Brief regering : Reactie op het verzoek van het lid Van Brenk, gedaan tijdens de Regeling van Werkzaamheden van 5 maart 2019, over het bericht ‘Mensen met uitkering doodsbang’ (Gelderlander, 20 februari 2019)

34 352
Uitvoering en evaluatie Participatiewet

Nr. 591
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 november 2019

1. Inleiding

Mede namens de Minister voor Rechtsbescherming, informeer ik uw Kamer met deze brief
over handhaving van aan bijstand verbonden verplichtingen en, in samenhang hiermee,
over de rechtsbescherming van bijstandsgerechtigden.

Hiermee geven wij antwoord op de vraag van mevrouw Van Brenk over de bredere werkwijze
in Nederland met betrekking tot de controle op mensen met een bijstandsuitkering1 en lossen wij de toezegging in om uw Kamer schriftelijk te informeren over rechtsbescherming
bij bijstandsfraude2. In deze brief beperken wij ons tot deze aspecten, wetende dat zij een breder perspectief
kennen dan alleen de handhaving van bijstandsverplichtingen en de rollen van gemeenten
en het Rijk dienaangaande. Over andere aspecten van handhaving, zoals bijvoorbeeld
de kennis over (nieuwe) fraudefenomenen en kwantitatieve informatie3 over fraude in de sociale zekerheid, wordt uw Kamer jaarlijks geïnformeerd via de
«Signaleringsbrief fraudefenomenen sociale zekerheid»4 en het jaarverslag van het Ministerie van SZW5.

2. Het belang van handhaven van bijstandsverplichtingen

Mensen hebben de verantwoordelijkheid om in het eigen inkomen te voorzien en nemen
daartoe zelf het initiatief. Alleen als het vinden van werk op eigen kracht niet lukt,
helpt de overheid hierbij door ondersteuning bij re-integratie of beschut werk aan
te bieden. Aan mensen die (tijdelijk) niet in hun eigen levensonderhoud kunnen voorzien
biedt de overheid een sociaal vangnet in de vorm van bijstand. Uitgangspunt hierbij
is dat mensen die een beroep doen op de bijstand door de overheid respectvol en met
vertrouwen worden bejegend in het besef dat sprake is van een afhankelijkheidsrelatie.
Naast deze op de persoon afgestemde benadering is het voor het maatschappelijk draagvlak
voor het stelsel van sociale zekerheid tevens belangrijk dat alle inwoners erop kunnen
vertrouwen dat er geen misbruik wordt gemaakt van de sociale zekerheid. Dit vereist
dat de overheid de naleving van de aan uitkeringsgerechtigden opgelegde verplichtingen
systematisch handhaaft. In het regeerakkoord is dit onderstreept. Een goed werkend
stelsel van sociale zekerheid is ook van belang voor bijstandsgerechtigden zelf, zodat
zij erop kunnen vertrouwen dat zij rechtmatig gebruik maken van het recht op bijstand.
Het grootste gedeelte van de uitkeringsgerechtigden leeft de geldende regels na. Om
dat zo te houden worden mensen goed voorgelicht en wordt beoordeeld wat wel en niet
werkt in de handhaving, zodat maatwerk geboden kan worden. Met de ingezette SZW Handhavingskoers
2018–2021 wordt het handhavingsbeleid op het terrein van sociale zekerheid versterkt,
zodat iedere Nederlandse burger op het sociale zekerheidsstelsel kan blijven vertrouwen.

Bij de beantwoording van Kamervragen6 naar aanleiding van verschillende praktijksituaties heb ik aangegeven dat de daadwerkelijke
handhaving binnen redelijke proporties moet blijven. Het is aan de gemeente om per
geval te beoordelen of de inzet van een of meer handhavingsinstrumenten voldoet aan
de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit. Om naast een strenge aanpak
van fraude ook een rechtvaardige aanpak te kunnen verzekeren, staat rechtsbescherming
open voor mensen die de handhaving anders ervaren of menen dat daarbij hun privacy
wordt aangetast.

3. Het belang van een effectieve handhaving

Zoals verwoord in de «SZW handhavingskoers 2018–2021» (Kamerstuk 17 050, nr. 541) ben ik voorstander van effectieve handhaving. Effectieve handhaving bestaat uit
enkele hoofdelementen. Zo is het belangrijk dat gemeenten binnen het gehele handhavingsproces,
van preventie tot sanctionering, een mix van instrumenten en interventies inzetten
die zoveel mogelijk effect hebben. Daarnaast is het belangrijk dat gemeenten meer
onderzoek doen naar de effectiviteit van het toepassen van gedragswetenschappelijke
inzichten en de daarmee opgedane kennis met elkaar delen. Een ander hoofdelement is
dat gemeenten, via de wijziging van de socialezekerheidswetten per 1 januari 2017,
over meer mogelijkheden beschikken om maatwerk toe te passen, in het bijzonder bij
de beoordeling van overtredingen op de mate van verwijtbaarheid, de ernst van de overtreding
en de (financiële) omstandigheden van de burger.

4. Rechtsbescherming bijstandsgerechtigden

Het recht op bijstand en de daaraan te verbinden verplichtingen, worden door het college
van burgemeester en wethouders (verder: het college) vastgesteld aan de hand van de
individuele omstandigheden van de persoon. Die omstandigheden hebben deels te maken
met het inkomen, vermogen en samenlevingsvorm van de belanghebbende maar deels ook
met diens mogelijkheden om (weer) in zijn eigen onderhoud te voorzien. Dit geldt zowel
bij de indiening van de aanvraag om bijstand als daarna, wanneer de bijstand eenmaal
is toegekend. Deze beoordeling van het recht op bijstand kan gevoelig liggen (met
name vanwege de privacybeleving) en ingewikkeld zijn. Om een goede beoordeling van
het recht op bijstand te bevorderen is geregeld dat:

– voor de belanghebbende een inlichtingenplicht geldt;

– het college over de bevoegdheid beschikt onderzoek in te stellen naar de juistheid
en volledigheid van de verstrekte gegevens en zo nodig naar andere gegevens die noodzakelijk
zijn voor de verlening of voortzetting van bijstand.

Waar in de jaren tachtig en begin jaren negentig van de vorige eeuw niet altijd evenveel
belangstelling bestond voor de rechtmatigheid van de bijstandsverlening, is in de
afgelopen jaren meer aandacht gekomen voorde naleving van de inlichtingenplicht en
zijn de onderzoeksmogelijkheden en onderzoeksbevoegdheden van de gemeente uitgebreid.
Met als hoofddoelen om door terugdringing en beperking van misbruik het maatschappelijk
draagvlak voor de bijstand als vangnet te waarborgen en ervoor te zorgen dat fraude
niet mag lonen.

Het is belangrijk dat handhaving zorgvuldig en binnen het kader van wet- en regelgeving
plaatsvindt en dat de gemeente daarbij voldoende oog heeft voor en gewicht toekent
aan de belangen van de betrokken burger, net als voor de belangen van diegenen die
de voorzieningen mogelijk maken.

In de bijlage treft u een uitgebreide en juridische onderbouwing aan van de relevante
rechtsbescherming. Daaruit blijkt dat zowel het straf- als het bestuursrecht voldoende
waarborgen bieden voor een adequate rechtsbescherming bij de bestrijding van bijstandsfraude.
Op deze plek volsta ik -met verwijzing naar par. 2 voor het algemene rechtsmiddel
van bezwaar en beroep – met een beknopte weergave van die waarborgen:

1. De door het college aangewezen ambtenaar die belast is met het toezicht op de naleving
van de Participatiewet (verder: Pw), mag van zijn bevoegdheden slechts gebruik maken
voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak nodig is en op de minst
belastende wijze voor de belanghebbende.

2. De bij het onderzoek gehanteerde methoden en instrumenten moeten in ieder geval in
overeenstemming zijn met het in het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (verder:
EVRM) geregelde fundamentele recht op respect voor het privéleven van betrokkene.
In een beroepszaak zal de bestuursrechter dit toetsen.

3. Voor een huisbezoek geldt dat de belanghebbende toestemming moet geven en een huisbezoek
altijd kan weigeren. Bij weigering dient de gemeente de belanghebbende erop te wijzen
dat dit gevolgen kan hebben voor de verlening van bijstand.

4. Als tijdens het onderzoek naar de rechtmatigheid van de verstrekte bijstand er mogelijk
aanleiding bestaat om een bestuurlijke boete op te leggen, moet de gemeente de belanghebbende
erop wijzen dat hij niet verplicht is te antwoorden. Indien de gemeente dit heeft
verzuimd, mag zij de verklaring niet gebruiken om daarop een boetebesluit te baseren.

5. Omdat de bestuurlijke boete bestraffend van aard is, moet voor de rechtzoekende voorzien
zijn in een rechtsbescherming die gelijkwaardig is aan die in het straf(proces)recht.
In dit verband is van belang dat iemand onschuldig is totdat het tegendeel bewezen
is en dat het aan het college is om aan te tonen dat belanghebbende de overtreding
heeft gepleegd.

5. Rolverdeling Rijk en gemeenten

5.1 Inleiding

Bij vermeende misstanden bij de handhaving van bijstandsverplichtingen door gemeenten,
kan ook de vraag aan de orde komen of en wanneer het Rijk zich actief kan of moet
gaan bemoeien met de lokale uitvoering. Over dit vraagstuk kan in algemene zin worden
opgemerkt dat, in de gedecentraliseerde context van de Pw, de gemeente verantwoordelijk
is voor het vaststellen van de rechten en verplichtingen van de bijstandsgerechtigde,
het waarborgen van die rechten en het handhaven van die verplichtingen, en dat de
bewindspersoon van SZW systeemverantwoordelijk is. Ter toelichting hierop meld ik
u het volgende.

5.2 Rol bewindspersoon SZW

De aan uw Kamer gezonden brief van 16 maart 2016 (Kamerstuk 34 352, nr. 12) over de ministeriële systeemverantwoordelijkheid in haar algemeenheid en de inhoud
en vormgeving van deze verantwoordelijkheid ten aanzien van de Pw, raakt de vele aspecten
van die wet. In lijn met het vermelde in de inleiding, zal ik de ministeriële systeemverantwoordelijkheid
in deze brief hoofdzakelijk beperken tot de handhaving. Een uitzondering maak ik graag
voor de meer algemene notie dat het voor de bepaling van de inhoud van de systeemverantwoordelijkheid
van belang is dat er geen bestuurlijke hiërarchie bestaat tussen de bestuurslagen.
Het college legt verantwoording af aan de gemeenteraad en heeft een grote beleidsvrijheid
en -verantwoordelijkheid binnen de kaders en de doelstellingen van de wet. Wel is
sprake van hiërarchie in de wet- en regelgeving van Rijk en gemeenten, waardoor gemeenten
zich moeten houden aan de kaders die in die landelijke regelgeving zijn vastgesteld.

Met betrekking tot handhaving is de bewindspersoon van SZW verantwoordelijk voor de
volgende zaken:

1. De vormgeving, het onderhoud en de werking van het stelsel van wet- en regelgeving.
De centrale wet- en regelgeving bevat vooral bepalingen waarvan in overleg met en
door uw Kamer is geoordeeld dat differentiatie naar lokale omstandigheden niet wenselijk
is omdat het of elementaire rechten en plichten van de burger betreft, dan wel de
beoordeling daarvan, of omdat het instrumentele bepalingen betreft ter facilitering
van de uitvoerder.

2. Het verzamelen van informatie, om op landelijk geaggregeerd niveau te kunnen beoordelen
of het systeem met betrekking tot handhaving werkt en of, en zo ja, wanneer en in
welke vorm aanpassingen van dat systeem wenselijk zijn. Het gaat hierbij niet om toezicht,
maar om de beoordeling op landelijk geaggregeerd niveau of het systeem werkt dan wel
of aanpassingen wenselijk zijn.

3. Het interbestuurlijk interveniëren bij ernstige tekortkomingen in de rechtmatige uitvoering
van de Pw. De volgende redenen worden betrokken bij de afweging of overgegaan wordt
tot interbestuurlijke interventie:

a. het uitgangspunt is dat decentralisatie van taken en bevoegdheden vertrouwen in de
decentrale taakuitoefening impliceert als ook het aanvaarden door de rijksoverheid
van differentiatie en prioriteitstelling in de decentrale uitvoeringspraktijk. De
bewindslieden van SZW zijn niet verantwoordelijk voor keuzen die afzonderlijke gemeenten,
binnen de grenzen van de wet, maken bij de uitoefening van de beleidsvrijheid die
hun door de wetgever welbewust is toegekend. De beoordeling van de prestaties van
individuele gemeenten is geen zaak van de bewindslieden van SZW;

b. het is primair aan de gemeenteraad om het college te controleren;

c. de burger kan gebruik maken van rechtsbescherming in de vorm van bezwaar en van beroep
bij de onafhankelijke rechter.

Indien een gemeente buiten de grenzen van de wet opereert, kan het in bepaalde situaties
nodig zijn, ter verzekering van het «eenheidskarakter» van de gedecentraliseerde eenheidsstaat,
om interbestuurlijk te interveniëren.

5.3 Rol gemeente

Binnen de geldende landelijke kaders is het aan de gemeente om inhoud en vorm te geven
aan handhavingsbeleid, het daadwerkelijk handhaven en de horizontale verantwoording
daarover. De landelijke kaders worden vooral gevormd door wet- en regelgeving met
betrekking tot taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden, maar ook door jurisprudentie.
Tegen deze achtergrond vind ik het belangrijk dat gemeenten, als voorwaarde voor een
goed werkend stelsel van sociale zekerheid, hun rol actief en doelgericht oppakken.

In het kader van haar handhavingsbeleid – zoals reeds gememoreerd van preventie tot
sanctionering – zal de gemeente moeten vaststellen welke mix van instrumenten en interventies
wordt ingezet. Ook is het aan de gemeente te bepalen, met toepassing van gedragswetenschappelijke
inzichten, of zij onderzoek wil (laten) doen en zo ja, welk type onderzoek.

Bij voorkeur op een manier zoals die beschreven is in paragraaf 2, is het aan het
college om te beoordelen of de betrokkene in een eigen inkomen kan voorzien en als
dat niet zo is, of voor hem recht bestaat op een bijstandsuitkering. Indien daarop
recht bestaat, bepaalt het college voorts welke verplichtingen aan de bijstand worden
verbonden en geeft het de betrokkene voorlichting over de aan de uitkering verbonden
rechten en plichten en de gevolgen van het niet nakomen van die verplichtingen. Ook
is het aan het college om op systematische wijze te controleren of de betrokkene de
opgelegde verplichtingen naleeft en indien dat niet of niet in voldoende mate het
geval is, te besluiten over het opleggen van de geëigende maatregel(en). Het is aan
het college om per geval te beoordelen of de inzet van een of meer handhavingsinstrumenten
voldoet aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit.

In de politiek-bestuurlijke context van de wet is het aan het college om verantwoording
af te leggen aan de gemeenteraad over de uitvoering van de Pw ten aanzien van de handhaving,
en is het primair aan de gemeenteraad om die uitvoering door het college te controleren
en desgewenst het college daarover ter verantwoording te roepen. Het is van belang
dat, in het licht van de decentralisatie en de ministeriële systeemverantwoordelijkheid,
het systeem van de horizontale verantwoording de ruimte krijgt zich te bewijzen en
dat de rijksoverheid de uitkomsten hiervan in de specifieke situatie aanvaardt.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
T. van Ark

Bijlage

De inlichtingenplicht

Het recht op bijstand gaat gepaard met verplichtingen, zodat het college het (voortdurende)
recht op bijstand kan vaststellen. Hiervoor is in artikel 17 van de Pw een inlichtingenplicht
voor belanghebbenden vastgelegd: de belanghebbende c.q. de bijstandsontvanger dient
het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling te doen van alle
feiten en omstandigheden waarvan hem of haar redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat
zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of recht op bijstand. Daarbij
moet de belanghebbende het college alle medewerking verlenen die nodig is voor de
uitvoering van deze wet. Indien door belanghebbende de inlichtingenplicht wordt overtreden
en hierdoor (gedeeltelijk) geen recht meer op een uitkering bestaat of dit niet langer
kan worden vastgesteld, vormt dit de grondslag voor het herzien of intrekken van de
bijstand. De bijstand die vanwege het herzienings- of intrekkingsbesluit ten onrechte
of teveel is verleend wordt teruggevorderd. Het college vordert de kosten van bijstand
terug voor zover bijstand ten onrechte is ontvangen als gevolg van het niet of niet
voldoende naleven van de inlichtingenplicht. Daarbij moet het college een bestuurlijke
boete opleggen of, indien er sprake is van een gering benadelingsbedrag en geen recidive,
een waarschuwing. Daarnaast kan het college het recht op bijstand opschorten, herzien
of intrekken wanneer iemand niet meewerkt om de juiste gegevens te verstrekken om
het recht op bijstand vast te stellen.

Onderzoeksbevoegdheid van het college

Om te kunnen onderzoeken of een belanghebbende alle relevante inlichtingen heeft verstrekt,
is in artikel 53a, zesde lid, Pw, de onderzoeksbevoegdheid van het college naar de
rechtmatigheid van de bijstandsverlening vastgelegd. Op basis hiervan is het college
bevoegd onderzoek in te stellen naar de juistheid en volledigheid van de verstrekte
gegevens en zo nodig naar andere gegevens die noodzakelijk zijn voor de verlening
of voortzetting van bijstand. Het college kan de onderzoeksbevoegdheid uitoefenen
ten aanzien van alle bijstandsgerechtigden en daarvoor is geen voorafgaand en redengevend
feit, signaal, grond of vermoeden vereist. Indien het onderzoek daartoe aanleiding
geeft, kan het college besluiten tot herziening of intrekking van de bijstand.

Deze algemene onderzoeksbevoegdheid van het college is niet nader geclausuleerd. Op
grond van artikel 76a Pw beschikken aangewezen ambtenaren die belast zijn met het
toezicht over de bevoegdheden van titel 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Dit betreft onder meer de bevoegdheid tot het betreden van plaatsen, het vorderen
van inlichtingen en het vorderen van zakelijke gegevens en bescheiden. Bij de bevoegdheid
tot het vorderen van inlichtingen zijn ook de artikelen 63 en 64 Pw van belang, waarin
een inlichtingenplicht voor de werkgever en instanties is opgenomen. Zo dienen bijvoorbeeld
instanties die woonruimte verhuren of energie en water leveren, op verzoek van het
college informatie te verstrekken. De onderzoeksbevoegdheid in artikel 53a, zesde
lid, Pw is algemeen geformuleerd. Ingevolge artikel 5:13 Awb geldt dat een toezichthouder
van zijn bevoegdheden slechts gebruik mag maken voor zover dat redelijkerwijs voor
de vervulling van zijn taak nodig is. Uit dit evenredigheidsbeginsel vloeit voort
dat toezichthouders hun bevoegdheden op de voor de burger minst belastende wijze moeten
uitoefenen. Naast de bevoegdheden op grond van titel 5.2 Awb volgt uit de rechtspraak
welke specifieke onderzoeksmethoden toegestaan zijn wanneer een toezichthouder onderzoek
verricht. De rechtspraak kan grenzen stellen aan het inzetten van toezichtmethoden
en -technieken op basis van de beginselen van behoorlijk bestuur, privacywetgeving
en de fundamentele rechten op grond van de Grondwet en de mensenrechtenverdragen,
zoals het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). De bestuursrechter
toetst met name of de bij het onderzoek gehanteerde methoden en instrumenten in overeenstemming
zijn met het in artikel 8 van het EVRM neergelegde fundamentele recht voor het privéleven
van betrokkene en de bij dit artikel voorziene mogelijkheden om inbreuken op dit grondrecht
te rechtvaardigen. In de eerste plaats dient ten aanzien van de inbreuk sprake te
zijn van een voldoende toegankelijke en voorzienbare wettelijke grondslag. Is daaraan
voldaan, dan moet worden bezien of de inbreuk noodzakelijk is in een democratische
samenleving en of deze voldoet aan de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit.
Tenslotte moet bij de inzet van zwaardere onderzoeksmethoden worden voldaan aan de
zogenaamde «stapsgewijze inzet van onderzoeksmethoden». De methoden dienen op volgorde
van zwaarte te worden ingezet afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Inzet
van zwaardere methoden is pas toegestaan indien de vorige, lichtere methode daartoe
aanleiding biedt.

Rechtsbescherming bij het onderzoek

Ten aanzien van het huisbezoek heeft de Centrale Raad van Beroep (verder: CRvB) uitdrukkelijk
bepaald dat een «toereikende wettelijke grondslag» in de zin van artikel 8, tweede
lid, EVRM aanwezig is. In dit verband zijn in de jurisprudentie diverse waarborgen
ontwikkeld, zoals het «informed consent»-vereiste. Daarbij geldt dat de betrokkene
toestemming moet geven voor een huisbezoek en een huisbezoek ook altijd kan weigeren.

Van «informed consent» – letterlijk geïnformeerde toestemming – voorafgaande aan een
huisbezoek is pas sprake, indien de toestemming van belanghebbende berust op volledige
en juiste informatie over de reden en doel van het huisbezoek en over de gevolgen
die het weigeren van toestemming voor (verdere) verlening van bijstand heeft. Indien
een redelijke grond voor het huisbezoek aanwezig is, dient belanghebbende erop te
worden gewezen dat het weigeren van toestemming gevolgen kan hebben voor de verlening
van bijstand. De bewijslast ten aanzien van «informed consent» bij een huisbezoek
berust bij het college. Als de belanghebbende niet door middel van een huisbezoek
of anderszins zijn woon- of leefsituatie aantoont, wordt de hoogte van de bijstand
aangepast en de betaling zo nodig opgeschort. Als tijdens het onderzoek naar de rechtmatigheid
van de verstrekte bijstand er mogelijk aanleiding bestaat om een bestuurlijke boete
op te leggen, moet de handhavende instantie ingevolge artikel 5:10a, tweede lid, Awb
degene die wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een boete, wijzen
op zijn zwijgrecht. De betrokkene is niet verplicht verklaringen af te leggen over
de overtreding. Van een verhoor is sprake indien naar objectieve maatstaven door een
redelijke waarnemer kan worden vastgesteld dat van een «verhoor» met het oog op de
oplegging van een bestuurlijke boete sprake is.

De mededeling aan de betrokkene dat deze niet verplicht is te antwoorden (de zogenoemde
cautie) hoeft niet te worden gedaan bij huisbezoeken ter controle, maar een tijdens
dat bezoek afgelegde verklaring zonder gegeven cautie mag niet ten grondslag liggen
aan een op te leggen boete. Uit de vaste rechtspraak in sociale zekerheidszaken blijkt
dat bestuurlijke boetebesluiten niet mogen worden gebaseerd op verklaringen die tijdens
een verhoor zijn afgelegd, indien voorafgaand aan het verhoor niet is gewezen op het
zwijgrecht, terwijl betrokkene niet kon uitsluiten dat zijn verklaring de basis voor
een boetebesluit zou vormen. Ook als een belastende verklaring wordt afgelegd waarbij
druk is uitgeoefend, zodat die verklaring niet in vrijheid is afgelegd, dient deze
verklaring te worden uitgesloten van het bewijs voor de boeteoplegging.

Het ontbreken van de cautie heeft tot gevolg dat wilsafhankelijk materiaal, ongeacht
of dit (onder dwang) in het op controle dan wel het op boeteoplegging gerichte stadium
van het onderzoek is verkregen, niet als bewijsmiddel mag meewegen, wanneer aan de
verhoorde persoon uiteindelijk een boete wordt opgelegd.

Rechtsbescherming in het bestuursprocesrecht

Het sanctiestelsel bij de Pw is duaal, net zoals bij alle andere uitkeringswetten.
Dit betekent dat de overtreding van de inlichtingenplicht zowel bestuursrechtelijk
als strafrechtelijk kan worden gehandhaafd. Overtreding van de inlichtingenplicht
wordt primair afgedaan met een bestuurlijke boete. Bij een benadelingsbedrag boven
de € 50.000 wordt de overtreding echter in beginsel afgedaan via het strafrecht. Ook
in geval van recidive, aanvullende delicten of georganiseerde fraude kunnen de overtredingen
middels het strafrecht worden bestraft. De bestuurlijke boete is bestraffend (punitief)
van aard. De overtreder van de inlichtingenplicht wordt onderworpen aan strafvervolging,
een zogenaamde «criminal charge» als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Hieruit volgt
dat het punitieve bestuurs(proces)recht moet voorzien in een aan het straf(proces)recht
gelijkwaardige rechtsbescherming voor de rechtzoekende. Dit houdt onder meer in dat
de onschuldpresumptie geldt. Iemand is onschuldig totdat het tegendeel bewezen is.
Het is aan het college om aan te tonen dat betrokkene de overtreding heeft gepleegd.
Dit vereist het beginsel van een zorgvuldige voorbereiding. Het college dient zo volledig
mogelijk te zijn en actief feiten te verzamelen die het redelijke vermoeden onderbouwen
dan wel ontkrachten. Wegens het bestraffende karakter van de bestuurlijke boete worden
aan het bewijs van de overtreding, maar ook aan de motivering van het boetebesluit,
strenge eisen gesteld. Zo moet het bewijs van de overtreding duidelijk uit het boetebesluit
blijken en moet de evenredigheid van de bestuurlijke boete zijn onderbouwd.

Daarnaast vloeit uit artikel 6 EVRM voort dat de toetsing van het boetebesluit door
de bestuursrechter volledig moet zijn en er geen enkel bestandsdeel, feitelijk of
rechtens, aan onttrokken mag zijn. Derhalve is het mogelijk om in de (hoger)beroepsfase
nog aanvullend bewijs en tegenbewijs te leveren; hierdoor wordt een zogeheten bewijsfuik
voorkomen.

Rechtsbescherming in het punitieve bestuursrecht

Het bestuursrecht, waaronder de bestuurlijke boete en het strafrecht kennen verschillende
sanctiestelsels, maar zijn qua rechtsbescherming vergelijkbaar. De rechtswaarborgen
voor de bestuurlijke boete vloeien voort uit het internationale en het Europese recht
en zijn vastgelegd in de Awb. Het gaat dan om onderwerpen als het vereiste van de
wettelijke bevoegdheid voor het opleggen van een sanctie, een rechtvaardigingsgrond
of het ontbreken van verwijtbaarheid als strafuitsluitingsgrond, zwijgrecht en cautie,
het ne bis in idem beginsel (eenmalige vervolging), het una-via-beginsel (geen bestuurlijke
en strafrechtelijke vervolging voor dezelfde overtreding), verjaring en de toepassing
van de meest gunstige bepaling bij verandering van wetgeving. Deze rechtswaarborgen
zorgen dat rechtsbescherming bij de toepassing van het punitieve bestuursrecht gelijkwaardig
is aan het strafrecht. Dat de meeste overtredingen van de inlichtingenplicht afgedaan
worden in het bestuursrecht is een bewuste keuze geweest. Bij de invoering van de
zogenoemde Fraudewet is ervoor gekozen om de aangiftegrens voor het strafrecht te
verhogen van € 10.000 naar € 50.000. De meeste overtredingen blijven onder deze drempel.
Met de verhoging van de aangiftegrens is sprake van een verschuiving van het strafrecht
naar het bestuursrecht. In de uitvoering van de sociale zekerheid is er een duidelijke
behoefte ontstaan aan een meer lik-op-stuk-afdoeningsmogelijkheid om effectief te
kunnen handhaven. De bestuurlijke boete voorziet in deze behoefte waar het strafrecht
hierin niet altijd kan voorzien. Ten eerste wordt door het instellen van beroep in
een strafzaak de tenuitvoerlegging van een straf, zoals een geldboete, geschorst.
Bij een bestuursrechtelijk bezwaar of beroep wordt daarentegen de boete niet opgeschort
en indien mogelijk verrekend met de lopende uitkering. Ten tweede is de capaciteit
van het Openbaar Ministerie beperkt. Ten derde leidt een strafrechtelijke veroordeling
tot een aantekening in het strafblad. Het hebben van een strafblad is niet gunstig
voor de (her)intreding tot de arbeidsmarkt. Zodoende wordt een voorkeur gegeven aan
afhandeling via het bestuursrecht. Echter bij een substantieel benadelingsbedrag boven
de € 50.000 wordt de overtreding in beginsel afgedaan via het strafrecht. Ook bij
recidive of aanvullende overtredingen of misdrijven kan afhandeling via het strafrecht
plaatsvinden wegens de ernst van de overtreding.