede scholengemeenschappen kennen
in de huidige bekostiging echter wel allemaal hetzelfde bekostigingsvoordeel, terwijl
zij niet allemaal (in gelijke mate) een impuls geven aan gelijke kansen in het onderwijs.19

Het bekostigingsvoordeel voor brede scholengemeenschappen in de huidige bekostiging
is dus geen effectieve maatregel. Bovendien leidt dit voordeel er toe dat de ene school
voor dezelfde leerling een ander bekostigingsbedrag krijgt dan de andere school, terwijl
de kosten voor deze leerling niet verschillen. Deze prikkel in de huidige systematiek
is een van de belangrijkste redenen om de basisbekostiging van het voortgezet onderwijs
eenvoudiger en kostenvolgend te maken. Met de vereenvoudiging van de bekostiging beoog
ik een neutrale, niet-sturende basisbekostiging voor het voortgezet onderwijs in te
voeren. In het vereenvoudigde bekostigingsmodel is deze prikkel dan ook niet opgenomen.
Leerlingen met dezelfde kenmerken krijgen een gelijke bekostiging.

Voor het sturen op beleidsmatige prioriteiten zijn aanvullende bekostigingsregelingen
het juiste instrument. Hiervoor biedt de huidige wet al de juridische grondslagen.
Met de aanvullende bekostigingsregeling voor geïsoleerde vo-scholen worden niet alle
brede scholengemeenschappen, maar wel een grote groep brede scholengemeenschappen
in krimpgebieden structureel extra ondersteund. De achtergrond bij deze regeling is
de breed gedeelde wens om het laatste brede onderwijsaanbod te behouden en thuisnabij
onderwijs te garanderen voor leerlingen.

Dat het vereenvoudigde bekostigingsmodel geen bekostigingsvoordeel aan alle brede
scholengemeenschappen toekent, betekent niet dat dit kabinet zich niet inzet voor
meer gelijke kansen in het onderwijs. In oktober 2018 schreef ik al aan uw Kamer dat
in het regeerakkoord is afgesproken om in te zetten op een op regionaal niveau zo
dekkend mogelijk aanbod van verschillende typen brugklassen. Een toereikend regionaal
aanbod van brede brugklassen is een van de elementen van de brede kansengelijkheidsaanpak
van het kabinet, samen met onder meer het (verder) verbeteren van basisschool-adviezen,
het mogelijk maken van 10–14-onderwijs en de introductie van een doorstroomrecht van
vmbo-t naar havo en van havo naar vwo. Het gaat hier om een totaalpakket aan maatregelen
om te vroege definitieve selectie van leerlingen te voorkomen en te corrigeren.20

In het voorjaar van 2019 is uw Kamer uitvoerig geïnformeerd over de brede kabinetsaanpak
om gelijke kansen in het onderwijs te bevorderen. Langs drie aangrijpingspunten (toegankelijkheid
en kwaliteit, overgangen en school en omgeving) zijn diverse beleidsmaatregelen aangekondigd.
Het gaat hierbij onder meer om het bieden van meer ontwikkeltijd voor leraren op scholen
met veel leerlingen met een risico op een achterstand en het verbeteren van de aansluiting
op het vervolgonderwijs.21 Het vergroten van gelijke kansen in het onderwijs en het bevorderen van sociale cohesie
vraagt om een brede beleidsaanpak, die dit kabinet onverminderd voortzet.

5. Afsluitend

De vereenvoudiging van de bekostiging biedt veel kansen voor het voortgezet onderwijs.
De bekostiging van het voortgezet onderwijs wordt transparanter, minder sturend en
voorspelbaarder. Dit faciliteert schoolbesturen in het maken van goede meerjarige
planningen en helpt hen de financiële gevolgen van veranderende leerlingenaantallen
beter in te kunnen schatten.

Zoals eerder aangegeven ga ik in de komende periode, samen met de VO-raad, met de
sector in gesprek over het totaalpakket dat in deze brief is gepresenteerd.

Ik zie er naar uit om vervolgens ook met uw Kamer over dit totaalpakket te spreken
bij de behandeling van het wetsvoorstel vereenvoudiging bekostiging voortgezet onderwijs.

De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
A. Slob