Brief regering : Uitleg van artikel 68 Grondwet, de verhouding tot de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) en het ‘belang van de staat’ als weigeringsgrond

Nr. 23
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 november 2019

Recentelijk is in Kamervragen1 verzocht om verstrekking van grote aantallen documenten die onder meer zien op intern
beraad, over onderwerpen waarover tezelfdertijd Wob-verzoeken zijn ingediend. Daarbij
is een aantal vragen gesteld die raken aan de uitleg van artikel 68 Grondwet, de verhouding
tot de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) en het «belang van de staat» als weigeringsgrond.
Om mogelijke misverstanden weg te nemen over de inlichtingenplicht en de wijze waarop
het kabinet daaraan in samenloop met besluiten op Wob-verzoeken invulling geeft, merkt
het kabinet het volgende op.

Vooropgesteld: de Kamer heeft op grond van artikel 68 Grondwet recht op meer informatie
dan een Wob-verzoeker. Het kabinet spant zich er ook actief voor in om de Kamer goed
te informeren zodat zij haar controlerende en medewetgevende taken goed kan uitoefenen.
In eerdere Kamerbrieven over de uitleg van artikel 68 Grondwet2 is opgemerkt dat de Wob een ondergrens aangeeft voor de informatieverstrekking aan
de Kamer3 en dat de Kamer een inlichtingenrecht heeft dat ten minste even ver en doorgaans
verder reikt dan de verplichting om op grond van de Wob informatie te verstrekken.4 Inlichtingen kunnen immers alleen aan de Kamer worden geweigerd, indien de verstrekking
daarvan in strijd is met het belang van de staat. Deze weigeringsgrond is beperkter
dan de weigeringsgronden in de Wob. Ook is in de genoemde brieven gewezen op de verschillen
tussen de inlichtingenplicht jegens de Kamer en het regime van de Wob qua aard en
praktische uitwerking.5 In hoofdlijnen komen die op het volgende neer. De Wob geldt tussen burgers en bestuursorganen.
Op basis van de Wob kunnen verzoeken bij een bestuursorgaan worden ingediend om informatie
in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid. Met inachtneming van de weigeringsgronden
in de artikelen 10 en 11 van de Wob worden documenten geheel of deels openbaar gemaakt
of geweigerd. Verder kunnen burgers in bezwaar en beroep gaan over een Wob-besluit.
Tot slot wordt bij een beslissing op een Wob-verzoek informatie verstrekt die begrensd
is door het onderwerp en het tijdvak waarover informatie wordt opgevraagd.

Artikel 68 Grondwet geldt in de constitutionele en politieke verhouding tussen regering
en Staten-Generaal. Artikel 68 Grondwet stelt individuele Kamerleden in staat inlichtingen
te vragen. Dit verplicht leden van het kabinet tot het verstrekken van inlichtingen.
De regering bepaalt in beginsel de vorm van de inlichtingen. De Kamer wordt gewoonlijk
bij brief of nota geïnformeerd. De gevraagde inlichtingen worden verstrekt aan de
Kamer als geheel. Vervolgens is het aan de Kamer om te beslissen of zij zich voldoende
geïnformeerd acht. Indien de Kamer van oordeel is dat dit niet het geval is, kan de
Kamer verzoeken om nadere inlichtingen, eventueel in de vorm van documenten.6 De Kamer en de bewindspersoon komen in overleg dikwijls tot een oplossing. Indien
de Kamer volhardt in haar verzoek, zal de bewindspersoon de inlichtingen of documenten
alsnog moeten verstrekken of dit weigeren met een beroep op het belang van de staat.
Voorop staat dat de Kamer door middel van de verstrekte inlichtingen haar controlerende
en medewetgevende taken uit moet kunnen oefenen. De voordelen van het verstrekken
van inlichtingen ten opzichte van documenten zijn dat de Kamer gerichter op de hoogte
kan worden gesteld, dat de context kan worden geïllustreerd en dat andere relevante
informatie kan worden gegeven. Daarnaast heeft dit als praktisch voordeel dat de Kamer
niet tientallen of honderden documenten tot zich hoeft te nemen om zich een beeld
te vormen van de verstrekte informatie.

Waar het gaat om documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, geldt
dat deze ook onder de Wob doorgaans niet worden verstrekt.7 De documenten worden ofwel in zijn geheel geweigerd (indien er door het weglakken
van de persoonlijke beleidsopvattingen verder geen informatie resteert) of de persoonlijke
beleidsopvattingen worden in de documenten weggelakt. Onder artikel 68 Grondwet is
het staand kabinetsbeleid dat stukken die zien op intern beraad geen onderdeel worden
gemaakt van het debat met de Kamer.8 De achtergrond hiervan is dat de bewindspersoon in ons staatsbestel verantwoordelijk
is voor al het ambtelijk handelen en verantwoording aflegt over het beleid. Ambtenaren
moeten hun Minister in vrijheid kunnen adviseren, zodat alle argumenten voor en tegen
kunnen worden uitgewisseld en er zo nodig tegenspraak kan worden geleverd. Weliswaar
worden dergelijke documenten een enkele keer – in gelakte of vertrouwelijke vorm –
aan de Kamer verstrekt. Het gaat daarbij echter om uitzonderlijke gevallen, die niets
afdoen aan het belang van de bescherming van het intern beraad en van het feit dat
in het Nederlandse staatsbestel de Minister verantwoording aflegt aan de Kamer. Het
verstrekken van stukken die zien op intern beraad staat het goed functioneren van
de departementen, bewindspersonen en ministerraad in de weg. Alleen door de vertrouwelijkheid
van intern beraad te beschermen kan worden geborgd dat besluitvorming optimaal kan
plaatsvinden. Het is vervolgens aan de Minister om verantwoording af te leggen aan
de Kamer over het (in)genomen standpunt of besluit, de argumenten die daaraan ten
grondslag liggen en andere relevante informatie.

Het kabinet realiseert zich dat de maatschappelijke context waarin verzoeken om documenten
worden gedaan een andere is dan twintig jaar geleden. De maatschappij verandert steeds
sneller door digitalisering. Ook de complexiteit en juridisering van de samenleving
nemen toe. Dit vertaalt zich onder andere in een toename van (digitale) communicatie,
toename van het aantal Wob-verzoeken en de omvang daarvan. Deze veranderende maatschappelijke
context levert nieuwe vragen op, zowel voor het parlement ten aanzien van de invulling
van zijn democratische controletaken als voor het kabinet bij de uitvoering van zijn
bestuurlijke taken. Dit komt bijvoorbeeld duidelijk naar voren indien tezelfdertijd
een of meer Wob-verzoeken zijn ingediend over de onderwerpen die ook in de relatie
tussen parlement en regering besproken worden. In zo’n geval dient er door het kabinet
recht te worden gedaan aan zowel het recht van de Kamer op inlichtingen als het Wob-verzoek.
Een manier om dit vorm te geven is om alle informatie die op grond van de Wob wordt
opgevraagd in de toekomst ook aan de Kamer te verstrekken. Dit niveau van informatievoorziening
lijkt ook voor de Kamer niet werkbaar. De stuurgroep die tussen 2007 en 2009 de parlementaire
zelfreflectie van de Tweede Kamer begeleidde, constateerde toen al «dat de Kamer heel
veel informatie van de regering krijgt en door de regering met enige regelmaat zelfs
overladen wordt met informatie».9 Bij elk Wob-besluit worden tientallen, maar soms ook honderden of duizenden documenten
verstrekt. Niet alle informatie die wordt verstrekt op basis van de Wob is ook relevant
voor de Kamer. Het huidige kabinetsbeleid houdt in dat als bij de behandeling van
een Wob-verzoek in de veelheid van documenten voor de Kamer relevante feiten naar
boven komen, het aangewezen is dat de Kamer daarover gelijktijdig door de bewindspersoon
wordt geïnformeerd. Dit zorgt ervoor dat in zo’n geval de informatiepositie van de
Kamer (in ieder geval) gelijk is aan die van de Wob-verzoeker. In eerdere Kamerbrieven
is al eens geconstateerd dat de mogelijkheid dat relevante feiten naar boven komen
naar aanleiding van een Wob-verzoek, het gevolg is van de verschillende regimes van
de Wob en artikel 68 Grondwet. Het kabinet streeft ernaar dit zo veel mogelijk te
voorkomen, maar moet ook erkennen dat de hiervoor geschetste toenemende maatschappelijke
complexiteit ervoor zorgt dat dit een steeds uitdagender opgaaf wordt.

De balans opmakend, is het kabinet van mening dat de inlichtingenplicht een invulling
dient te hebben die effectief en werkbaar is voor alle betrokkenen. Dit houdt voor
het kabinet in dat hij de inlichtingenplicht invult zoals hierboven beschreven, dus
in beginsel door middel van het verstrekken van inlichtingen. Dit zorgt ervoor dat
de Kamer gericht kan worden geïnformeerd en kan worden voorzien van informatie over
de context. Op deze manier wordt geborgd dat de Kamer haar controlerende taken zo
goed mogelijk kan blijven uitoefenen. Voor documenten die zien op intern beraad geldt
dat er belangrijke staatsrechtelijke en bestuurlijke redenen zijn om niet over te
gaan tot verstrekking daarvan. De bewindslieden zijn het centrale aanspreekpunt voor
vragen vanuit de Kamer.

Het kabinet begrijpt dat het samenspel van artikel 68 Grondwet en de Wob alsmede de
veranderende maatschappelijke context opnieuw tot vragen hebben geleid over de invulling
van de inlichtingenplicht. Voor het kabinet staat voorop dat van geval tot geval telkens
wordt beoordeeld op welke wijze het parlement zo goed mogelijk van inlichtingen kan
worden voorzien en tevens kan worden voldaan aan een Wob-verzoek. Naar de mening van
het kabinet is het huidige kabinetsbeleid bij Wob-verzoeken nog steeds de meest werkbare
manier om recht te doen aan de positie van de Kamer. Ik kan u verzekeren dat de leden
van het kabinet het belang onderschrijven van artikel 68 Grondwet en dat zij er altijd
naar streven de Kamer tijdig, juist en ruimhartig te informeren.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
R.W. Knops