Brief regering : Beleidsreactie op de rapportage van de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) over het Wmo-toezicht over het jaar 2018

Nr. 308
BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 november 2019

Met deze brief bied ik u de rapportage aan van de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd
(hierna: IGJ) over het Wmo-toezicht over het jaar 20181.

Transparant en professioneel toezicht is een belangrijk element in het lokale democratische
bestel. Het is onderdeel van de lokale «checks and balances». Het stimuleren van de
ontwikkeling van het gemeentelijke toezicht verdient blijvende aandacht. In deze beleidsreactie
ga ik allereerst in op de aanbevelingen van de IGJ, waarna ik meer uitgebreid inga
op de thema’s openbaarmaking en thematisch toezicht en de invulling van de door uw
Kamer aanvaarde motie van de leden Bergkamp en Poortvliet-Geluk2.

De hoofdpunten uit deze brief zijn:

– De IGJ constateert dat sommige gemeenten zich minder snel ontwikkelen dan anderen
en dat er bepaalde specifieke elementen van het toezicht op de Wmo een nadere invulling
behoeven. Hiertoe doet de IGJ een aantal concrete aanbevelingen in de rapportage.
De actie die ik – onder andere op basis van deze rapportage – heb genomen is de versterking
van de inzet op risicogestuurd (thematisch) toezicht op instellingen waar beschermd
wonen in het kader van de Wmo 2015 wordt geboden.

– Ik heb het voornemen actieve openbaarmaking van toezichtsrapportages wettelijk te
verankeren in de Wmo 2015. Actieve openbaarmaking leidt tot meer transparantie en
vergroot de mogelijkheden van de gemeenteraad in de uitoefening van zijn controlerende
rol. Openbaarmaking is derhalve een belangrijk onderdeel van de functie van de toezichthouder.

– Er is uitvoering gegeven aan de motie Bergkamp en Poortvliet-Geluk, waarin de regering
werd verzocht om alle gemeenten zonder toezichthouder te wijzen op hun wettelijke
plicht een toezichthouder aan te stellen. Inmiddels is vastgesteld dat alle gemeenten
een toezichthouder hebben aangesteld.

– Een belangrijke ontwikkeling in het brede toezichtsdomein is het toezicht op netwerkstructuren.
Toezichthoudende organisaties dienen zich nadrukkelijk voor te bereiden op deze vorm
van toezicht.

Het belang van gemeentelijk toezicht

Toezicht is selectief, slagvaardig, samenwerkend, onafhankelijk, professioneel en
transparant. Een goede toezichthouder legt uit waarom hij toezicht houdt en maakt
de keuzes in het toezicht inzichtelijk. Waarborgen van onafhankelijkheid worden vastgelegd.
De toezichthouder maakt zijn bevindingen zoveel mogelijk actief openbaar en verantwoordt
zich achteraf over de keuzes en de behaalde resultaten.

Het is van belang dat gemeenten zich blijven ontwikkelen in het gemeentelijk opdrachtgeverschap
en dat het gemeentelijk toezicht op de Wmo 2015 onafhankelijk wordt gepositioneerd
en verder wordt geprofessionaliseerd. Daarom is het belangrijk dat gemeenten afzonderlijk
maar ook in contact met elkaar investeren in de verdere doorontwikkeling; zij kunnen
hierbij profiteren van de jaarlijkse rapportages van de IGJ. De IGJ rapporteert over
de stand van zaken geeft – op basis van het landelijke beeld – aan waar ontwikkelpunten
zitten. De rapportage die voorligt laat mijns inziens duidelijk zien waar en hoe het
toezicht verder aan effectiviteit kan winnen. Het is van belang te onderkennen dat
het toezicht een belangrijk functie vervult in het decentrale bestel dat wij met elkaar
hebben ingericht. Toezicht is niet alleen een bezoekje aan de hand van afvinklijsten,
moeilijke vragen en wijzende vingers. Toezicht dient een organisatie verder te helpen
de ondersteuning voor cliënten te verbeteren. Het is een instrument om continue te
leren; daarbij ondersteunt toezicht de gemeenteraad in de uitoefening van zijn controlerende
taak.

In deze brief treft u mijn beleidsreactie op de bevindingen en aanbevelingen van de
IGJ aan. De IGJ heeft bij de inrichting van het onderzoek nadrukkelijk rekening gehouden
met de door Kamer geuite wensen. Zo is er bijvoorbeeld specifiek gekeken naar de onafhankelijke
positie van toezichthouders.3

Aanbevelingen IGJ en acties

De IGJ ziet een aantal belangrijke positieve ontwikkelingen, constateert dat het Wmo-toezicht
in beweging is en blijft. De meeste gemeenten hebben het toezicht belegd bij de GGD
en de IGJ geeft aan dat de verbinding tussen rechtmatigheidstoezicht en kwaliteitstoezicht
steeds meer gezien wordt als een gebruikelijke verbinding. Desalniettemin mag deze
verbinding nog nadrukkelijker naar voren komen binnen de uitvoering van het Wmo-toezicht.
Daarnaast komen vormen van samenwerking4 tussen het rijkstoezicht en het Wmo-toezicht steeds vaker voor en zijn veel gemeenten
al voornemens toezichtrapportages openbaar te maken.

De IGJ signaleert een aantal verbeterpunten en geeft hierbij een aantal aanbevelingen.
Deze verbeterpunten en aanbevelingen zijn besproken met de VNG. Per aanbeveling geef
ik hieronder aan op welke wijze hieraan gevolg wordt gegeven en – eventueel – welke
actie hierop reeds is ingezet.

(1) Gemeenten die dat nog niet hebben gedaan moeten meer tempo maken in het ontwikkelen
van het Wmo- toezicht en zorgen dat dit van een voldoende niveau is.

Reactief toezicht wordt in nagenoeg elke gemeente uitgevoerd. Bijna zeventig procent
van de gemeenten heeft aangegeven dat zij in 2018 zowel reactief als proactief toezicht
uitvoerden (68%).

De IGJ stelt op basis van de enquête en de ervaringen met de dagelijkse praktijk,
dat het thematisch (risico gestuurde) toezicht en het daarmee samenhangende proactieve
toezicht meer aandacht behoeft. Zoals eerder in de brief met betrekking tot de Tweede
voortgangsrapportage Rechtmatige Zorg 2018–20215 van 26 september 2019 is aangegeven heb ik overleg gevoerd met de IGJ en de VNG over
de mogelijkheid deze vorm van toezicht te versterken en de ontwikkeling hiervan bij
gemeenten te versnellen. In het vervolg van deze brief kom ik hier nog uitgebreider
op terug.

(2) Leg de onafhankelijke positie en werkwijze van de Wmo toezichthouder vast.

Met het oog op het onafhankelijk functioneren van het Wmo-toezicht dient het college
zich te onthouden van inmenging in de wijze waarop onderzoek wordt verricht. Een toezichthouder
moet op basis van eigen inzichten en professionaliteit onderzoek kunnen doen en diens
conclusies kunnen formuleren. Onafhankelijk functioneren wordt gewaarborgd door dit
goed vast te leggen.

Uit de enquête van de IGJ blijkt dat het merendeel van de gemeenten het onafhankelijk
functioneren ook formeel heeft vastgelegd. Uitgaande van de antwoorden op de enquête
is bij 16% van de gemeenten dit (nog) niet het geval. Ik heb de IGJ gevraagd deze
gemeenten te benaderen, om in overleg te gaan met deze gemeenten, met als doel dat
ook deze gemeenten op korte termijn het onafhankelijk functioneren van de toezichthouder
in de vastlegging waarborgen. Tevens zal de VNG in de uit te brengen handreiking over
openbaarmaking extra aandacht schenken aan de onafhankelijkheid van toezichthouders
en de wijze waarop dit gewaarborgd moet worden. Met deze acties wordt invulling gegeven
aan deze aanbeveling uit de rapportage.

(3) Verbeter het opdrachtgeverschap en opdrachtnemersrol.

Er kan nog veel verbeterd worden als het gaat om de relatie opdrachtgever en opdrachtnemer
in het Wmo-toezicht. Hoewel de meeste gemeenten en toezichthouders aangeven en werkplan
te hebben, wordt de concretisering van dit werkplan gemist. Uiteraard dient de onafhankelijkheid
van de toezichthouder in deze opdrachtverlening gewaarborgd te zijn.

Ik wil colleges van burgemeester en wethouders, toezichthouders, maar ook beleidsmedewerkers
aansporen het gesprek hier met elkaar over te voeren. Met de VNG is afgesproken een
toolkit te ontwikkelen op basis waarvan opdrachtgevers en opdrachtnemers in het Wmo-toezicht
afspraken en verwachtingen kunnen vormgeven. Hiermee geeft de VNG invulling aan deze
aanbeveling van de IGJ.

(4) Ontwikkel het landelijk kennisnetwerk.

De IGJ ziet dat er binnen het toezicht in het sociale domein steeds vaker sprake is
van een koppeling of een samenwerking tussen rechtmatigheidstoezicht en kwaliteitstoezicht.
Deze verbinding kan naar de mening van de IGJ echter nog beter en breder uit de verf
komen. In het verlengde van deze constatering wil ik de mogelijkheid verkennen of
de GGD-GHOR en het Kenniscentrum Handhaving en Naleving (KCHN) intensiever kunnen
samenwerken. Ik denk dat door een intensievere samenwerking tussen deze twee organisaties
een landelijk kennisnetwerk omtrent Wmo-toezicht meer en versneld vorm kan krijgen.
Bij een dergelijke verkenning zal ook gekeken worden welke rol de rijksinspecties
kunnen spelen. Aandachtspunt bij de inrichting van het kennisnetwerk is dat gemeenten
die er voor hebben gekozen het toezicht niet bij de GGD te beleggen, in voldoende
mate participeren.

(5) Beleidsvisie voor Wmo-toezicht door GGD.

Deze aanbeveling is specifiek gericht aan de GGD-GHOR. De IGJ roept de GGD-GHOR op
aandacht te besteden aan de totstandkoming (en vastlegging) van een beleidsvisie voor
het Wmo-toezicht voor zover dit binnen de GGD’s is belegd. Deze aanbeveling zal in
overleg met de GGD-GHOR en de IGJ nader verkend worden.

Openbaarmaking

De Wmo 2015 of andere regelgeving kent geen wettelijke verplichting ten aanzien van
het actief openbaar maken van Wmo-toezichtrapportages. De IGJ constateert desondanks
dat steeds meer gemeenten reeds zelf het voornemen hebben hier werk van te maken.
80% van de geënquêteerde gemeenten geeft aan dit in 2019 te willen doen. Het openbaar
maken van toezichtsrapporten is een belangrijk onderdeel van het toezicht, zoals ik
reeds in mijn brief van 19 juni 2019 aan uw Kamer heb aangegeven.6

Momenteel werkt de VNG samen met toezichthouders en de IGJ aan een handreiking voor
het openbaar maken van toezichtrapportages. De publicatie van deze handreiking staat
gepland voor het eerste kwartaal van 2020. Op basis van deze handreiking kunnen gemeenten
processen omtrent het openbaar maken van Wmo-toezichtrapportages inrichten.

Daarnaast werk ik aan een wettelijk verankering van het beginsel van actieve openbaarmaking
van toezichtsrapportages in de Wmo 2015. Ik ben voornemens dit te betrekken in het
door mij aangekondigde voorstel tot wijziging van de Wmo 2015, waarin het resultaatgericht
beschikken van een wettelijke basis en bijbehorende waarborgen van rechtszekerheid
zal worden voorzien. Het wetsvoorstel zal voorzien in een bepaling, op grond waarvan
het mogelijk wordt om actieve openbaarmaking van toezichtsrapportages per algemene
maatregel van bestuur te bekrachtigen. Deze systematiek is vergelijkbaar met de Gezondheidswet,
waarin de IGJ verplicht is rapportages (gefaseerd) te openbaren. Op deze manier kunnen
gemeenten zich de zorgvuldige processen omtrent openbaarmaking eerst eigen maken,
waarna de handreiking geëvalueerd kan worden. De aandachtspunten kunnen dan vervolgens
een plek krijgen in de desbetreffende AMvB.

Actieve openbaarmaking leidt tot meer transparantie in de richting van burgers en
vergroot de mogelijkheden van de gemeenteraad in de uitoefening van zijn controlerende
rol.

Thematisch (risicogestuurd) toezicht

In eerdergenoemde brief over de Tweede voortgangsrapportage Rechtmatige Zorg, de beantwoording
op Kamervragen7 van het Kamerlid Kerstens die de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport onlangs aan uw Kamer heeft gestuurd en ook eerder in deze brief is reeds aangegeven
dat het noodzakelijk is het thematisch (risicogestuurd) toezicht te intensiveren.
Beschermd wonen instellingen (RIBW’s) ondersteunen doorgaans de meest kwetsbaren binnen
de groep mensen die een vorm van maatschappelijke ondersteuning nodig hebben.

Ik ben in overleg getreden met de IGJ en de VNG teneinde, samen met gemeenten, in
2020 meer focus aan te brengen in het toezicht op RIBW’s. Bij toezicht op RIBW’s is
er vaak sprake van gecombineerd toezicht, waar zowel de gemeentelijk toezichthouder
als een rijksinspectie bij betrokken is.

Dit biedt een ideale mogelijkheid om kennis (over en weer) één op één over te dragen
en de samenwerking tussen het gemeentelijk toezicht en rijksinspectie te verstevigen.
De IGJ heeft de intentie om samen met gemeenten in 2020 RIBW’s te bezoeken. Omdat
beschermd wonen mede een lokale verantwoordelijkheid betreft, is het noodzakelijk
dat gemeentelijke toezichthouders hun verantwoordelijkheid pakken in de bezoeken die
worden afgelegd, de uitwerking van de rapportages en (de al dan niet) gezamenlijke
advisering aan het college van burgemeester en wethouders. Om de IGJ en gemeenten
te ondersteunen bij de versterking van het thematisch, risico gestuurde toezicht,
het van elkaar en met elkaar leren, zal ik middelen ter beschikking stellen.

Tevens heb ik, in afstemming met de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn
en Sport, met de IGJ afgesproken dat dit thematische toezicht separaat gemonitord
wordt. In het verlengde van de jaarlijkse rapportage van de IGJ over het Wmo-toezicht,
heb ik de IGJ gevraagd ook een compacte rapportage te maken over het toezicht op de
RIBW’s. Hiermee wordt er tevens uitvoering gegeven aan door uw Kamer aangenomen motie
van de leden Kerstens en Hijink (Kamerstuk 35 300 XVI, nr. 68).8

Toezicht op netwerkstructuren

Het aantal meer complexe en domeinoverstijgende problematiek vraagt onze aandacht.
Er is in een toenemend aantal situaties sprake van een levensbreed, domeinoverstijgend
zorg- en ondersteuningsnetwerk rondom één of meerdere personen. De IGJ heeft het afgelopen
jaar proefgedraaid met toezicht op zorgstructuren en zal dit in 2020 verder ontwikkelen.
Gemeentelijke toezichthouders dienen zich ook bewust te zijn van deze ontwikkeling
en kunnen in het kader van netwerktoezicht advies inwinnen bij de IGJ.

Motie Bergkamp en Poortvliet-Geluk9

Uit het rapport van de IGJ over het Wmo toezicht in het jaar 2017 bleek dat drie gemeenten
geen toezichthouder aangewezen hadden in 2017 en 96 gemeenten niet gereageerd hadden
op de enquête van de IGJ. Op basis van deze resultaten en het VSO van 13 februari
2019 dienden de Kamerleden Bergkamp en Poortvliet-Geluk een door uw Kamer aangenomen
motie in, waarin de regering werd verzocht om alle gemeenten zonder toezichthouder
te wijzen op hun wettelijke plicht een toezichthouder aan te stellen.

De enquête van de IGJ over het jaar 2018 is ingevuld door 256 gemeenten. Al deze gemeenten
hebben een toezichthouder aangesteld, conform artikel 6.1 van de Wmo 2015. Voor de
gemeenten die de enquête niet ingevuld hebben, heeft de IGJ in samenwerking met de
VNG inmiddels per gemeente vast kunnen stellen dat er een toezichthouder voor de Wmo
is aangewezen. Met deze constatering heb ik dan ook uitvoering gegeven aan deze motie.

Resumé

Transparant en professioneel toezicht is een belangrijk element in het lokale democratische
bestel. Het is onderdeel van de lokale «checks and balances». Ik ben ervan overtuigd
dat professioneel lokaal toezicht randvoorwaardelijk is voor het continue verbeteren
van de uitvoering en helpt het vertrouwen in de (lokale) overheid te vergroten. Het
stimuleren van de ontwikkeling van het gemeentelijke toezicht verdient daarom blijvende
aandacht. De IGJ heeft geconstateerd dat sommige gemeenten zich minder snel ontwikkelen
dan anderen en dat er bepaalde specifieke elementen van het toezicht op de Wmo een
nadere invulling behoeven. Binnen de verantwoordelijkheidsverdeling tussen het Rijk
en gemeenten span ik mij maximaal in het lokale toezicht op de Wmo verder te professionaliseren
de ontwikkeling te versnellen en deze nadere invulling te bewerkstelligen. In voorliggende
brief heeft uw Kamer kunnen lezen dat een aantal acties is uitgezet om dit te realiseren.
Ik ben ervan overtuigd dat met deze inspanningen het toezicht in de breedte versterkt
kan worden.

Met deze brief voldoe ik tevens aan het, tijdens de procedurevergadering van 6 november
2019 door de vaste commissie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van uw Kamer, aan
mij gedane verzoek om een stand van zaken brief over het Wmo-toezicht.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
H.M. de Jonge