Brief regering : Beleidsdoorlichting van beleidsartikel 21 van Hoofdstuk XII: Duurzaamheid

Nr. 54
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 oktober 2019

Hierbij informeer ik u over de opzet van de beleidsdoorlichting van beleidsartikel
21 van Hoofdstuk XII: Duurzaamheid. Dit is conform de wens van de Kamer om voorafgaand
aan de uitvoering van de beleidsdoorlichting hierover geïnformeerd te worden.1 Ik zal achtereenvolgens ingaan op de doelstelling en het budgettaire beslag voor
zover betrekking hebbend op het artikel, de scope van deze beleidsdoorlichting, de
vernieuwende onderzoeksvraag en aanpak van deze doorlichting, de organisatie van het
onderzoek en de planning.

Tevens hecht ik eraan u te melden dat mijn ministerie extra inspanningen wil leveren
om de bruikbaarheid van beleidsdoorlichtingen te verbeteren en de kwaliteit daarvan
te verbeteren. Dit voornemen ligt in lijn met de door uw Kamer overgenomen motie van
het lid Kröger (Kamerstuk 35 200 XII, nr. 12), ingebracht bij het wetgevingsoverleg Jaarverslag van juni jl. (Kamerstuk 35 200 XII, nr. 17). Daar is aandacht gevraagd voor de kwaliteit van de beleidsdoorlichtingen.

In het kader van de Operatie Inzicht in Kwaliteit, waar u halfjaarlijks over wordt
geïnformeerd door de Minister van Financiën2, is op basis van inspiratie uit het Verenigd Koninkrijk afgelopen maanden door een
interdepartementale werkgroep onder leiding van Financiën een Publieke Waarde Scan
(PWS) ontwikkeld. Deze wil ik, samen met het Ministerie van Financiën, toepassen op
de doorlichting van beleidsartikel 21. Dit zal een eerste pilot zijn met deze alternatieve
vorm van doorlichting, waarin een andere set vragen dan de gebruikelijke vragen uit
de Regeling periodiek evaluatieonderzoek (RPE) centraal staat. U zult door de Minister
van Financiën worden geïnformeerd over verdere toepassing van deze aanpak bij andere
departementen en in het evaluatiestelsel in de halfjaarlijkse voortgangsrapportages
van de Operatie Inzicht in Kwaliteit.

Daarnaast vinden dit najaar de Brede Maatschappelijke Heroverwegingen plaats naar
aanleiding van de motie van het lid Sneller c.s. (Kamerstuk 35 095, nr. 10), waar circulaire economie onderdeel van uitmaakt. Om dubbel werk te voorkomen zal
ik bezien waar voordeel te behalen is in het combineren van werkzaamheden.

In het kader van deze doorlichting merk ik op, dat op 9 mei 2014 de vorige doorlichting
Duurzaamheid aan uw Kamer is aangeboden (Kamerstuk 32 861, nr. 6). De aanbevelingen zijn doorgevoerd, waarvan de voornaamste luidde: het artikel primair
te richten op het realiseren van een circulaire economie als onderdeel van een duurzame
samenleving, en op de facilitering en ondersteuning van duurzaamheid door de ontwikkeling
van nieuwe concepten en instrumenten voor duurzaamheid. Behoud van natuurlijk kapitaal
en het vermogen van bodem en water om ecosysteemdiensten te leveren behoren daar ook
toe.

Dit heeft inmiddels vorm gekregen in het Rijksbrede programma «Nederland Circulair
in 2050» (Kamerstukken 32 852 en 33 043, nr. 35). Om het meet- en sturingssysteem te operationaliseren werkt het Planbureau voor
de Leefomgeving (PBL) – samen met andere kennisinstellingen – toe naar een Circulaire
Economie-Rapportage, die onafhankelijk en tweejaarlijks wordt uitgebracht. Deze rapportage
monitort niet alleen de projecten en inspanningen die in het Uitvoeringsprogramma
Circulaire Economie (Kamerstuk 32 852, nr. 76) zijn genoemd, maar ook overige relevante beleidsinspanningen van alle betrokken
actoren die bijdragen aan de transitie van de circulaire economie.

Voor de monitoring op het gebied van afval (Landelijk Meldpunt Afvalstoffen) en op
het gebied van biomassa en ecosystemen zijn opdrachten gegeven aan het agentschap
Rijkswaterstaat. De Monitor Duurzaam Nederland is opgegaan in de Monitor Brede Welvaart
die het Centraal Bureau voor de Statistiek sinds 2018 jaarlijks uitbrengt.

Over het programma «Van afval naar grondstof» heb ik u op 16 oktober 2018 een brief
(Kamerstukken 32 852 en 33 043, nr. 74) met mijn beleidsreactie op de evaluatie door het RIVM gestuurd, waarvan de beleidsaanbevelingen
een plaats hebben gekregen in het hierboven vermelde Uitvoeringsprogramma.

Artikel 21: Duurzaamheid

Afbakening van deze doorlichting

Begroting IenW 2019, hoofdstuk XII art 21. Duurzaamheid (bedragen x € 1.000)

 

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

Uitgaven:

21.741

60.014

27.462

25.639

17.662

17.691

16.316

21.04

Duurzaamheidsinstrumentarium

618

284

1.188

1.247

1.247

847

847

21.04.01

Opdrachten

618

284

1.188

1.247

1.247

847

847

21.04.03

Bijdrage aan agentschappen

0

0

0

0

0

0

0

 

– waarvan bijdrage aan RWS

0

0

0

0

0

0

0

21.05

Duurzame Productketens

20.445

25.325

25.436

23.470

15.493

15.522

14.147

21.05.01

Opdrachten

10.724

7.637

13.503

13.722

5.793

5.821

5.821

 

– Uitvoering Duurzame productketens

9.274

5.578

13.139

13.357

5.428

5.456

5.456

21.05.03

Bijdrage aan agentschappen

7.180

7.078

7.247

7.247

7.247

7.247

7.247

 

– waarvan bijdrage aan RWS

7.180

7.078

7.247

7.247

7.247

7.247

7.247

21.05.06

Bijdrage aan ZBO en RWT

0

470

470

470

450

450

450

21.06

Natuurlijk kapitaal

678

550

838

922

922

1.322

1.322

21.06.01

Opdrachten

678

550

838

922

922

1.322

1.322

Op de begroting van IenW worden de beleidsuitgaven ten aanzien van Circulaire Economie
verantwoord op artikel 21 (Duurzaamheid).

De algemene doelstelling van artikel 21 luidt: «Bevorderen van de circulaire economie
met als doelen het behouden van natuurlijke hulpbronnen, zicht op de economische keten
en het gebruik van hulpbronnen, het verbeteren van de voorzieningszekerheid van grondstoffen,
het verminderen van emissies en het versterken van de Nederlandse economie.»

Circulaire economie is het meest substantiële deel van beleidsartikel 21. In het Rijksbrede
programma «Nederland Circulair in 2050» schetst het kabinet hoe we onze economie kunnen
ombuigen naar een duurzaam gedreven, volledig circulaire economie in 2050. Om dit
doel te bereiken moeten we op alle niveaus van onze samenleving actie ondernemen.
In het Rijksbrede programma wordt dan ook nauw samengewerkt met partijen in het veld.
De beoogde transitie, die grotendeels nog moet plaatsvinden, nodigt sterk uit om deze
doorlichting te focussen op het leren van de stappen die we tot nu toe gezet hebben.
Circulaire economie leent zich daarom goed voor een experiment met wat de voorlopige
Nederlandse werktitel «Publieke Waarde Scan» (PWS) heeft gekregen (zie verderop de
onderzoeksvraag en aanpak). In deze aanpak wordt niet zozeer de uitkomst, maar de
werkwijze binnen een beleidsterrein, doorgelicht op een groot aantal factoren waarvan
we weten dat ze bevorderlijk zijn voor hoge maatschappelijke toegevoegde waarde.

Waar mogelijk wordt in deze doorlichting bezien hoe beleidsinstrumenten van verschillende
(overheids)instanties interveniëren en elkaar versterken op het terrein van Circulaire
Economie. Aangezien niet alleen mijn departement, maar onder andere ook de Ministeries
van Economische Zaken en Klimaat, Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, en Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties nauw betrokken zijn bij de invulling van de ambities
(en de transitie) en een wezenlijke rol spelen, heb ik mijn collega’s op deze departementen
verzocht aan de uitvoering bij te dragen. Ook onderdelen van andere artikelen op HXII
Infrastructuur en Waterstaat (met name artikel 24 Handhaving) zullen worden meegenomen,
omdat effectiviteit van het beleid slechts kan worden vastgesteld als uitvoering-
en handhavingsaspecten in het onderzoek worden betrokken.

Het beleid op het gebied van duurzame ecosystemen (voorheen artikelonderdeel 21.03)
is nu elders in Hoofdstuk XII Infrastructuur en Waterstaat ondergebracht (met name
artikel 11 Integrale Waterkwaliteit en artikel 13 Bodem en Ondergrond) en het beleid
voor Ecosystemen en Biodiversiteit in Hoofdstuk XIV Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit
(artikel 12 Natuur en biodiversiteit).

De eerder op artikelonderdeel 21.07 Duurzame Mobiliteit opgenomen uitgaven worden
niet in deze doorlichting van artikel 21 betrokken. Duurzame Mobiliteit is onderdeel
van een eerdere beleidsdoorlichting geweest (Kamerstuk 30 991, nr. 34). Vanaf 2019 vindt de verantwoording van deze uitgaven plaats op beleidsartikel 14.
Tevens zullen de uitgaven voor afvalbeheer in Caribisch Nederland bij de doorlichting
van artikel 21 met deze nieuwe aanpak buiten beschouwing gelaten. In bijlage 6 van
de begroting van BZK is een overzicht opgenomen van alle rijksuitgaven voor Caribisch
Nederland.

Onderzoeksvragen en aanpak

Ik streef ernaar, in lijn met de wens van uw Kamer, de kwaliteit van de beleidsdoorlichting
een extra impuls te geven. In overleg met de programmadirectie Operatie Inzicht in
Kwaliteit van het Ministerie van Financiën wil ik deze doorlichting benutten om andere
onderzoeksvragen centraal te stellen en een bijbehorende aanpak toe te passen. Geïnspireerd
door de Public Value theorie van Mark Moore3 voeren de Britse Treasury en vakdepartementen samen sinds kort zogenaamde «Public Value Reviews» uit. Zij beogen daarmee een ander type gesprek te voeren: niet primair over de vraag
«kunnen jullie bewijzen dat het gevoerde beleid doeltreffend en doelmatig is geweest?»,
maar over de vraag «doen jullie er alles aan om de verwachte toegevoegde waarde van
het beleid zo groot mogelijk te maken?»

Deze zogenaamde public value reviews zijn een ander type doorlichting dan die wij kennen, omdat niet zozeer de uitkomst, maar de werkwijze binnen een beleidsterrein wordt doorgelicht. Daarbij wordt in het Verenigd Koninkrijk
gekeken naar factoren die bevorderlijk zijn voor het creëren van hogere maatschappelijke
toegevoegde waarde met als belangrijkste doel om verbeterpotentieel te identificeren.

De Publieke Waarde Scan, de afgelopen maanden door een interdepartementale werkgroep
onder leiding van Financiën ontwikkeld op basis van dit Britse voorbeeld, heeft als
belangrijkste doel om het verbeterpotentieel op het beleidsterrein Circulaire Economie
te identificeren binnen bestaande beleidsmatige en budgettaire kaders.4

Het ontwikkelde instrument bestaat uit vier zogenaamde «lenzen» om te kijken naar
het vermogen van een departement om maatschappelijke toegevoegde waarde te leveren.
Dit zijn: [1] waardecreatie; [2] uitvoeringscapaciteit; [3] draagvlak & legitimiteit
en [4] toekomstbestendigheid. Iedere lens bestaat uit een set vragen. De vragen helpen
om een analyse te maken in hoeverre de werkwijze van een beleidsterrein goed is ingericht,
waar het verbeterpotentieel zit in die werkwijze en wat nodig is dit te benutten.

De vragen zullen op basis van gezamenlijke oordeelsvorming beantwoord worden, waarbij
gebruik gemaakt wordt van beschikbare onderbouwing en bewijsmateriaal (eventueel aangevuld
met interviews) en waarbij de «lat» wordt bepaald door dat wat realistisch gezien
het hoogst haalbare is. Het bewijsmateriaal zal bestaan uit de monitor-rapportage
van PBL en onderzoeken over circulaire economie.

Organisatie en planning van het onderzoek

De Publieke Waarde Scan wordt uitgevoerd door een gezamenlijk werkteam vanuit betrokkenen
bij het beleidsterrein en Financiën, en aangestuurd door een eveneens gezamenlijke
stuurgroep.

De borging van de kwaliteit en de onafhankelijkheid van de Publieke Waarde Scan heeft
uiteraard ook mijn aandacht. Gedurende het proces wordt expliciet gestreefd naar het
betrekken van externe experts, ervaringsdeskundigen en/of gebruikers ten behoeve van
analyse en oordeelsvorming. Hun oordeel zal net als bij reguliere beleidsdoorlichtingen
afzonderlijk zichtbaar blijven bij de presentatie van de eindconclusies en aanbevelingen.
Ik verwacht de resultaten in de loop van 2020 aan uw Kamer te kunnen aanbieden, voorzien
van een beleidsreactie.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S. van Veldhoven-Van der Meer