Brief regering : Geannoteerde agenda van de OJCS-Raad (onderwijsdeel) op 8 november 2019

Nr. 317 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 oktober 2019

Hierbij zend ik u, mede namens de Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en
Media en de Minister van Financiën, de geannoteerde agenda voor de OJCS-Raad van 8 november
a.s. voor wat betreft het onderdeel onderwijs. In deze geannoteerde agenda komt de
inhoud van het gezamenlijke beleidsdebat van de ministers van Onderwijs en Financiën
aan de orde, dat het Finse voorzitterschap organiseert voorafgaand aan de Raad van
Onderwijsministers alleen.

Het cultuur- en mediadeel van de OJCS-Raad vindt plaats op donderdag 21 november.
Hiervoor ontvangt u te zijner tijd separaat een geannoteerde agenda.

In de bijlage worden de onderwerpen nader toegelicht en treft u per onderwerp het
doel van de Raadsbehandeling, de inhoud van het onderwerp, de inzet van Nederland
en een indicatie van het krachtenveld aan.

Ik wijs u erop dat, zoals te doen gebruikelijk, over de definitieve standpuntbepaling
van Nederland nog afstemming in de ministerraad zal plaatsvinden.

Namens Nederland zal ik de OJCS-Raad op 8 november bijwonen. Naar verwachting zal
de Minister of staatsecretaris van Financiën aansluiten bij het gezamenlijke beleidsdebat.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
I.K. van Engelshoven

GEANNOTEERDE AGENDA OJCS-RAAD – 8 NOVEMBER 2019

ONDERWIJS

Voor het deel van de OJCS-Raad dat plaatsvindt samen met de Ministers van Financiën
staat het volgende onderwerp geagendeerd:

• Beleidsdebat over investeringen in onderwijs en opleiding

Voor het onderwijsdeel van de OJCS-Raad staan de volgende onderwerpen geagendeerd:

• Raadsresolutie aangaande de Europese Onderwijsruimte.

• Raadsconclusies over de sleutelpositie van het leven lang leren- beleid.

• Beleidsdebat over kunstmatige intelligentie in het onderwijs.

Beleidsdebat over investeringen in onderwijs en opleiding

Doel behandeling

Het Finse EU-voorzitterschap heeft het initiatief genomen tot een gezamenlijk beleidsdebat
tussen ministers van Onderwijs en ministers van Financiën, in het ochtenddeel van
de OJCS-Raad. Het onderwerp van het beleidsdebat is het belang van investeringen in
onderwijs en opleiding, mede tegen de achtergrond van strategische beleidsprioriteiten
op Europees niveau in de strategische agenda 2019–2024 van de Europese Raad en het
toekomstige werkprogramma van de nieuwe Europese Commissie.

De discussie houdt ook verband met het initiatief van het Finse Voorzitterschap om
aandacht te vragen voor de economie van het welbevinden («economy of wellbeing») zoals
geagendeerd in de EPSCO-Raad van 24 oktober a.s. Daarin wordt onder meer verwoord
dat door het investeren in leven lang ontwikkelen vanaf jonge leeftijd, minder kosten
ontstaan op andere terreinen. Daarnaast zijn ook in de resolutie over de verdere ontwikkeling
van de Europese Onderwijsruimte, die ook voorligt in deze Raad, enkele uitspraken
gedaan over investeringen in onderwijs en opleiding.

Inhoud

Als basis voor de discussie heeft het voorzitterschap de Commissie gevraagd een achtergronddocument1 op te stellen. Op het moment van dit schrijven is nog geen notitie beschikbaar met
de vragen die in het debat centraal zullen staan.

In het achtergronddocument wordt betoogd dat investeren in onderwijs substantiële
opbrengsten oplevert voor de economie en de samenleving. Het leidt tot duurzame groei,
innovatie, concurrentievermogen en individuele en macro-economische weerbaarheid,
alsook kansengelijkheid en inzetbaarheid op de arbeidsmarkt. Daarnaast vormt onderwijs
van hoge kwaliteit de mogelijkheid voor economieën en individuen om de kansen te benutten
die gepaard gaan met de huidige grote economische en maatschappelijke transities.
Daarbij kunnen investeringen in onderwijs het huidige onbenutte talent in de samenleving
helpen mobiliseren; denk aan het tegengaan van voortijdig schoolverlaten en het verlagen
van het aandeel laaggeschoolden. De Commissie benadrukt dat investeringen wel effectief
en efficiënt ingezet moeten worden, willen deze een substantieel verhogend effect
op het BNP hebben. Daarbij horen zowel investeringen in goede voorschoolse educatie
en opvang, als in leven lang ontwikkelen van volwassenen. De Commissie pleit voor
discussies in verschillende raadsformaties over gemeenschappelijke doelen op EU-niveau.
Thema’s die genoemd worden zijn o.a. de spanning tussen kwaliteit en kansengelijkheid,
competenties voor de digitale economie, de mix van publieke en private inspanningen
en flankerend structureel beleid waardoor investeringen in onderwijs een krachtiger
effect krijgen.

Inzet Nederland

Nederland zal benadrukken dat goed onderwijs van essentieel belang is voor de toekomst
van Europa. Er komt veel op het onderwijs af, zoals de veranderende arbeidsmarkt,
toenemende digitalisering, flexibilisering, globalisering en technologisering van
de maatschappij. De kwaliteit van het onderwijs moet ook bezien worden in termen van
bredere resultaten, zoals het bieden van gelijke kansen aan ieder kind en het maximaal
benutten van ieder talent. Daarbij passen ambitieuze doelen en een eigentijds curriculum.
Daarnaast is de kwaliteit van het onderwijs ook afhankelijk van factoren zoals voorschoolse
educatie, taalonderwijs voor kinderen en migranten, kwaliteit van lerarenopleidingen,
steun van ouders. De impact van investeringen in onderwijs meten door enkel het effect
schoolprestaties (PISA) te bestuderen is daarom niet wenselijk. Nederland zal ook
aandacht vragen voor het belang van leven lang ontwikkelen, in lijn met de in deze
Raad ook voorliggende raadsconclusies over continu leren. Daarbij zal verwezen worden
naar de recente kabinetsinitiatieven op het gebied van leven lang ontwikkelen zoals
het STAP budget2 en om- en bijscholingstrajecten voor laagopgeleide volwassenen en volwassenen met
lage basisvaardigheden. laaggeschoolden3.

Wat betreft de vermoedelijke vraag van het voorzitterschap wat er op dit gebied op
Europees niveau kan gebeuren, zal gewezen worden op het belang van «evidence based»
beleidsontwikkeling (onder meer door periodieke beleidsevaluatie), waarbij ook het
programma Inzicht in Kwaliteit genoemd kan worden). Daarnaast wordt gewezen op het
uitwisselen van nationale best practices en uitwisseling van voldoende statistieken
en monitoringgegevens. Nederland zal in dit verband verwijzen naar de nationale ervaringen
met de monitor brede welvaart4 waarin ook gerapporteerd wordt over Sustainable Development Goals (SDG4). Op Europees
niveau is het belangrijk om na 2020 het samenwerkingskader onderwijs en training voort
te zetten, ondersteund door een moderne EU-begroting (MFK) dat middelen beschikbaar
stelt om te investeren in de Europese kenniseconomie.

Indicatie krachtenveld

Bij de behandeling van de achtergrondnotitie van de Commissie op werkgroepniveau reageerden
lidstaten overwegend positief op de agendering van dit thema door het Voorzitterschap.
Wel werd benadrukt dat onderwijsbeleid niet uitsluitend economisch benaderd mag worden.
De verbinding werd gelegd met de voorgenoemde discussie over de «economy of wellbeing».
Voorts werd, ook door Nederland, de spanning tussen efficiëntie en kansengelijkheid
benoemd en opgeroepen tot versterking van de «evidence base» in samenwerking met UNESCO
en de OESO. Tot slot wezen veel lidstaten, waaronder Nederland, erop dat PISA-scores
(vergelijkend onderzoek door de OESO van de prestaties van scholieren in het po/vo)
niet de enige manier zijn om de kwaliteit van onderwijs in kaart te brengen, er hiervoor
ook andere data en indicatoren moeten worden gebruikt, en dat er bovendien maar tot
op zekere hoogte een correlatie is tussen onderwijsinvesteringen en PISA-uitkomsten.
Een aantal lidstaten wees er ook op dat (concrete) resultaten van onderwijsinvesteringen
vaak pas op lange termijn worden bereikt, waardoor het verband moeilijk in kaart te
brengen is.

Beleidsdebat over kunstmatige intelligentie in het onderwijs

Doel behandeling

Het Finse EU-voorzitterschap heeft het initiatief genomen tot een beleidsdebat over
de gevolgen van de opkomst van kunstmatige intelligentie (hierna «artificial intelligence»
ofwel AI) voor het onderwijs. Als basis voor de discussie heeft het voorzitterschap
het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) gevraagd een verkennende opinie5 op te stellen. Op het moment van dit schrijven is nog geen notitie beschikbaar met
de vragen die in het debat centraal zullen staan.

Inhoud

In genoemde opinie geeft het EESC aan dat vaardigheden en competenties van cruciaal
belang zijn voor digitalisering en AI. Niet alleen voor het verzekeren van talent
op hoog niveau, maar ook met het oog op het bredere begrip, bredere kennis en vaardigheden
in een samenleving waarin iedereen mee kan blijven doen. Het EESC roept de EU op een
beleid te ontwikkelen waarin databeleid, onderzoek-, innovatie- en industriebeleid
en sociaaleconomische beleid wederzijds verband houden. Ook roept het op publieke
en private investeringen te bevorderen, en te streven naar intensieve samenwerking
tussen lidstaten om de globale competitie op het gebied van AI bij te houden. De EU
zou ook een strategie moeten uitrollen gericht op leven lang ontwikkelen, digitalisering
en het gebruik van betrouwbare AI als vertrekpunt, met voldoende oog voor de nieuwe
vaardigheden die AI vereist. Het EESC benadrukt het grote belang van onderzoekssamenwerking
met het bedrijfsleven om talent aan te trekken en in de EU te behouden. Ook samenwerking
met onderwijsinstellingen, sociale partners en maatschappelijke organisaties is belangrijk.

In 2018 riepen de Europese Raad en de Raad mede naar aanleiding van verschillende
mededelingen van de Europese Commissie de lidstaten op om nauwer samen te werken op
het gebied van AI6. Eerder dit jaar is hieraan verdere uitwerking gegeven en is tevens een kader geschetst
voor de ontwikkeling en toepassing van AI-technologieën dat de mens centraal stelt
en daardoor vertrouwen inboezemt7. Mede tegen de achtergrond van de eerdere besluitvorming van de EU heeft het kabinet
op 8 oktober jl. een Strategisch Actieplan AI (SAPAI) opgesteld, dat gelijktijdig
met de kabinetsbrief over AI en publieke waarden en mensenrechten aan uw Kamer is
aangeboden8. In relatie tot dit beleidsdebat zijn daarin vooral de maatregelen relevant in spoor
2, op het gebied van human capital en onderzoek en innovatie, en het benoemen van
de (gender)bias die (onbedoeld) in de algoritmen en de data zit.

Inzet Nederland

Nederland zal allereerst het belang van de AI-relevante passages in de resolutie en
raadsconclusies die in deze Raad op de agenda staan onderstrepen en op hoofdlijnen
steun uitspreken voor de analyse en aanbeveling van het EESC. Verder zal Nederland
verwijzen naar de uitkomsten van de internationale conferentie van Unesco op 16-18 mei
jl. Daarin zijn mede door Nederlandse inbreng ethische aspecten benadrukt9. Daarnaast zal naar bovengenoemde recente kabinetsstukken verwezen worden en naar
de verkenningen die het kabinet eerder liet uitvoeren naar de gevolgen van AI op het
onderwijs10. Deze wezen uit dat aan AI in het onderwijs kansen en uitdagingen zijn verbonden.
Met AI wordt het bijvoorbeeld mogelijk om een leeromgeving te scheppen die het individuele
leerproces van iedere leerling afzonderlijk organiseert. Een nadeel is echter een
afhankelijkheid van algoritmes. Transparantie van algoritmes is belangrijk zodat tijdig
wordt ingegrepen wanneer algoritmes bestaande ongelijkheid dreigen te versterken.
Goede ontsluiting van data is daarom een andere belangrijke randvoorwaarde, maar anderzijds
dient bij deze ontsluiting de privacy te worden geborgd. Digitalisering en innovatie
worden in Nederland in de diverse onderwijssectoren verschillend aangepakt, maar de
verschillende onderwijssectoren worden aangemoedigd open te staan voor gemeenschappelijke
lessen en uitdagingen. Dit gebeurt onder meer door bestuurlijk overleg met OCW, waarin
AI ook nadrukkelijk op de agenda staat. Zinvolle AI-toepassingen zijn afhankelijk
van heel veel goed te koppelen data en informatie en transparante algoritmes. Het
Ministerie van OCW is in gesprek met het onderwijsveld over een gezamenlijke meerjarige
inspanning hoe dit kan worden geborgd.

Indicatie krachtenveld

Binnen de EU heeft nog niet eerder een formeel debat plaatsgevonden over de gevolgen
van AI op onderwijs. En marge van de OJCS-Raad op 22 mei jl. organiseerde het Roemeense
voorzitterschap wel een informele lunchdiscussie over onderwijs en AI. Hier werd het
belang van AI en het potentieel voor onderwijs breed benadrukt, niet alleen voor regulier
onderwijs, maar ook onderwijs voor volwassenen, specifieke doelgroepen en afstandsonderwijs
en voor het realiseren van de VN Sustainable Development Goals. Tevens werd de noodzaak
benadrukt van investeringen in zowel infrastructuur als in leerkrachten. Vrijwel alle
lidstaten benadrukten het belang van het delen van best practies en het verder verkennen
van de mogelijkheden tot onderlinge samenwerking.

Raadresolutie aangaande de Europese Onderwijsruimte

Doel behandeling

Beoogd wordt de Raadsresolutie aangaande de Europese Onderwijsruimte aan te nemen
[documentnummer 12793/19]

Inhoud

De Europese Onderwijsruimte is door de Europese Commissie eind 2017 als initiatief
gepresenteerd, ter voorbereiding op de EU Sociale Top in Göteborg in november 2017
en de Europese Raad van december 2017. Hiermee kreeg onderwijs een sterke impuls in
EU-verband.

In de Raadsresolutie over de Europese Onderwijsruimte wordt beoogd richting te geven
aan de Onderwijsagenda onder de nieuwe Europese Commissie, en het belang van onderwijs
in het licht van de Strategische Agenda van de Europese Commissie te benadrukken.
Deze resolutie bouwt voort op Raadsconclusies over de Europese Onderwijsruimte die
zijn aangenomen tijdens de OJCS-Raad van mei 2018 [documentnummer 7994/18]. Tevens
wordt verwezen naar het toekomstige strategische kader voor onderwijs en opleiding
en het volgende Erasmus-programma als belangrijke middelen om naar deze doelstelling
toe te werken.

In de Raadsresolutie wordt daarnaast meer inhoudelijk aandacht gevraagd voor onder
meer het slechten van obstakels voor leren/wederzijdse erkenning, leven lang leren,
investeren in onderwijs, de rol van onderwijs bij klimaat en duurzaamheid, de «European
Pillar of Social Rights», vve, lerarenbeleid, digitalisering en AI. Daarnaast wordt
in de Raadsresolutie de waarde van Europese Universiteiten onderstreept.

Inzet Nederland

Nederland is van mening dat in de Raadsresolutie de relevante (toekomstige) onderwijsuitdagingen
voor EU-onderwijssamenwerking worden beschreven. Tijdens de onderhandelingen heeft
Nederland gepleit voor het nadrukkelijk respecteren van het subsidiariteits- en proportionaliteitsbeginsel.
Daarnaast heeft Nederland aangedrongen op een evenwichtige verdeling van acties waartoe
de Europese Commissie en de lidstaten worden uitgenodigd, passend bij de competentieverdeling.

Het benadrukken van de waarde van het netwerk van Europese Universiteiten in de Raadsresolutie
is in lijn met de Nederlandse inzet om met dit instrument de mobiliteit binnen de
Europese Unie meer in balans te brengen. Hierbij is expliciet aangegeven dat wordt
ingezet op deelname uit alle regio’s van Europa. Ten slotte heeft Nederland zich tijdens
de onderhandelingen nadrukkelijk geschaard achter de positie van het voorzitterschap
dat het bij gender-responsief onderwijsbeleid gaat om een breder concept dan de verhouding
man/vrouw.

Indicatie krachtenveld

De onderhandelingen over de Raadsresolutie verliepen relatief soepel. De keuze voor
deze resolutie werd door alle lidstaten verwelkomd. De onderhandelingen richtten zich
met name op een evenwichtige balans tussen verschillende onderwijsthema’s en onderwijssectoren.
Daarnaast werd door meerdere lidstaten de vraag naar voren gebracht in hoeverre met
deze Raadsresolutie vooruit werd gelopen op het toekomstige onderwijssamenwerkingskader
(in opvolging van het huidige Education & Training 2020-beleidskader). Het Finse voorzitterschap
benadrukte dat het niet de insteek was om op de onderhandelingen hierover vooruit
te lopen.

Raadsconclusies over de sleutelpositie van een leven lang leren

Doel behandeling

Beoogd wordt om Raadsconclusies aan te nemen over de sleutelpositie van het beleid
voor een leven lang leren ter versterking van inclusieve en duurzame groei [documentnummer
12792/19]

Inhoud

De Raadsconclusies over de sleutelpositie van het beleid voor een leven lang leren
ter versterking van inclusieve en duurzame groei vloeien voort uit meerdere overkoepelende
EU-(onderwijs)initiatieven waarin het belang van leven lang leren wordt onderstreept:
«the European Pillar for Social Rights», de Europese Onderwijsruimte en de Strategische
EU-Agenda 2019–2024, «Building a climate-neutral, green, fair and social Europe».
De inhoud van de Raadsconclusies is geïnspireerd door de nieuwe «Skills Agenda for
Europe» en de Raadsconclusies over «Upskilling Pathways» (aangenomen tijdens de OJCS-Raad
op 22 mei jl) [documentnummer 8639]. Het Finse voorzitterschap speelt met deze Raadsconclusies
in op het – naar eigen zeggen – groeiende belang van leven lang leren in verschillende
lidstaten.

In de Raadsconclusies worden de lidstaten opgeroepen tot het stimuleren van strategieën
voor een leven lang leren gericht op duurzame en inclusieve groei. Aan lidstaten wordt
gevraagd in dezen aandacht te hebben voor: individuele (leer)behoeften, gelijke toegang
tot leven lang leren, het aanbieden van flexibele leerpaden, het erkennen van (eerder)
verworven competenties, de rol van leraren, opleiders en andere betrokken professionals,
scholing op het gebied van AI en digitalisering.

De Europese Commissie en de lidstaten worden in de Raadsconclusies gevraagd om de
deelname aan leven lang te stimuleren, waarbij instrumenten als Erasmus+ en het Europees
Sociaal Fonds als mogelijke (financierings)instrumenten worden genoemd. Daarnaast
wordt gevraagd het concept leven lang leren ter overweging mee te nemen in de onderhandelingen
over het toekomstige EU-beleidskader voor onderwijs en opleiding (de opvolger van
het huidige Education & Training 2020-beleidskader). De samenwerking tussen de publieke
en private sector en tussen onderwijssectoren onderling op het gebied van leven lang
leren kan (verder) ondersteund worden. Om uitdagingen op het gebied van AI en digitalisering
het hoofd te kunnen bieden, kan het «EU Digital Education Action Plan» verder uitgediept
worden. Het netwerk van Europese Universiteiten kan een rol spelen bij het stimuleren
van een leven lang leren.

Inzet Nederland

Nederland onderschrijft de sleutelpositie van het beleid voor een leven lang leren
ter versterking van inclusieve en duurzame groei.

In de onderhandelingen heeft Nederland ervoor gepleit dat niet alleen de Europese
Commissie wordt opgeroepen tot actie in de Raadsconclusies, maar – het subsidiariteitsbeginsel
indachtig – ook de lidstaten expliciet worden aangesproken. Daarnaast heeft Nederland
kenbaar gemaakt voorstander te zijn van een eenduidig gebruik van terminologie, aangezien
in het document de termen «continuous learning» en «life long learning» aanvankelijk
door elkaar werden gebruikt. Mede op instigatie van Nederland wordt in het document
nu alleen de term «life long learning» gehanteerd. Ten slotte wordt in de conclusies
veelvuldig verwezen naar digitalisering en het gebruik van Articifial Intelligence.
Nederland heeft aangeven hierbij de link naar recente acties zoals die staan uitgewerkt
in het EU-brede Digital Education Action Plan te missen.

Indicatie krachtenveld

De onderhandelingen over het voorstel voor de Raadaanbeveling verliepen zonder onoverkomelijke
discussiepunten. Veel lidstaten gaven aan zich in de doelstelling van de Raadsconclusies
te kunnen vinden.

Informeel lunchdebat

Na afloop van de OJCS-Raad samen met de ministers van Financiën, en voor aanvang van
het onderwijsdeel van de OJCS-Raad, is het Finse voorzitterschap voornemens een informeel
lunchdebat te organiseren.

Het thema van dit informele lunchdebat is voor- en vroegschoolse educatie. De inhoud
van de discussievragen is op het moment van verzending van deze brief naar de Kamer
nog niet kenbaar gemaakt. De Kamer wordt in het verslag van de OJCS-Raad geïnformeerd
over de inhoud en Nederlandse inbreng.