Brief regering : Onderzoeksrapport regionale good practices voor rechtshandhaving en veiligheid in Caribisch Nederland

Nr. 215
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 september 2019

Hierbij bied ik u, mede namens de Minister voor Rechtsbescherming en de Staatssecretaris
van Justitie en Veiligheid, het onderzoeksrapport «Hoe doen de buren dat? Verslag
van een zoektocht naar regionale good practices voor rechtshandhaving en veiligheid in Caribisch Nederland» aan1. Het onderzoek is in de periode van juli 2018 tot juli 2019 uitgevoerd door onderzoekers
van de Universiteit Leiden en de Universiteit van Curaçao, in opdracht van het Wetenschappelijk
Onderzoeks- en Documentatiecentrum van mijn ministerie.

Door de wijziging van de staatkundige structuur van het Koninkrijk der Nederlanden
op 10 oktober 2010 is Nederland ook stelselverantwoordelijk geworden voor het politiële
en justitiële stelsel en de crisisbeheersing op Bonaire, Sint Eustatius en Saba (Caribisch
Nederland). De eilanden zijn door hun geografische ligging echter (ook in risicovolle
omstandigheden) meer op zichzelf aangewezen dan Europees Nederlandse gemeenten. Dit
heeft geleid tot de vraag hoe andere Caribische eilanden verbonden met een basisland
dit stelsel hebben ingericht en wat daarvan geleerd kan worden. Daarnaast kon ook
verkend worden wat de mogelijkheden zijn van regionale of grensoverschrijdende samenwerking
in het Caribisch gebied op het terrein van justitie en veiligheid.

Het bevorderen van samenwerking in de Caribische regio is reeds in de brief van mijn
ambtsvoorganger aan uw Kamer van 5 december 2016 over het JenV-beleid ten aanzien
van Caribisch Nederland2 als één van de uitgangspunten geformuleerd. De opdracht tot dit onderzoek sloot hierbij
aan.

De doelstelling van het onderzoek was het verwerven van inzicht in hoe andere Caribische
eilanden met een min of meer vergelijkbare bestuursvorm als Caribisch Nederland (Amerikaans,
Frans en Brits) hun rechtshandhaving hebben ingericht; en het leren van good practices op het gebied van de rechtshandhaving en veiligheid in de Caribische regio ten behoeve
van Caribisch Nederland. Hiertoe is onderzoek gedaan op de British Virgin Islands
(BVI), Guadeloupe en de US Virgin Islands (USVI). Met betrekking tot regionale good practices die mogelijk bruikbaar zijn voor Caribisch Nederland en de Caribische regio is gekeken
naar detentievoorzieningen, jeugdstrafrecht, toegang tot het recht, crisismanagement
en grensbewaking.

Conclusies van het onderzoek

De onderzoekers hebben geconstateerd dat de staatsrechtelijke verhoudingen in sterke
mate bepalend zijn voor de inrichting van de rechtshandhaving. De wijze waarop de
rechtshandhaving in praktische zin is ingericht, is geënt op de rechtssystemen van
de basislanden. De relatie tussen het Verenigd Koninkrijk (VK) en de BVI is het beste
te vergelijken met die van Nederland met de andere Caribische landen (Aruba, Curaçao
en Sint Maarten) binnen het Koninkrijk. Guadeloupe staat als departement van Frankrijk
aan de andere kant van het spectrum en is net als Caribisch Nederland geïntegreerd
in het basisland. De USVI bevinden zich daar tussen: zij kennen twee parallelle rechtssystemen:
het federale (Amerikaanse) systeem en het lokale systeem.

De organisatie van de informatievoorziening en de informatie-uitwisseling tussen de
eilanden en het basisland zijn het best geregeld in Guadeloupe, waar de organisatie
hetzelfde is als in Frankrijk, en voor de federale organisaties van de USVI. De organisaties
van de BVI hebben een gebrek aan mensen en middelen en zijn de zware verliezen na
de orkaanrampen Irma en Maria van 2017 nog niet te boven. Ook de lokale organisaties
op de USVI zijn vaak onderbemand en kampen met gebrek aan middelen. Veel rechtshandhavingstaken
zijn nog niet geautomatiseerd.

Sommige trends in criminaliteitsbeheersing die in Europa en Amerika te ontdekken zijn,
zoals een multidisciplinaire aanpak van veiligheidsproblemen en community policing, zijn ook te zien in de Caribische regio. De onderzoekers concluderen voorts dat
in Caribisch Nederland de lat ten aanzien van rechtsbescherming en rechtshandhaving
hoog ligt, wat volgens hen niet per se betekent dat Nederland het beter doet dan de
andere onderzochte Caribische eilanden, maar dat Nederland mogelijk andere accenten
legt en andere maatstaven hanteert. Het voorzieningenniveau in Europees Nederland
ligt immers relatief hoog. Nederland heeft de afgelopen jaren veel onderzoeken gedaan
naar allerlei aspecten van de rechtshandhaving en veiligheid. Het is de onderzoekers
niet gebleken dat de VS, het VK en Frankrijk hetzelfde doen. De onderzoekers adviseren
ten slotte dat Europees en Caribisch Nederland meer aansluiting zoeken bij regionale
Caribische samenwerkingsprojecten ten aanzien van onder meer de onderzochte thema’s.

Reactie op de aanbevelingen

Algemeen

De onderzoekers bevelen aan om in navolging van Frankrijk een halfjaarlijkse conferentie
met deskundigen en alle stakeholders op het terrein van veiligheid te organiseren.
Voor Caribisch Nederland bestaat een dergelijke conferentie niet. Wel hebben conferenties
plaats gevonden op onderwerpen, zoals de aanpak van huiselijk geweld en kindermishandeling.
Bestaande initiatieven ten behoeve van expertise-uitwisseling binnen de justitieketen
zullen worden voortgezet. Ik zal het Franse voorbeeld nader in beschouwing nemen,
waarna bezien kan worden of het navolging verdient en toegevoegde waarde zou hebben
voor Caribisch Nederland dan wel voor het Koninkrijk als geheel.

Als een voorbeeld van een algemene good practice zien de onderzoekers voorts de police week die op de BVI wordt georganiseerd om de band met burgers te versterken.

De politie in Caribisch Nederland kent, overigens net als de brandweer, momenten in
het jaar waarop contact is met bewoners van de eilanden. Zo worden er regelmatig presentaties,
rondleidingen en bezoeken georganiseerd. Deze good practice wil ik dan ook in die zin overnemen dat ik het gesprek met deze diensten in Caribisch
Nederland aanga om te bezien op welke manier deze contactmomenten met het publiek
een meer structureel karakter kunnen krijgen en gezamenlijk met andere diensten georganiseerd
kunnen worden.

Hieronder ga ik nader in op de diverse onderwerpen die in het onderzoek zijn opgenomen.
In zijn algemeenheid kan ik hierover zeggen dat de geïdentificeerde good practices uit de casuslanden zullen worden meegenomen in de uitwerking van plannen voor Caribisch
Nederland. Wel merken de onderzoekers op dat good practices niet altijd makkelijk te vinden waren, omdat het Nederlandse voorzieningenniveau,
tevens ten aanzien van Caribisch Nederland en zeker in vergelijking met de onderzochte
eilanden, hoog is en dat de lat ten aanzien van rechtsbescherming al hoog ligt. Het
aantal evaluaties en onderzoeken naar de stand van zaken ten aanzien van de rechtshandhaving
en de veiligheid illustreert volgens de onderzoekers de Nederlandse aandacht voor
de verdere doorontwikkeling van de justitieketen in Caribisch Nederland. Dit is in
deze mate niet teruggevonden op de andere eilanden.

Detentievoorzieningen

Op detentiegebied zien de onderzoekers vooral good practices op de British Virgin Islands, zoals de wijze waarop in de BVI de introductieperiode
en de voorbereiding op terugkeer in de samenleving is vormgegeven of de behavioral points als beloning voor goed gedrag. Of de actieve communicatie van de gevangenisautoriteiten
op de BVI in de media om meer vergevingsgezindheid te creëren bij burgers als het
gaat om de terugkeer van ex-gedetineerden in de samenleving. Bovendien werkt de gevangenis
in de BVI samen met partners om restorative justice (herstelrecht en herstelgericht werken) te introduceren als alternatief voor gevangenisstraf.
Daarnaast zien de onderzoekers als een andere good practice de Association of Caribbean Heads of Corrections and Prison Services (ACHCPS) die zich inzet voor de professionalisering van de sector. Op het terrein
van resocialisatie zijn weinig good practices ontdekt die een aanvulling kunnen zijn op wat er in Caribisch Nederland op dit punt
reeds wordt ondernomen.

Tot nu toe zag de sanctietoepassing in Caribisch Nederland vooral op lang en zwaar
straffen en was deze nog minder gericht op een succesvolle terugkeer van ex-gedetineerden
in de samenleving. De komende tijd zal daarom worden toegewerkt naar een veranderende
sanctietoepassing. De druk op de detentiecapaciteit versterkt de noodzaak om hierop
in te zetten. Het doel is om te komen tot een sanctietoepassing die door middel van
resocialisatie en re-integratie effectiever werkt aan terugkeer in de samenleving
en zo bijdraagt aan het terugdringen van recidive en daarmee aan het veiliger maken
van de samenleving.

Hiertoe sluit de Justitiële Inrichting Caribisch Nederland (JICN) op Bonaire, zo veel
als mogelijk, aan bij de detentie- en re-integratieprogramma’s van Europees Nederland. Waar nodig wordt maatwerk toegepast. Ook wordt
gewerkt met beloning van gewenst gedrag door het toekennen van o.a. extra bezoek-
en sportmomenten. In de JICN is de nieuwe bejegeningsfilosofie «Ban Pa Kambio» (laten
we gaan voor een verandering) geïmplementeerd. Ban Pa Kambio is het programma voor
het leren en werken voor alle gedetineerden. Zo nodig wordt ervoor gezorgd dat gedetineerden
leren lezen en schrijven. Vervolgens kunnen gemotiveerde gedetineerden een MBO1 opleiding
volgen. De laatste fase is volledig gericht op werk.

Ook wordt gewerkt aan het verbeteren van de rechten van slachtoffers van misdrijven.
Zoals bij de aanbieding van het inspectierapport «Slachtofferhulp in Caribisch Nederland»
van de Raad voor de rechtshandhaving aan uw Kamer is bericht,3 werken de landen Curaçao, Aruba en Sint Maarten aan een nieuw Wetboek van Strafvordering.
Hierin zijn ook bepalingen opgenomen waarmee de rechten van slachtoffers op een vergelijkbaar
niveau worden gebracht als in Europees Nederland. Zodra de gelijktijdige invoering
van dit Caribisch Wetboek van Strafvordering in deze landen wordt gerealiseerd, zal
worden bevorderd dat zoveel mogelijk gelijktijdig een gelijkluidend Wetboek van Strafvordering
voor Caribisch Nederland in werking treedt.

Jeugdstrafrecht

Veelbelovend zijn volgens de onderzoekers de jeugdbrigade van de Gendarmerie van Guadeloupe en de speciale jeugddetectives van de BVI en USVI die nauw samenwerken
met scholen. Inspiratie is mogelijk te vinden in het Juvenile Justice Reform Project van de Organisation of Eastern Caribbean States (OECS) en het United States Agency for International Development (USAID). Aansluiting zoeken bij dit initiatief is volgens de onderzoekers interessant vanwege
de bij de casuslanden aanwezige kennis van de situatie waarin veel Caribische kinderen
en jongeren verkeren. Daarnaast is het Youth Empowerment Program
(YEP) van de BVI een good practice, omdat het zorgt voor betrokkenheid van de hele samenleving bij de ontwikkeling van
jongeren.

Zoals bij uw Kamer bekend wordt momenteel de introductie van het jeugdstrafrecht voor
Caribisch Nederland voorbereid. Gestreefd wordt naar invoering per 1 januari 2020.
Tot 1 oktober a.s. loopt de consultatie van de ontwerp-AMvB tenuitvoerlegging jeugdstrafrecht
BES. Momenteel wordt het uitvoeringsbeleid verder ontwikkeld en worden met de betreffende
organisaties als politie, OM, reclassering, onderwijs, geestelijke gezondheidszorg
en jeugd en gezin de werkprocessen nader ingeregeld. Van de good practices die de onderzoekers beschrijven is veel terug te vinden in de tot nu ontwikkelde
aanpak, die op pedagogische uitgangspunten is gebaseerd. Deze loopt van de lichtste
vorm, de HALT-afdoening waarbij de jeugdige geen strafblad krijgt, tot plaatsing in
een speciale jeugdafdeling van de penitentiaire inrichting op Bonaire. Aan de jeugdigen
zal zowel binnen als buiten de inrichting een programma aangeboden worden gericht
op behandeling, begeleiding en onderwijs. De ouders zullen daarbij worden betrokken.
Om een goede terugkeer in de samenleving te bevorderen krijgt ook re-integratie een
belangrijke plaats in de aanpak.

Toegang tot het recht

De Franse website van het tribunaal van Guadeloupe waar burgers informatie kunnen
verkrijgen over hun rechten zien de onderzoekers als een voorbeeld van een good practice op het terrein van toegang tot het recht. Ook de site van Legifrance waarop regelgeving en jurisprudentie, branche-afspraken en collectieve overeenkomsten
op een heldere manier te vinden zijn is een good practice, evenals het gebruik van mediation op de USVI om civiele zaken alternatief te beslechten
en de activiteiten van het Open Doors Federal Court waarmee de kennis van de rechtsgang wordt vergroot.

De mogelijkheden voor het overzichtelijk beschikbaar stellen van CN regelgeving zijn
eerder onderzocht door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Momenteel is de BES regelgeving online beschikbaar op www.wetten.overheid.nl. De Minister voor Rechtsbescherming heeft bij zijn bezoek aan Sint Maarten, Saba
en Sint Eustatius in april 2019 over toegang tot het recht gesproken met advocaten,
mediators en de legal desk van Saba. Omdat de bevolkingsomvang op Saba en Sint Eustatius te gering is om een
notarispraktijk te vestigen, vindt notariële dienstverlening plaats door notarissen
uit Sint Maarten. Om die dienstverlening op beide eilanden feitelijk toegankelijk
te maken verleent het Ministerie van Justitie en Veiligheid een subsidie aan notarissen
van Sint Maarten die de reis- en verblijfkosten dekt om maandelijks notariële dienstverlening
mogelijk te maken.

Crisismanagement

Op het terrein van crisismanagement valt volgens de onderzoekers veel te leren van
de BVI, bijvoorbeeld als het gaat om de accreditatie van het Emergency Management Accreditation Program en de Tsunami Ready Accreditation, de New Disaster Emergency Notification App (BVI DDM Alert) of het inzetten van het Return to Happiness Program van UNICEF voor kinderen die traumatische gebeurtenissen hebben meegemaakt. Building Back Better
(BBB) is een good practice om de weerbaarheid van gebouwen, infrastructuur en gemeenschappen te vergroten. Targeted messaging is eveneens een good practice, omdat gebleken is dat kwetsbare mensen en groepen afhankelijk van hun leeftijd, geslacht
en fysieke en psychische mogelijkheden heel verschillend reageren op crisisinformatie
voor en tijdens een ramp.

Het onderzoeksrapport zal worden betrokken bij de in gang gezette verbetering en versterking
van de rampenbestrijding en crisisbeheersing in het Caribisch Nederland, mede in relatie
tot de landen Aruba, Curaçao en Sint Maarten.

Grensbewaking

Een good practice op het terrein van grensbewaking is volgens de onderzoekers de ontwikkeling van Advance Cargo Information System (ACIS) dat vergelijkbaar is met Advance Passenger Information System (APIS), maar voor het transport van goederen is bedoeld. Een andere good practice is de zogeheten line watch van de US Customs and Border Protection
(CBP) waarbij de Amerikaanse douane met behulp van heimelijke observaties probeert terroristen,
illegale vreemdelingen en drugs- en mensensmokkelaars te onderscheppen. Verder zijn
er diverse internationale projecten die zich richten op een laagdrempelige manier
van het verspreiden van kennis en good practices op het gebied van border management, drugshandel, mensensmokkel, mensenhandel en bescherming van vluchtelingen.

In Caribisch Nederland wordt gewerkt aan het opzetten van een API systeem. Momenteel
wordt gewerkt aan de aanpassing van de Wet toelating en uitzetting BES, waarin onder
andere ook voorstellen zullen worden opgenomen voor het versterken van het grenstoezicht.
Voor het overige wacht ik de voorstellen af die thans worden ontwikkeld in het kader
van de baseline grensveiligheid, waarover uw Kamer separaat wordt geïnformeerd in
de brief naar aanleiding van het laatste Justitieel Vierpartijenoverleg.

De Minister van Justitie en Veiligheid, F.B.J. Grapperhaus