Brief regering : Fiche: Mededeling – Intensivering EU inzet bescherming & herstel bossen wereldwijd

Nr. 2826
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 27 september 2019

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 3 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).

Fiche: Wetsvoorstellen tot aanpassing van het Europees Globaliseringsfonds en Europees
Solidariteitsfonds (Kamerstuk 22 112, nr. 2824)

Fiche: Governanceraamwerk begrotingsinstrument voor convergentie en concurrentievermogen
(BICC) (Kamerstuk 22 112, nr. 2828)

Fiche: Mededeling – Intensivering EU inzet bescherming & herstel bossen wereldwijd

Tijdens het Algemeen Overleg Raad Algemene Zaken van 10 september jl. (Kamerstuk 21 501-02, nr. 2048) heb ik uw Kamer toegezegd om in een fiche terug te komen op de financiële aanspraken
van Nederland op fondsen van de Europese Commissie in het geval van een no deal Brexit. Met (Kamerstuk 22 112, nr. 2824) geef ik invulling aan deze toezegging.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

BNC Fiche: Mededeling – Intensivering EU inzet bescherming & herstel bossen wereldwijd

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel:

Mededeling van de Commissie aan het Europees parlement, de Raad, het Europees Economisch
en Social Comité Raad en het Comité van de Regio’s: Bescherming en herstel van bossen
wereldwijd: de actie van de EU opvoeren

b) Datum ontvangst Commissiedocument:

23 juli 2019

c) Nr. Commissiedocument:

COM (2019) 352

d) EUR-Lex:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/AUTO/?uri=CELEX:52019DC0352&qid…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing:

Niet opgesteld

f) Behandelingstraject Raad:

Landbouw en Visserijraad.

g) Eerstverantwoordelijk ministerie:

Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

2. Essentie voorstel

De Europese Commissie constateert in de mededeling dat ontbossing en bosdegradatie
wereldwijd, en met name in tropische gebieden, aanhouden met ernstige gevolgen voor
biodiversiteit, klimaat, het levensonderhoud van kwetsbare groepen en andere ecosysteemdiensten.
Ondanks alle inspanningen tot nu toe1, kan behoud en duurzaam gebruik van bossen niet worden verzekerd door huidige beleidsmaatregelen.
Ook geeft de mededeling een analyse van de oorzaken van ontbossing en bosdegradatie
en constateert dat de druk op bossen, vooral door groeiende vraag van een groeiende
wereldbevolking, zal blijven toenemen. De mededeling onderkent dat bij verdiscontering
van ontbossing in de wereldwijde consumptie van producten als palmolie, vlees, soja,
cacao, mais, hout en rubber, het EU verbruik circa 10% vertegenwoordigt. De mededeling
constateert dat daarom de intensivering van het optreden van de EU om de bossen over
de hele wereld, en dan met name oerbossen, te beschermen en bossen op een duurzame
en verantwoorde wijze te herstellen centraal moet staan in het duurzaamheidsbeleid
van de EU. Dit is in lijn met het eerder gestelde EU-doel om ontbossing in 2030 te
stoppen, aangegane internationale verbintenissen zoals het Klimaatakkoord van Parijs,
de doelen van het VN- Biodiversiteitsverdrag (CBD) en de Duurzame Ontwikkelingsdoelen
(SDG’s) van de VN, alsmede en oproepen van het Europees parlement, de Raad en belanghebbenden
uit de private en publieke sector. De mededeling stelt dat bossen ook een veelbelovende
groene economische sector zijn die belangrijk is bij duurzame ontwikkeling en de ontwikkeling
van een duurzame bioeconomie.

De Commissie benadrukt dat zij ondanks het aflopen van haar mandaat de mededeling
heeft uitgebracht vanwege de urgentie van de problematiek. In de mededeling staan
een analyse en discussie over de aanpak, en maatregelen die direct uitgevoerd kunnen
worden, of ter voorbereiding van regelgevend en financieel beleid. Het is aan de aantredende
Commissie om hierover te besluiten.

De mededeling onderscheidt vijf prioriteiten met voor elk een aantal concrete kernacties
en aanvullende acties:

1. Verklein de ecologische voetafdruk van de EU-consumptie op het land en bevorder de
consumptie van producten uit ontbossingsvrije toeleveringsketens in de EU;

2. Werk samen met producerende landen om de druk op bossen terug te dringen en maak de
EU-ontwikkelingssamenwerking aantoonbaar ontbossingsbestendig;

3. Versterk de internationale samenwerking om ontbossing en bosdegradatie te stoppen
en bevorder het herstel van bossen;

4. Verleg de financiering om duurzamer landgebruik te ondersteunen;

5. Ondersteun de beschikbaarheid van, de kwaliteit van, en toegang tot informatie over
bossen en toeleveringsketens van grondstoffen. Ondersteun onderzoek en innovatie.

De Commissie geeft aan dat voor succesvolle uitvoering een continue dialoog tussen
de EU en haar partners in de wereld vereist is, een sterke betrokkenheid van de private
sector, en actief overleg met het maatschappelijk middenveld. Daarbij geeft zij in
een bijlage aanbevelingen mee aan lidstaten, de industrie en het maatschappelijk middenveld.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Duurzaam bosbeheer, met een geïntegreerde aanpak met gelijkwaardige aandacht voor
ecologische, economische en sociale aspecten, is uitgangspunt van het Nederlandse
nationale en internationale beleid. Daarbij moet oog zijn voor het systeem als geheel,
de circulariteit ervan en het inzicht dat voeding, landbouw en ecologische duurzaamheid
nauw met elkaar samenhangen2,
3. Inzet om ontbossing en bosdegradatie tegen te gaan is daarom gericht op4: een productievere en efficiëntere duurzame circulaire landbouw (minder druk op bos);
bosaanleg (minder druk op bos en herstel gedegradeerde gebieden); verduurzaming van
handelsketens (palmolie, soja, cacao en koffie bijvoorbeeld dragen momenteel bij aan
ontbossing)5
6
7; en van hout (stimuleren legale en duurzame houtoogst en het versterken bosbestuur
onder andere via EU Actieplan voor Forest Law Enforment Governance and Trade (FLEGT));
een adequate en duurzame financiering van het bosbeheer, zodat de economische waarde
van het bos instandhouding ervan stimuleert. Ook draagt het zoeken naar alternatieve
eiwitbronnen8 hieraan bij. Mede gelet op bovenstaande ambities werkt Nederland op dit moment aan
een bossenstrategie9 die zowel het nationale als het internationale domein bestrijkt. In het Klimaatakkoord10 zijn specifieke afspraken gemaakt over het tegengaan van ontbossing, klimaat slimmer
bosbeheer en aanleg van meer bomen en bos in Nederland. Nederland zet in op nieuwe
ambitieuze afspraken op het gebied van biodiversiteit (CBD), mede naar aanleiding
van het wereldwijde biodiversiteitsrapport van het Intergouvernementeel Platform voor
Biodiversiteit en Ecosysteemdiensten (IPBES).

Nederland is internationaal een belangrijke importeur van agrarische producten die
gepaard kunnen gaan met ontbossing, bosdegradatie en ecosysteemconversie – zoals soja,
palmolie, cacao en koffie. Door de grote handelskracht op deze producten, kunnen Nederlandse
bedrijven invloed uitoefenen op het voorkomen van ontbossing. Nederland ondersteunt
deze ontwikkeling, in samenspraak met productielanden, andere ketenpartijen, belangenorganisaties
en via programma’s gericht op duurzame productie.

De Nederlandse overheid verwacht van Nederlandse bedrijven en financiële instellingen
dat zij ondernemen conform de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen,
onder meer over het voorkomen en beperken van ontbossing. Nederland heeft daarnaast
een rijks inkoopbeleid dat gericht is op duurzaam geproduceerde producten, waaronder
hout en houtproducten.

Het beleid voor ontwikkelingssamenwerking en buitenlandse handel zet in op het behoud
van bos, herbebossing en verduurzamen en ontbossingsvrij maken van agrarische handelsketens
vanuit het hoofddoel «bevorderen van duurzame inclusieve groei en klimaatactie wereldwijd»11. Het «Dutch Fund for Climate and Development» financiert klimaatrelevante projecten
in ontwikkelingslanden, op het gebied van water, bosbouw, landbouw en restauratie
van ecosystemen.

Het kabinet zet in zijn bilaterale en multilaterale activiteiten in op hogere ambities
met betrekking tot klimaat, zoals de synergie tussen biodiversiteits- en klimaatbeleid
(klimaatdiplomatie).

In Nederland zijn veel actieve spelers in de financiële wereld die relevante inzet
tonen voor beleid voor bossen door te streven naar klimaat neutraal worden, of impact
te meten op biodiversiteit, en de Nederlandse Bank die met deze thema’s aan de slag
is. Ook heeft Nederland kennisinstellingen en belangenorganisaties met verstand van
financieel beleid die willen samenwerken, ook met de financiële sector. Nederland
heeft de ambitie om de financiële sector haar eigen bestaande financiële stromen te
laten verduurzamen door onder andere het ondersteunen van instrumenten die kunnen
doorrekenen of het portfolio bijdraagt aan ontbossing en het meenemen van milieueffecten
zoals CO2 opslag en biodiversiteit bij investeringsbeslissingen.12

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Nederland verwelkomt de mededeling van de Commissie die in grote lijnen overeenstemt
met de Nederlandse beleidsinzet en de recente inzet13 in de Amsterdam Declarations Partnership in Europees verband. De mededeling beschrijft
een probleem waarvan Nederland al langer de urgentie voelt. Daarnaast is er momenteel
wereldwijd veel aandacht voor ontbossing (en bosaanplant) in relatie tot klimaat en
biodiversiteit vanwege de bosbranden in onder andere de Amazone, het rapport van het
Intergouvernementeel Panel voor Klimaatverandering (IPCC) over Landgebruik en Klimaat
en het eerder genoemde IPBES- rapport.

Wanneer in de mededeling wordt gesproken over «ontbossing en bosdegradatie» zou dat
in beginsel in brede zin verstaan moeten worden als: «ontbossing en ecosysteem conversie
& bos- en ecosysteemdegradatie». Het is wenselijk dat de mededeling en het daaruit
voortvloeiende EU- beleid naast de focus op ontbossing, ook oog heeft voor andere
cruciale natuurlijke ecosystemen die bij de uitbreiding van landbouwareaal zijn betrokken
of aan degradatie blootstaan, zoals savannes, natuurlijke graslanden en wetlands.

Nederland onderschrijft de analyse van de Commissie dat, ondanks alle inspanningen
die tot nu toe zijn verricht, de huidige beleidsmaatregelen het behoud, herstel en
het duurzaam gebruik van de bossen niet voldoende waarborgen en dat de EU haar optreden
moet intensiveren en een nog sterkere leiderschapsrol op zich moet nemen. De analyse
van de Commissie dat de complexiteit van de problematiek vraagt om een aanpak langs
vijf verschillende beleidssporen verdient ondersteuning. Bovendien geven de voorgestelde
maatregelen nuttige aanknopingspunten voor een grotere gezamenlijke inzet van de EU
en haar lidstaten om ontbossing, bos/biodegradatie en ecosysteem conversie wereldwijd
tegen te gaan en behoud, herstel en uitbreiding van bos te bevorderen. Ook de inzet
van de Commissie op intensivering en de facto op meer beleidscoherentie in het brede
en complexe veld van bestaand EU-beleid dat voor bescherming en herstel van bossen
en andere ecosystemen nodig is verdient steun. Daarbij is het wel van belang dat de
EU en haar lidstaten ook naar het eigen landgebruik en bosbeheer en naar onze handelsstromen
en consumptiepatronen kijken, zodat deze ook kunnen bijdragen aan het realiseren van
de doelstellingen van de mededeling. Het is positief dat de Commissie transparante
informatie over bossen en agrogrondstofketens beschikbaar wil maken. Er moet een effectieve
monitoring inspanning komen op de doelen die de EU zich op dit dossier stelt.

Daarnaast wil Nederland nog een aantal aanscherpingen en aandachtspunten naar voren
brengen. Het is van groot belang dat de Commissie op de kortst mogelijke termijn in
beeld brengt welke mogelijkheden er zijn om handelsketens volledig ontbossings-, bosdegradatie-
en ecosysteem conversievrij te maken. Daarbij moedigt Nederland de Commissie aan alle
effectieve maatregelen te overwegen – zowel regelgevende als niet-regelgevende maatregelen.
De Commissie wordt gevraagd om te zorgen voor beleidscoherentie en aansluiting van
de mededeling bij lopende initiatieven op het gebied van duurzame waardeketens, zoals
het onderzoek door DG JUST naar bindende Europese maatregelen voor «due diligence».

In de mededeling is geen aandacht voor de adressering van enkele grote opgaven die
zich op middellange termijn in de bredere mondiale context steeds sterker zullen aandienen
en die als ze niet worden aangepakt de bescherming, het herstel en uitbreiding van
bossen en andere ecosystemen die blootstaan aan degradatie en conversie ernstig in
de weg zullen staan. Het gaat daarbij om voedselvoorziening (en welvaart) voor de
groeiende mondiale bevolking, het daarvoor benodigde landbouwareaal en de bijdrage
aan emissiereductie door de landgebruik sector. Het verdient daarom aanbeveling om
hier vanuit de EU een nadrukkelijker strategie op te ontwikkelen. Voor de EU betekent
dit dat zij in haar inspanningen ook nadrukkelijk moet meewegen wat de effecten zijn
op deze drie uitdagingen. Omdat bossen belangrijk cultureel erfgoed kunnen bevatten
en ook zelf van cultuurhistorische betekenis zijn en genetisch bos-erfgoed kunnen
huisvesten, zou bescherming en herstel van bossen hand in hand moeten gaan met de
bescherming van de cultuurhistorische en natuurhistorische waarden. Het ontwikkelen
van een leidraad kan hierbij behulpzaam zijn. Nederland steunt de Commissie in haar
voorgestelde aanpak op EU-niveau omdat daarmee een gelijk speelveld wordt gecreëerd
en de EU hierin meer als één handelsblok kan gaan opereren. Het is daarbij nadrukkelijk
wenselijk dat de EU samen met de lidstaten meer gericht en intensiever diplomatie
gaat voeren om deze doelen af te stemmen met de grote consumentenlanden, zoals India
en China en handelsblokken zoals Mercosur en ASEAN. Daarnaast zijn voor het geheel
van het samenhangende pakket van acties in de mededeling tijdgebonden en toetsbare
doelstellingen van belang, gelet op de recente evaluatie van het FLEGT-actieplan en
het brede programma, de complexiteit en de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van
de lidstaten en Commissie. Daarom pleit Nederland ervoor om een duidelijke planning
toe te voegen, zodat onduidelijkheden over uitvoering van de voorgestelde maatregelen
worden weggenomen.

Omdat Nederland een uitgewerkte EU-visie en strategie mist met betrekking tot REDD+
(«Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation and the role of conservation,
sustainable management of forests and enhancement of forest carbon stocks in developing
countries») vraagt het de Commissie deze als actie uit te werken.

Bij de voorgestelde inzet van de Commissie om bij maatschappelijk verantwoord ondernemen
te bevorderen om bossen in aanmerking te nemen in (prioriteit 1 aanvullende actie
2), stelt Nederland de Commissie voor om daarbij Europese financiële koplopers te
ondersteunen met het ontwikkelen van instrumenten en data om hun portefeuille transparant
te maken met betrekking tot bos en ecosysteemconversie. Ook stelt Nederland met betrekking
tot prioriteit 4 voor om financiële instellingen die vooroplopen in het investeren
met een positieve impact op biodiversiteit door herbebossing en het certificeren van
bossen te financieren te faciliteren. Omdat de Commissie in de conclusie van de mededeling
schrijft dat aanzienlijke financiële middelen beschikbaar zullen moeten komen, vraagt
Nederland de Commissie dat nader te specificeren. Nederland is benieuwd naar de omvang
van de benodigde middelen en op welke wijze en uit welke bronnen deze financiële middelen
kunnen worden verkregen.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Gelet op de complexiteit van de maatregelen en het grote aantal mogelijke maatregelen
is het moeilijk een algemene inschatting te maken van een krachtenveld. Naar verwachting
zullen de lidstaten die tevens onderdeel zijn van Amsterdam Declarations Partnership
op hoofdlijnen positief reageren. Van een tweetal andere lidstaten wordt een soortgelijk
geluid verwacht. Zes andere lidstaten hebben in het recente verleden de Nederlandse
oproep voor een ambitieus EU-actieplan tegen ontbossing gesteund. Ook vanuit het Europees
parlement wordt een positieve grondhouding verwacht.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen op het gebied van regeldruk en administratieve lasten

a) Bevoegdheid

De grondhouding ten aanzien van de bevoegdheid voor de mededeling is positief. Het
plan van de Commissie heeft de vorm van een mededeling en bevat in zichzelf geen aankondiging
van wet- of regelgeving. Wel zet de mededeling in op het in kaart brengen van regelgevende
en niet-regelgevende maatregelen, waarover dan later eventueel besluitvorming moet
worden genomen. De Europese Commissie is bevoegd mededelingen uit te vaardigen. Het
VWEU bevat geen verwijzing naar de noodzaak om in een EU-beleid voor de bossen te
voorzien. Desalniettemin zijn er vele beleidsmaatregelen op EU-niveau die voor bossen
relevant zijn, zoals het stappenplan voor efficiënt hulpbronnengebruik, het beleid
inzake plattelandsontwikkeling en het klimaat- en energiepakket van de EU. Deze verschillende
beleidsmaatregelen zijn gestoeld op een mix van bevoegdheden.

De mededeling raakt aan verschillende beleidsterreinen van de Unie, met name aan landbouw,
milieu en klimaat en energie (artikel 4, tweede lid, onderdelen (d), (e), (i) VWEU,
gedeelde bevoegdheid van de Unie), het gebied van de gemeenschappelijke handelspolitiek
(artikel 3 eerste lid, onderdeel e, VWEU, exclusieve bevoegdheid van de Unie) en onderzoek
en technologische ontwikkeling (zie artikel 4, derde lid, VWEU, parallelle bevoegdheid
van de Unie). De EU heeft tenslotte in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands
beleid ook een bevoegdheid om een beleid inzake ontwikkelingssamenwerking te ontwikkelen
en te ontplooien (zie artikelen 208 tot en met 211 VWEU) en de Europese Unie kan ook
overgaan tot economische, financiële en technische samenwerking met derde landen (zie
artikel 212 VWEU). De in de mededeling geschetste prioriteiten passen binnen de verschillende
bevoegdheden van de Unie.

b) Subsidiariteit

Ten aanzien van de subsidiariteit heeft Nederland een positieve grondhouding.

De mededeling doet vooral voorstellen om EU- inspanningen op beleidsvelden waar al
inzet is te intensiveren op het gebied van bescherming en herstel van bos wereldwijd,
met name buiten de EU. Omdat de bestaande inspanningen onvoldoende zijn gebleken,
gaat het om het consequenter en coherenter doorvoeren van beleid op beleidsvlakken
waar dus al inzet op bestaat, waarbij ook sprake kan zijn van verbreding van inzet
op bepaalde vlakken. Nederland is van oordeel dat verbetering van beleidscoherentie
en het creëren van een meer gelijk speelveld voor bedrijven goed is voor de kracht
van optreden van de EU als blok op het wereldtoneel en gunstig voor het Nederlands
bedrijfsleven en de financiële sector, die in veel gevallen vooroplopen in de EU en
daardoor in sommige opzichten kwetsbaar zijn voor concurrentie die duurzaamheid minder
in acht neemt. Gelet op het bovenstaande concludeert Nederland dat maatregelen op
EU-niveau een meerwaarde hebben ten opzichte van alleen maatregelen door de afzonderlijke
lidstaten.

c) Proportionaliteit

De grondhouding ten aanzien van de proportionaliteit is positief. De voorgestelde
maatregelen verhouden zich qua inhoud goed met de doelstellingen.Daarnaast laat de
mededeling, gelet op het globale karakter ervan, de uitvoering van de maatregelen
in het algemeen zo veel mogelijk over aan de lidstaten.

d) Financiële gevolgen

Nederland zal de Commissie vragen precies aan te geven wat het financieel beslag van
de toekomstige voorstellen zal zijn. Nederland is van mening dat de eventueel benodigde
EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële
kaders van de EU-begroting 2014–2020 en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling
van de jaarbegroting. De kabinetsinzet voor het volgende MFK is leidend voor een integrale
afweging van middelen voor de periode na 2020; Nederland wil niet vooruitlopen op
de besluitvorming over het volgende MFK. (Eventuele) budgettaire gevolgen worden ingepast
op de begroting van de beleidsverantwoordelijke departementen, conform de regels van
de budgetdiscipline.

e) Gevolgen voor regeldruk, administratieve lasten en concurrentiekracht

De verwachting is niet dat de in de mededeling verwoorde voorstellen direct zullen
leiden tot extra regeldruk en verhoging van administratieve lasten. Uitwerking van
sommige voorstellen kan eventueel wel regeldrukeffecten hebben. Er is geen «Impact
assessment» gemaakt. In de mededeling zijn geen concrete voorstellen gedaan waaruit
thans concrete gevolgen voor regeldruk zijn af te leiden. Wel kunnen de verschillende
prioriteiten en initiatieven aanleiding geven tot specifieke wetgevingsvoorstellen
van de Europese Commissie. Deze zullen dan op het geëigende moment op de regeldrukaspecten,
het effect op administratieve lasten en de concurrentiekracht worden beoordeeld.