Brief regering : Reactie op verzoek commissie over de actuele politieke en humanitaire situatie Jemen

Nr. 288
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN EN MINISTER VOOR BUITENLANDSE HANDEL
EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 oktober 2019

Op verzoek van de Vaste Kamercommissie voor Buitenlandse Zaken d.d. 13 september 2019
ontvangt u in deze brief een overzicht van de actuele politieke en humanitaire situatie
in Jemen en de Nederlandse inzet ter zake.

Politieke situatie: verdere fragmentatie en regionale escalatie

Na een week van intensieve besprekingen kwamen, onder leiding van VN-gezant Martin
Griffiths, de regering van Jemen en vertegenwoordigers van de Houthi's op 13 december
2018 in Zweden tot een overeenkomst over een wapenstilstand in en rondom havenstad
Hodeidah. Daarnaast was er overeenstemming over het vormen van een gezamenlijk comité
dat zich zou buigen over de-escalatie van het geweld in Taiz, een stad die sinds het
begin van het conflict strijdtoneel was van verschillende partijen en een belegering
door de Houthi’s. Een overeenkomst met betrekking tot de uitwisseling van gevangenen
was al eerder bereikt. Aanvankelijk was het optimisme over het zogenoemde «Stockholm
akkoord» groot, maar al snel bleek implementatie van de verschillende onderdelen bijzonder
lastig, omdat partijen vanwege onderling wantrouwen het niet eens konden worden over
de details.

In januari 2019 nam de Veiligheidsraad unaniem resolutie 2452 aan en creëerde daarbij
een nieuw Special Political Mission voor Jemen: de United Nations Mission to support the Hodeidah Agreement (UNMHA). Het mandaat van de missie werd ingesteld met specifieke focus op implementatie
van de wapenstilstand, terugtrekking van de troepen van beide strijdende partijen
en het veiligstellen van de havens.

VN-gezant Griffiths had tot dusverre bewust gekozen voor een benadering, waarbij in
eerste instantie alleen de twee partijen die betrokken waren bij de gewapende strijd,
deelnamen aan besprekingen. Hij wilde wachten met het bespreken van de «zuidelijke
kwestie» tot een tweede fase van het vredesproces: als er uitzicht was op een politieke
overeenkomst tussen de Houthi’s en de regering onder leiding van president Hadi. Tegelijkertijd
werd de roep om een meer inclusieve benadering waarbij andere partijen ook aan tafel
worden gevraagd, steeds sterker. Vooral de zuidelijke separatisten (Southern Transitional Council – STC) lieten steeds harder hun stem horen en eisten deelname aan de consultaties. Zij dreigden
actie te ondernemen als hun verzoek zou worden genegeerd.

Inname Aden door zuidelijke separatisten

Na een jaar van relatieve rust in het zuiden vonden er begin augustus 2019 twee aanslagen
plaats in Aden. De VAE had enkele weken daarvoor aangekondigd om troepen en materieel
uit Jemen terug te zullen trekken. Een van de aanslagen werd opgeëist door de Houthi’s.
Er vonden vergeldingsacties plaats tegen inwoners van Aden die afkomstig waren uit
Noord-Jemen. Vervolgens braken er gevechten uit tussen milities van de zuidelijke
separatisten en de presidentiele garde van president Hadi, waarbij de separatisten
het presidentiele paleis en militaire kampen innamen. Toen de directe ondersteuning
van de STC door de VAE duidelijk zichtbaar werd door een openlijke confrontatie op
de grond (bombardementen op regeringstroepen), sprak president Hadi van een door de
Emiraten gesteunde «staatsgreep». De gehele regering vluchtte naar Riyad. De gevechten
leverden niet alleen spanningen op tussen de VAE en de regering van Jemen, maar lijkt
ook de relatie tussen de coalitiepartners Saoedi-Arabië en de VAE te hebben beïnvloed.
Hoewel de coalitiepartners in Noord-Jemen de Houthi’s als gezamenlijke vijand hebben,
lieten de gebeurtenissen in Aden zien dat de belangen in Zuid-Jemen verschillen en
dat het risico van verdere fragmentatie van Jemen op de loer ligt.

Na de inname van Aden door zuidelijke separatisten, is het zuiden van Jemen steeds
verder verwikkeld geraakt in een gelokaliseerde strijd om controle over verschillende
provincies en steden. Een Saoedische geïnitieerde poging tot besprekingen in Jeddah
tussen de STC en de regering, zijn nog gaande, echter de partijen spreken elkaar niet
rechtstreeks. Een oplossing voor het conflict in het zuiden van Jemen blijft hierdoor
voorlopig uit. De situatie blijft diffuus en instabiel.

Ook in de rest van het land is de situatie complexer en chaotischer geworden. In nagenoeg
alle provincies in Jemen wordt gevochten tussen Houthi’s en regeringseenheden (gesteund
door de coalitie), tussen lokale krijgsheren onderling (als dan niet gesteund door
een buurland) of tussen Al-Qaïda en regeringstroepen dan wel Houthi’s. Ook ISIS en
Al Qaida op het Arabisch Schiereiland (AQAS) voerden onderling strijd. Er is sprake
van profilering van steeds extremere krachten, niet alleen de Houthi’s in het noorden,
maar ook de Salafisten in het zuiden, die vooral Al Islah bestrijden (de Jemenitische
tak van de Moslim Broederschap die onderdeel uitmaakt van de regeringscoalitie, maar
in de praktijk op gespannen voet staat met voornamelijk de VAE). Toch zijn de meeste
frontlinies sinds het conflict niet wezenlijk veranderd, alleen op sommige plekken
hebben er grootschalige militaire confrontaties plaatsgevonden. Er zijn er ook enkele
pockets of stability. Zo sturen sommige regionale overheden in het zuidelijke deel (Mareb, Hadramaut),
die relatieve stabiliteit en welvaart kennen, meer en meer aan op autonomie.

Aanvallen op Saoedi-Arabië

Vanaf mei dit jaar is er ook escalatie van geweld tussen de Houthi’s en Saoedi-Arabië.
Meerdere raketten en drones werden door de Houthi’s afgevuurd op Saoedi-Arabië.

De spanningen in de Golf nemen hierdoor aanzienlijk toe. Nederland heeft de aanvallen
op olie-installaties in Saudi-Arabië veroordeeld en acht het waarschijnlijk dat Iran
betrokken was bij deze aanval. VN-gezant Griffiths waarschuwt in de Veiligheidsraad
voor regionalisering van het Jemen conflict en een mogelijke geweldsescalatie die
veel verder strekt dan de regio.

Vooruitzichten vredesproces

Het wantrouwen tussen de partijen blijft groot, waardoor het vredesproces maar moeizaam
vordert. Ruim een half jaar na Stockholm zijn er nauwelijks stappen gezet t.a.v. het
akkoord. Positief is dat het bestand in Hodeidah vooralsnog standhoudt en er sinds
kort enige vooruitgang is vanwege operationalisering van het tripartiete staakt-het-vuren
en de-escalatie mechanisme. Besprekingen t.a.v. verdere implementatie van de Hodeidah
overeenkomst lijken nu even in de wacht te zijn gezet, terwijl Griffiths andere vertrouwenwekkende
maatregelen onderzoekt. De uitvoering van het eerste deel van Hodeidah gaat wel voort,
waaronder het vergoten van humanitaire toegang door de haven. Algehele vorderingen
t.a.v. Hodeidah moeten echter bredere vredesinspanningen niet in de weg staan. Gesprekken
tussen Saoedi-Arabië/Jemen en Houthi’s richten zich daarom nu op de uitvoering van
vertrouwenwekkende maatregelen zoals heropenen van Sana’a vliegveld, gevangenenruil
en de-escalatie in Taiz (op beide onderdelen recentelijk positieve signalen) en een
algehele wapenstilstand. Daarna dient een bredere politieke dialoog met alle partijen
te volgen.

De zorgelijke ontwikkelingen in het zuiden en escalatie van geweld in zowel Jemen
zelf als de regio onderstrepen de noodzaak voor een politiek proces. In september
benadrukte Griffiths tijdens een briefing in de Veiligheidsraad dat de implementatie
van Stockholm en de voortgang op het bredere, inclusieve, politieke proces parallelle
sporen moeten zijn.

Jemenitische vrouwen zijn tot nu toe nauwelijks vertegenwoordigd in het formele traject,
terwijl zij binnen informele vredesprocessen zeer actief zijn. Zij pleiten o.a. voor
30% van de plaatsen aan tafel, conform afgesproken in de Jemenitische Nationale Dialoog
in 2013 en voorzittersverklaringen van de VN Veiligheidsraad.

Eind september, kort na de aanvallen op de olie-installaties, kondigden de Houthi’s
een eenzijdige wapenstilstand af: zij zullen stoppen met aanvallen met drones en raketten
op Saoedi-Arabië en zien uit naar een stopzetting van aanvallen op Jemen als reactie
vanuit Riyad. In hun verklaring namen de Houthi’s voor het eerst afstand van Iran.
Dit leidde tot voorzichtige positieve reacties vanuit Saoedi-Arabië. Indien een wapenstilstand
tussen KSA en Houthi’s tot stand komt en standhoudt, zal dit wellicht de weg kunnen
openen naar nieuwe inclusieve gesprekken met alle relevante partijen over een vredesakkoord.

Economie

Het BBP is sinds het uitbreken van het conflict in 2015 met meer dan de helft gedaald.
De combinatie van importafhankelijkheid, verminderde exportinkomsten, corruptie, aanzienlijke
belemmeringen voor de invoer van consumptiegoederen en depreciatie hebben geleid tot
een hoge prijsinflatie en navenant verminderde koopkracht van de bevolking. Bijna
alle investeringen zijn stopgezet. Verminderde economische bedrijvigheid, verlies
van bestaansmiddelen en gebrek aan werkgelegenheid hebben de economie verder aangetast.
Een complicerende factor is dat belangrijke maatregelen om de gefragmenteerde Centrale
Bank naar behoren te laten functioneren, uitblijven. In de overheidssector hebben
meer dan 1 miljoen Jemenitische ambtenaren sinds meer dan twee jaar geen of slechts
een fractie van hun salaris ontvangen. De overmakingen van de diaspora aan de overblijvende
familieleden in Jemen zijn nu een nog belangrijker bron van inkomsten geworden. Naarmate
de oorlog voortduurt, de fragmentatie toeneemt en er nieuwe conflicten ontstaan, zal
de economie op alle niveaus schade blijven lijden. De fysieke schade die door het
conflict wordt toegebracht, zal de economie de komende jaren ernstig beperken, met
onvoldoende banen voor een verarmde beroepsbevolking en buitenlandse bedrijven die
aarzelen om te investeren in een land dat lijdt onder een slechte dienstverlening,
onveiligheid, corruptie en complexe bestuurlijke zwakheden.

Humanitaire situatie

De humanitaire situatie is het afgelopen jaar verder verslechterd. Op dit moment hebben
meer dan 24 miljoen mensen humanitaire hulp nodig om in hun basisbehoeften te voorzien,
miljoenen mensen staan op de rand van hongersnood en 2 miljoen kinderen zijn ondervoed.
De voortdurende vijandelijkheden en de economische neergang hebben de veerkracht van
de mensen verminderd en de kwetsbaarheid vergroot. De beschikbaarheid van essentiële
openbare diensten, zoals gezondheidszorg, onderwijs, elektriciteit, brandstof- en
watervoorziening is afgenomen. Veel gebouwen en essentiële infrastructuur zijn verwoest.
Als gevolg hiervan heeft meer dan de helft van de bevolking geen toegang tot schoon
drinkwater, sanitaire voorzieningen of basisgezondheidszorg. Het verlies van basisvoorzieningen
heeft het risico van uitbraken van besmettelijke ziekten vergroot. Vooral kwetsbare
groepen zoals vrouwen, kinderen, binnenlandse ontheemden, gastgemeenschappen en gemarginaliseerde
mensen worden getroffen. Voedselvoorziening wordt belemmerd en vertraagd door onder
meer de vele checkpoints (door verschillende groeperingen), ingewikkelde en omslachtige bureaucratie en corruptie.
Daarnaast wordt de invoer van brandstof aan het noorden belemmerd door decreten van
de regering en weigering van schepen voor Hodeidah door de coalitie.

Nederlandse inzet

Nederland blijft zich zowel bilateraal als internationaal diplomatiek inzetten om
de situatie in Jemen te verbeteren. In gesprekken met Jemen, buurlanden en landen
met invloed in de regio – en in multilaterale fora – wordt aandacht gevraagd voor
de humanitaire en mensenrechtensituatie, en wordt er aangedrongen op een politieke
oplossing van het conflict middels volledige steun aan een inclusief vredesproces
onder leiding van de VN-gezant, met betekenisvolle deelname van vrouwen.

Mensenrechtenraad

Eind september wist Nederland in de Mensenrechtenraad wederom met succes samen met
Canada, België, Ierland en Luxemburg de verlenging van het mandaat van de Group of Eminent Experts veilig te stellen. Dankzij deze verlenging kan volgend jaar het onderzoek worden voortgezet
naar schendingen van mensenrechten en humanitair oorlogsrecht door alle betrokken
partijen bij strijd in Jemen. De resolutie van de Arabische groep over capaciteitsopbouw
van de Nationale Onderzoekscommissie werd ook aangenomen. Een gezamenlijke Jemen resolutie
bleek niet mogelijk, omdat Saoedi-Arabië en de VAE afstand namen van het internationale
onafhankelijke onderzoek. In hun ogen zijn de experts niet onafhankelijk en is het
rapport gepolitiseerd.

Wapenexportbeleid

Sinds januari 2016 geldt de presumption of denial voor leveranties van militaire goederen en dual use goederen met militair eindgebruik aan alle onderdelen van de strijdkrachten van Saoedi-Arabië.
Dat betekent dat er geen goederen worden geëxporteerd, tenzij onomstotelijk vaststaat
dat ze niet worden ingezet in de strijd in Jemen. Het beleid is in november 2018 nog
verder aangescherpt: de presumption of denial geldt nu ook voor alle onderdelen van de strijdkrachten van de Verenigde Arabische
Emiraten – en tot juli 2019 ook voor Egypte. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken
blijft elke aanvraag per geval (case by case) beoordelen aan de hand van de acht criteria van het EU Gemeenschappelijk Standpunt
inzake wapenexport.

Zowel in EU- als VN-verband heeft Nederland – conform de gewijzigde moties van de
leden Van Ojik en Karabulut (Kamerstuk 32 623, nr. 214), de motie van het lid Ten Broeke (Kamerstuk 21 501-02, nr. 1735) en de motie van het lid Servaes (Kamerstuk 22 054, nr. 273) – andere landen opgeroepen tot het stoppen van leveren van wapens aan de coalitielanden.
Tijdens het Algemeen Overleg over Wapenexport van 5 september jl. (Kamerstuk 22 054, nr. 313) heeft Minister Kaag toegezegd een aanvullend onderzoek te doen naar de rol van Nederlandse
militaire middelen in de strijd in Jemen. De Minister zal de Kamer voorafgaand aan
de begrotingsbehandeling informeren over de stand van zaken.

Ontwikkelingssamenwerking

Nederland is een langdurige samenwerkingspartner van Jemen. Het conflict legt druk
op de operationele aansturing van het programma. Desondanks slaagt de ambassade erin
haar programma's ter ondersteuning van de bevolking uit te voeren (bilateraal ontwikkelingsbudget
van 16,9 miljoen). Een conflict sensitieve benadering wordt toegepast in het gehele
samenwerkingsprogramma.

De Nederlandse inzet blijft gericht op het leveren van bouwstenen voor een toekomstige
transitie van conflict naar vrede, op basis van de volgende uitgangspunten. Op het
gebied van vredesopbouw wordt een tweeledige aanpak nagestreefd. Aan het formele vredesproces
wordt financiële en diplomatieke steun op hoog niveau gegeven (Track I). Evenals voorgaande
jaren, zal Nederland middels een bedrag van 2 miljoen euro het kantoor en het werk
van VN-Gezant Griffiths ondersteunen. Daarnaast zal 2 miljoen worden bijgedragen aan
de «Peace Support Facility for Yemen» van UNDP. Deze faciliteit staat het VN geleide vredesproces bij en beoogt een bijdrage
te leveren aan het vergroten van de toezeggingen van de partijen in het vredesproces,
het vergroten van het vertrouwen van burgers in het vredesproces, en het realiseren
van verbeteringen in prioriteitsgebieden.

Tevens adresseert Nederland de diepere oorzaken van conflicten door versterking van
lokale gemeenschapsstructuren, het tegengaan van sociale fragmentatie en bevordering
van integratie van minderheidsgroepen. Dit gebeurt onder meer door de opbouw van lokale
economische, sociale en veiligheidsstructuren en het faciliteren van een dialoog tussen
en binnen diverse groepen (Track II). Deze groepen omvatten tribale en religieuze
leiders, maatschappelijk middenveld, ondernemers, jongeren en vrouwen. De twee-sporenaanpak
is essentieel voor het leggen van de basis voor een formele vredesovereenkomst. Het
betreft onder andere projecten op het gebied van bescherming van burgers en women,
peace and security. Nederland zal zijn inspanningen opvoeren om bij te dragen aan
de vergroting van de aanwezigheid van vrouwen in invloedrijke posities, hun rol in
conflictbeslechting en hun betekenisvolle deelname aan het vredesproces (op alle niveaus
en in alle fases). Jemen is één van focuslanden in Nederlandse Nationaal Actieplan
1325. Het NAP-programma in Jemen is gericht op het tegengaan van schadelijke gendernormen
en het bevorderen van vrouwenparticipatie in conflictpreventie en -beslechting, vredesopbouw
en humanitaire respons, vooral op lokaal niveau. Nederland financiert tevens een programma
dat verschillende vrouwen(organisaties) in Jemen bij elkaar brengt, o.a. om een gezamenlijke
strategie te ontwikkelen. Eind juni 2019 vond in Amman de eerste strategische bijeenkomst
als onderdeel van dit programma plaats, met diverse vertegenwoordiging van vrouwen.
In 2020 is een tweede bijeenkomst in Nederland voorzien.

In de belangrijkste sectoren (drinkwater en sanitaire voorzieningen, seksuele en reproductieve
gezondheid en rechten, en vredesopbouw) zal de nadruk blijven liggen op duurzame ontwikkeling
op lokaal niveau en wederopbouw van sociale structuren en basisvoorzieningen. Nederland
zal de mogelijkheden onderzoeken om kleinschalige landbouw te beoefenen in combinatie
met een verhoogde waterefficiëntie in het kader van duurzame ontwikkeling, inclusief
conflict beperkende maatregelen. De focus ligt op het creëren van werkgelegenheid
voor jongeren en vrouwen. Er zal actief worden gezocht naar manieren om de ontwikkeling
van ondernemerschap te ondersteunen. Tot slot is, gezien de enorme impact van de crisis,
de steun aan psychosociale diensten versterkt.

De uitvoeringsmodaliteit in het lopende samenwerkingsprogramma betreft (I)NGOs en
de VN. Er is geen directe samenwerkingsrelatie met de overheid, zoals die er was voor
het uitbreken van de oorlog. Dat houdt verband met de gebrekkige beleids- en beheeromgeving:
o.a. onvoldoende controle over het land (legitieme regering is afwezig), corruptie
en gebrek aan transparantie.

Humanitaire hulp

Nederland draagt in 2019 vooralsnog 13,2 miljoen bij, waarvan 4,2 miljoen via de Disaster Relief Alliance (DRA) en de rest via het Country Based Pooled Fund (CBPF) Jemen. Nederland heeft deze bijdrage in februari 2019 bekend gemaakt tijdens
humanitaire pledging conferentie te Genève. In totaal heeft Nederland sinds 2015 89,5 miljoen bijgedragen
aan humanitaire hulp in Jemen.

Daarnaast verlengde Nederland in 2019 de steun aan het United Nations Verification and Inspectation Mechanism for Yemen (UNVIM), om, door afgifte van vrijwaringen na controle, commerciële en humanitaire
goederen en brandstof sneller in te voeren in havens (motie van het lid Ten Broeke,
Kamerstuk 21 501-02, nr. 1736). De haven van Hodeidah is essentieel voor toegang tot humanitaire hulpverlening
aan het noorden waar het overgrote deel van de Jemenitische bevolking leeft. Als onderdeel
van het Stockholm akkoord zal UNVIM haar operaties uitbreiden en staf in Hodeidah
plaatsen ter inspectie van de schepen.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
S.A.M. Kaag