Brief regering : Gegevensuitwisseling en privacy meervoudige problematiek

32 761
Verwerking en bescherming persoonsgegevens

Nr. 66
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 27 september 2019

Bij brief van 8 november 2018 over het Programma Sociaal Domein heb ik uw Kamer geïnformeerd
dat ik werk aan het wegnemen van knelpunten in relatie tot gegevensuitwisseling en
privacy in het sociaal domein. Eveneens heb ik het voornemen aangekondigd hiertoe
tot aanpassing van wetgeving te komen.1 Met deze brief informeer ik uw Kamer mede namens de Ministers van VWS, JenV en OCW,
de Minister voor Rechtsbescherming, de Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs
en Media en de Staatsecretarissen van SZW en VWS over de uitgangspunten die ten grondslag
liggen aan de beoogde aanpassing van wetgeving voor gegevensuitwisseling en privacy
bij de aanpak van meervoudige problematiek. Tevens informeer ik u namens de Staatssecretaris
van VWS over het landelijk meldnummer niet-acuut en de regionale meldpunten.

Aanleiding: transformatie van het sociaal domein

Een van de belangrijkste doelen van de decentralisatie van verschillende taken naar
het gemeentebestuur per 2015 – en de totstandkoming van de Wet maatschappelijke ondersteuning
(Wmo 2015), de Jeugdwet en de Participatiewet – is om burgers passende ondersteuning
te kunnen bieden bij het vergroten van zelfredzaamheid en participatie. Dat wil zeggen:
niet het verstrekken van voorzieningen staat voorop maar de ondersteuningsbehoefte
van de burger. Dit vraagt van de gemeente een brede blik op de persoonlijke omstandigheden
van de burger en betekent daar waar nodig ook een integrale ondersteuning over meerdere
domeinen heen.

Na de transitie volgt de transformatie: in samenwerking met gemeenten en maatschappelijke
partners werkt het kabinet aan de transformatie van het sociaal domein waarbij het
perspectief van de cliënt centraal staat. Zo worden binnen het Programma Sociaal Domein
passende oplossingen gezocht en doorgevoerd voor kwetsbare burgers die kampen met
meervoudige problematiek. Daarbij is het nodig onderwerpen als werk en inkomensvraagstukken,
gezondheid, zorg, schulden, veiligheid, huisvesting en onderwijs te verbinden. De
transformatie betreft daarmee niet alleen dossiers die betrekking hebben op de drie
decentralisaties.2

Het Rijk, gemeenten en andere partijen werken samen in verschillende programma’s die
zich richten op de aanpak van knelpunten en dilemma’s bij de aanpak van meervoudige
problematiek. Een terugkerend vraagstuk daarbij is de regeling van gegevensuitwisseling
tussen partijen. Dit komt onder andere naar voren in de aanpak van kwetsbare personen
(waaronder personen met verward gedrag)3, de brede schuldenaanpak4, en de aanpak van kwetsbare jongeren met een afstand tot de arbeidsmarkt.5 Ook de Veranderopgave Inburgering heeft de integrale aanpak als uitgangspunt.6 Verder streeft het Interbestuurlijk Programma (IBP) naar merkbaar betere resultaten
voor mensen mede door verbindingen te leggen tussen verschillende domeinen.7 Het Programma Maatwerk Multiprobleemhuishoudens richt zich op interventies om de
professional in het brede sociaal domein beter in staat te stellen sneller en beter
maatwerk te leveren aan huishoudens met complexe problemen.8

Knelpunten ten aanzien van gegevensverwerking hebben gevolgen voor de dienstverlening

De Autoriteit Persoonsgegevens heeft meerdere malen kritiek geuit op het bestaande
juridisch kader voor de gegevensverwerking ten behoeve van een integrale aanpak en
samenwerking bij meervoudige problematiek in het sociaal domein.9 Zij stelt dat een expliciete wettelijke taak voor het college van Burgemeester &
Wethouders om tot een dergelijke aanpak te komen ontbreekt, en daarmee een goede juridische
grondslag conform (inmiddels) de AVG. De AP wijst er op dat toestemming van de cliënt
om gegevens te delen onvoldoende is als grondslag vanwege de afhankelijke positie
van de cliënt.

De gemeente die, samen met andere partijen, wil komen tot een integrale aanpak en
dienstverlening gericht op meervoudige problematiek van inwoners heeft te maken met
de verschillende juridische kaders waaraan de individuele partijen gebonden zijn.
De expliciete taak (of rol) voor het college in dit proces ontbreekt. Ook ontbreekt
een juridisch kader waarin de gegevensverwerking geregeld is ten behoeve van samenwerking
tussen meer dan twee partijen. Verder is er geen duidelijk juridisch kader voor de
situatie waarin de gemeente, samen met mogelijk betrokken partijen, nog moet verkennen of sprake is van meervoudige problematiek en of (domeinoverstijgende) samenwerking
noodzakelijk is. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), gemeenten, hulpverleners
en andere partijen, zoals lokale ombudsmannen, hebben herhaaldelijk aandacht gevraagd
voor deze knelpunten. Gemeenten die de opdracht vanuit de wetten om integraal over
domeinen heen te werken serieus nemen, kunnen deze niet goed uitvoeren door het ontbreken
van duidelijke grondslagen om die integraliteit mogelijk te maken.

Het kabinet constateert dat deze situatie leidt tot onduidelijkheid in het veld. Zij
veroorzaakt handelingsverlegenheid bij organisaties en professionals om informatie
te delen – ook als dat gezien de problematiek wel noodzakelijk zou zijn. Daardoor
krijgen burgers niet altijd de juiste dienstverlening, wordt ernstige problematiek
soms niet of te laat onderkend, of komt noodzakelijke samenwerking en afstemming tussen
partijen uit verschillende domeinen niet altijd tot stand. Deze handelingsverlegenheid
doet zich in versterkte mate voor naarmate de problematiek complexer is en partijen
uit verschillende domeinen zoals maatschappelijke ondersteuning, werk en inkomen,
zorg en veiligheid gezamenlijk tot een passende aanpak moeten komen. Indien samenwerking
dan niet tijdig van de grond komt, lopen juist deze meest kwetsbare burgers het risico
geconfronteerd te worden met verergering van hun problematiek, bijvoorbeeld door sancties
uit het veiligheids- en justitiële domein, terwijl tijdige hulp en dienstverlening
dat wellicht had kunnen voorkomen.

Traject Uitwisseling Persoonsgegevens en Privacy

Het kabinet heeft op basis van het bovenstaande geconcludeerd dat aanpassing van wet-
en regelgeving met betrekking tot gegevensverwerking nodig is. Hiertoe is het traject
Uitwisseling Persoonsgegevens en Privacy Sociaal Domein (UPP) gestart waarin de betrokken
departementen, onder regie van mijn departement, en in overleg met de VNG, gemeenten
en andere partijen, samen werken aan oplossingen.10 Het traject UPP richt zich niet op specifieke fenomenen maar op generieke knelpunten
waarvoor een interdepartementale en interbestuurlijke aanpak nodig is ten aanzien
van domeinoverstijgende meervoudige problematiek en die betrekking hebben op het brede
sociaal domein. Dit betekent dat mogelijke knelpunten die binnen een specifiek domein
of wet spelen, bijvoorbeeld vroegsignalering schuldhulpverlening, binnen het eigen
domein moeten worden opgelost. Waar nodig staat traject UPP met andere relevante trajecten,
zoals de Brede Schuldenaanpak of Programma Maatwerk Multiprobleemhuishoudens, in contact
om te bekijken waar afstemming nodig is en waar onderlinge samenwerking en versterking
mogelijk is.

Met het aanpassen van wet- en regelgeving verwacht het kabinet:

• een beter juridisch kader en duidelijke grondslag conform de Algemene Verordening
Gegevensbescherming (AVG) te creëren voor de gegevensverwerking die nodig is om te
komen tot een integrale aanpak en samenwerking tussen partijen uit het sociaal, zorg-
en veiligheidsdomein bij meervoudige problematiek, in situaties waar de problematiek
van de burger daar om vraagt;

• de uitvoeringspraktijk meer duidelijkheid te bieden over de mogelijkheden en randvoorwaarden
voor uitwisseling van persoonsgegevens bij samenwerking in een specifieke casus.

• de burger meer duidelijkheid te geven over de verantwoordelijkheid voor deze gegevensverwerkingen
en waarborgen te bieden tegen een onnodige verspreiding of verzameling van zijn of
haar persoonsgegevens;

• een goede borging te bewerkstelligen voor de gegevensverwerking door de regionale
meldpunten voor niet-acute zorgen.

Wetgeving alleen lost niet alle knelpunten met betrekking tot gegevensverwerking op.
Gemeenten en andere betrokken partijen zullen ook moeten komen tot een betere inrichting
van de gegevensverwerking en tot een betere borging van privacy in de werkprocessen.
Hiervoor moeten de benodigde praktische handreikingen beschikbaar zijn. Deze punten
worden voor een belangrijk deel ook opgepakt in het kader van het traject UPP. Waar
mogelijk wordt daarbij gebruikt gemaakt van de resultaten van andere trajecten, zoals
het Handvat Zorg en Veiligheid van de werkgroep gegevensdeling en privacy zorg en
veiligheid.11 Tevens wordt bekeken hoe de kennis en expertise over privacy en gegevensdeling bij
de betrokken partijen beter kan worden gedeeld en versterkt.

Juridisch kader en randvoorwaarden

Het kabinet vindt het noodzakelijk te voorzien in een betere juridische basis voor
de gegevensverwerking die nodig is om tot een integrale aanpak en samenwerking te
komen bij meervoudige problematiek. Hiertoe wil zij een meer expliciete invulling
geven aan bestaande taken van het college van burgemeester & Wethouders (hierna: het
college) of aan de vereisten aan de verwerking van persoonsgegevens op grond van de
AVG. De beoogde aanpassingen in wetgeving zullen dan ook niet leiden tot een verzwaring
van de taken van het college of tot een verzwaring van administratieve lasten.

Het juridisch kader zal de mogelijkheid moeten omvatten om – indien noodzakelijk –
integraal de hulpvraag te verkennen en een integraal plan van aanpak te maken. Dat
geldt voor;

(1) taken waarvoor het college nu reeds een duidelijke verantwoordelijkheid heeft (Wmo
2015, Jeugdwet, Participatiewet en Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs) en
andere specifieke college taken12);

(2) deze taken en aanpalende domeinen zoals publieke gezondheid, (preventieve) zorg, geestelijke
gezondheidszorg, langdurige zorg, onderwijs, welzijn, wonen, werk en inkomen; én

(3) met het veiligheidsdomein.13

Dit laatste is noodzakelijk om ervoor te zorgen dat ook bij de meest complexe en weerbarstige
problematiek waarbij sociale- en zorgproblematiek leidt tot overlastgevend gedrag,
wetsovertreding of zelfs criminaliteit, een op elkaar afgestemde aanpak tot stand
kan komen tussen partijen uit het sociale domein en uit het zorg- en/of veiligheidsdomein.
Daarbij is nadrukkelijk niet beoogd om een ruimere gegevensuitwisseling mogelijk te
maken voor handhaving, opsporing en vervolging. Dat betekent dat het juridisch kader
voor de verkrijging van gegevens ten behoeve van opsporing en vervolging, dat is vastgelegd
in het Wetboek van Strafvordering, in dit kader nadrukkelijk niet wordt aangepast.

Het wetsvoorstel moet voorzien in een duidelijk juridisch kader voor gegevensverwerking
in de volgende situaties:

(1) Een burger meldt zich bij de gemeente met een vraag om dienstverlening vanuit het sociaal domein.
Het college moet dan, indien daar aanleiding toe is, kunnen verkennen of sprake is van samenhangende problematiek op meerdere domeinen; een plan van aanpak kunnen opstellen in samenspraak met betrokkene(n); overleg kunnen voeren met betrokken en te betrekken partijen; ervoor kunnen zorgen dat het
plan van aanpak kan worden uitgevoerd en regie kunnen voeren (coördinatie, monitoring
en bijstelling).

(2) Een professional of instantie die reeds betrokken is bij een gezin of burger vermoedt dat er sprake
is van meervoudige problematiek, dat noodzakelijke samenwerking tussen partijen niet
van de grond komt, of dat instanties uit andere domeinen betrokken moeten worden.
Het college moet dan de gegevens kunnen verwerken die nodig zijn om de integrale aanpak
te kunnen organiseren en moet de totale dienstverlening zonodig kunnen coördineren.

(3) Een gemeentelijk (of regionaal) meldpunt wil n.a.v. een signaal door een medeburger of niet-betrokken professional over de
gezondheid, het welzijn, de zelfredzaamheid of de participatie van derden kunnen verkennen
of en zo ja naar welke partij de melding moet worden doorgeleid.

De integrale aanpak en samenwerking tussen partijen is altijd maatwerk, dat geldt
ook voor de verwerking en uitwisseling van gegevens. Alleen partijen die een bijdrage
kunnen leveren aan een zo goed mogelijke ondersteuning van de betrokkene(n) met het
oog op verbetering van zijn zelfredzaamheid en participatie in de maatschappij mogen
worden betrokken. Het bepalen van de partijen die in een concreet geval betrokken
moeten worden om te komen tot de juiste aanpak, vraagt een zorgvuldige afweging van
de betrokken professional(s). Daarnaast dient te worden voorzien in een zorgvuldige
inrichting van werkprocessen, informatievoorziening en privacy-protocollen. Duidelijke
wettelijke kaders moeten de burger beschermen tegen onnodige verspreiding van zijn
gegevens onder partijen die samenwerken aan zijn ondersteuning.

De rol van het college om partijen voor zover noodzakelijk bij elkaar te brengen,
waaronder de coördinerende rol, zal worden geëxpliciteerd. Het college kan evenwel
niet treden in de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van ándere partijen zoals
zorg- en hulpverleners, de burgemeester, politie, een schoolbestuur of van het Openbaar
Ministerie. Ook blijven de principes gelden van het medisch beroepsgeheim alsook het
beroepsgeheim van de jeugdhulpverlener zoals vastgelegd in de Jeugdwet.

Bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de burger

Het kabinet hecht groot belang aan goede waarborgen voor bescherming van de persoonlijke
levenssfeer van de burger. Het beoogde wetsvoorstel zal daar specifiek aandacht aan
besteden. Een aantal punten benoem ik hier.

Op dit moment is bij samenwerking tussen partijen onduidelijk wie de verantwoordelijke
is voor de gegevensverwerking. Door het college aan te wijzen als de verantwoordelijke
voor de gegevensverwerking voor de totstandkoming en coördinatie van de samenwerking,
ontstaat duidelijkheid voor de burger bij welke partij hij of zij moet zijn om zijn
rechten uit te oefenen. Door een aantal randvoorwaarden te benoemen voor de gegevensverwerking
en uitwisseling tussen partijen, ontstaan tevens waarborgen voor de burger tegen onnodige
verzameling en verspreiding van gegevens.

Een belangrijk uitgangspunt is dat het college in beginsel werkt in samenspraak met
de betrokkene. Daarvan afwijken vraagt altijd een zorgvuldige afweging. Het college
dient transparant te zijn over de verwerking van persoonsgegevens en de burger te
informeren over zijn of haar rechten conform de AVG.

In het overgrote deel van de gevallen zal sprake zijn van een burger die hulp nodig
heeft bij één specifiek probleem, een enkelvoudige hulpvraag, waarvoor een afhandeling
op grond van de huidige wet- en regelgeving volstaat. Als echter blijkt naar aanleiding
van de hulpvraag dat het noodzakelijk is om breder te verkennen, wordt bepaald welke
domeinen en partijen noodzakelijk zijn om te bevragen en eventueel met elkaar in verbinding
te brengen en welke gegevens in dat licht noodzakelijk zijn om te verwerken.

In het geval van complexere casussen komt het relatief vaak voor dat medewerking van
een burger niet (meteen) verkregen kan worden. Dit vraagt om een zorgvuldige afweging
van het college of het, gezien de aard van de problematiek, toch noodzakelijk is om
te komen tot een bredere verkenning of tot afstemming tussen partijen en om hiervoor
de noodzakelijke gegevens te verwerken. Daarbij zal het beoogde wetsvoorstel niet
in specifieke bepalingen met betrekking tot gegevensverwerking ten behoeve van gedwongen
zorg of hulpverlening voorzien. Er wordt nog nader bezien aan welke precieze criteria
een melding moet voldoen, wil een verkenning plaats kunnen vinden zonder medeweten
van de degene waar het signaal op ziet alsmede de zorgvuldigheidsnormen die in acht
moeten worden genomen bij een dergelijke verkenning. Indien daar aanleiding toe is
zullen de daarvoor geldende specifieke wettelijke kaders in acht moeten worden genomen,
met name de Wet BOPZ (Wet bijzondere opnemingen in psychiatrische ziekenhuizen (Wet
Bopz) en vanaf 2020 de Wet verplichte Geestelijke Gezondheidszorg (Wvggz) en de Wet
zorg en dwang (Wzd).

Tegelijkertijd zullen strikte eisen gesteld worden aan de verwerking van de ontvangen
gegevens. Ook zal bekeken worden wat een noodzakelijke bewaartermijn is voor het dossier
dat wordt aangelegd ten behoeve van de samenwerking en wanneer verzamelde gegevens
weer vernietigd moeten worden.

Ter illustratie: als aan het eind van de eerste verkenning blijkt dat gegevens over
bepaalde domeinen niet noodzakelijk zijn voor de verdere aanpak dienen deze te worden
vernietigd. Als aan het eind van een overleg tussen partijen die betrokken worden
bij de casus blijkt dat de betrokkenheid van sommige partijen bij nader inzien niet
nodig is, of dat een partij slechts beperkt informatie nodig heeft voor zijn aandeel
in het plan van aanpak, dan mag deze geen of enkel de voor hem/haar noodzakelijke
informatie uit het overleg registreren in het eigen dossier.

Het landelijk meldnummer niet-acuut en de regionale meldpunten

Voor de aanpak van de problematiek van kwetsbare personen is het van belang dat signalen
van deze personen zelf en van hun omgeving over gezondheid, zelfredzaamheid of participatie
geadresseerd kunnen worden14 en dat dit op laagdrempelige wijze kan. Het kabinet hecht eraan dat alle gemeenten
een meldpunt hebben ingericht waar dit soort niet-acute signalen kunnen worden opgevangen
en beoordeeld. Dat is in de meeste gemeenten en regio’s al het geval, in verschillende
vormen en met uiteenlopende partners, maar er is nog geen landelijke dekking. Het
wetsvoorstel beoogt dit mede te bevorderen en tegelijkertijd de gegevensverwerking
door deze meldpunten beter te reguleren. Gemeenten zullen deze meldfunctie naar verwachting
integreren met andere meldfuncties bijvoorbeeld de verplichte meldfunctie uit hoofde
van de Wet verplichte geestelijke gezondheidszorg.

Het zal bij meldingen doorgaans gaan over situaties waarin iemand wel vermoedt dat
hij of zij hulp nodig heeft, maar niet weet welke, of waarin burgers of professionals
(zoals een politieagent) vermoeden dat iemand hulp kan gebruiken zonder precies de
persoonlijke situatie te kennen en wat nodig zou zijn. Iedereen kan een melding doen:
de burger die zich zorgen maakt over zichzelf of over iemand anders maar ook een professional
met zorgen over een iemand – zonder (al) betrokken te zijn bij eventuele hulpverlening.

Het kabinet streeft tevens naar het openen van een landelijk meldnummer niet-acuut
als «kop» op de regionale meldpunten; dat moet ten dienste staan van een goede bereikbaarheid
van de regionale meldpunten. Dit landelijk nummer behoeft geen wettelijke verankering.
Het krijgt de vorm van een digitaal doorschakelnummer waarbij geen opslag en uitwisseling
van gegevens nodig zal zijn. Deze structuur komt tegemoet aan het advies van het Schakelteam
voor personen met verward gedrag.

Tot slot

Met deze brief heb ik u de aanleiding geschetst voor het kabinet voor aanpassing van
wetgeving om te komen tot een beter juridisch kader voor de verwerking van persoonsgegevens
voor een integrale aanpak en samenwerking bij meervoudige problematiek zodat inwoners
de juiste ondersteuning kunnen ontvangen. Tevens heb ik u de uitgangspunten voor de
beoogde aanpassing van wetgeving geschetst. Daarbij wordt ook de gegevensverwerking
door regionale meldpunten beter geborgd. Hiertoe werken de betrokken departementen
samen en worden de komende periode nadere gesprekken gevoerd met gemeenten, andere
betrokken partijen en de AP. Eerder heb ik u geïnformeerd over het streven om eind
2019 een wetsvoorstel aan uw Kamer aan te bieden en later over de bijstelling van
die planning naar begin 2020.15 Hiermee bericht ik u dat intussen in plaats daarvan voordracht van het wetsvoorstel
is voorzien voor het einde van 2020. Het bijstellen van de termijn heeft te maken
met de complexiteit van de vraagstukken waarbij in samenspraak met de praktijk moet
worden getoetst of de wetgeving hen daadwerkelijk gaat helpen. Dit proces moet zorgvuldig
worden ingericht en doorlopen.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren