Brief regering : Opgaven voor een sterke rechtspraak

Nr. 537
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 september 2019

Inleiding

Kern van onze rechtsstaat is dat we wetten en andere regels hebben waaraan mensen
rechten kunnen ontlenen. Een onafhankelijke rechter doet in gevallen die aan hem worden
voorgelegd een uitspraak over de toepassing van die wetten en andere regels. Zo worden
partijen – ook overheden – teruggefloten als ze, zonder daartoe gerechtigd of bevoegd
te zijn, de rechten van anderen aantasten. De rechtspraak zorgt hierdoor, samen met
de twee andere staatsmachten, voor maatschappelijke stabiliteit, zekerheid, veiligheid
en welvaart.

Nationaal en internationaal wordt onze rechtspraak geprezen, maar uit verschillende
rapporten blijkt dat het functioneren van de rechtspraak onder druk staat.1 De rechtspraak kampt met financiële tekorten en de digitalisering is achter gebleven.
De doorlooptijden zijn hoog en rechters ervaren een hoge werkdruk. De visitatiecommissie
schrijft in haar onlangs verschenen rapport dat er sprake is van een naar binnen gerichte
eilandencultuur waarin onvoldoende wordt samengewerkt binnen en tussen de gerechten.
De rechtspraak, moet, zo stelt de visitatiecommissie, om haar sterke positie in onze
rechtsstaat te behouden, de komende jaren in een rap tempo moderniseren.2

Het kabinet stelt structureel extra financiële middelen voor de rechtspraak beschikbaar
om de rechtspraak in staat te stellen de verbeteringen door te voeren die nodig zijn
voor een sterke rechtspraak. Met de rechtspraak heb ik afspraken gemaakt over de financiering
van de rechtspraak voor de periode 2020–2022. Ook komen er aanpassingen in de bekostigingssystematiek
die zorgen voor meer financiële stabiliteit. Daarmee komt de financiële basis weer
op orde. De Raad voor de rechtspraak (hierna: de Raad) heeft mij schriftelijk laten
weten welke acties worden ondernomen naar aanleiding van het visitatierapport. Als
bijlage bij deze brief zend ik u deze reactie van de Raad op het visitatierapport3. Dat geeft mij het vertrouwen dat de Raad samen met de gerechtsbesturen de noodzakelijke
verbeteringen ter hand neemt.

Ik ben met de Raad overeengekomen wat de belangrijkste onderwerpen zijn waar de rechtspraak
mee aan de slag gaat. Met deze brief informeer ik uw Kamer hierover en schets ik,
vanuit mijn stelselverantwoordelijkheid, perspectief voor de toekomst van de rechtspraak
als één van de drie pijlers van de trias politica. Ik geef hiermee uitvoering aan
de in de Eerste Kamer aangenomen moties-Backer (D66) c.s. en -Van Bijsterveld (CDA)
c.s.4 Ik betrek in deze brief ook de voorstellen van de SP en D66 voor betere verhoudingen
in de rechtspraak en de conclusies en aanbevelingen van het onlangs verschenen visitatierapport.
Op beide onderwerpen heeft de Tweede Kamer mij om een reactie verzocht.5

Als eerste geef ik weer welke fundamentele uitgangspunten op orde moeten zijn voor
een sterke rechtspraak en ga ik in op de vraag of het huidige stelsel voldoet. Daarna
zet ik uiteen wat de belangrijkste opgaven zijn voor de rechtspraak en op welke wijze
daar invulling aan gegeven gaat worden.

Uitgangspunten voor een sterke rechtspraak

In een sterke rechtsstaat geldt niet het recht van de sterkste, maar weten mensen
zich beschermd tegen criminaliteit en worden geschillen snel, deskundig en effectief
opgelost. De rechtspraak heeft hierin verschillende functies, waaronder een rechtsbeschermende
als een geschilbeslechtende functie. Daarnaast heeft de rechtspraak ook een normerende
functie. Uitspraken van rechters geven houvast voor wat we van elkaar mogen verwachten.
Rechtspraak versterkt daarmee het lerend vermogen van de samenleving: het vermogen
om aan de hand van voorvallen uit het verleden ons gedrag voor de toekomst te normeren.6 Daarmee draagt de rechtspraak bij aan het voorkomen van nieuwe geschillen.

Voor de samenleving is essentieel dat de rechtspraak deze functies goed uitoefent.
Daarvoor is een sterke rechtspraak nodig, met vier fundamentele uitgangspunten. In
de eerste plaats moeten mensen de gang naar de rechter kunnen maken zonder onevenredig
grote fysieke of financiële drempels (toegankelijkheid van de rechtspraak). In de
tweede plaats moet de onafhankelijkheid van de rechter en de rechtspraak goed gewaarborgd
zijn. Als derde moet de organisatie van de rechtspraak als geheel solide zijn, met
een gezonde financiële basis en een slagvaardige besturing die zorgdraagt voor tijdige
en kwalitatief hoogwaardige rechtspraak in het gehele land. In de vierde en laatste
plaats moet rechtspraak, om effectief te zijn, aansluiten bij veranderende behoeften
in de maatschappij. Ik werk de vier uitgangspunten uit en beoordeel daarbij of het
huidige stelsel mijns inziens voldoet.

1. Toegankelijke rechtspraak

In onze rechtsstaat is de toegang tot een onafhankelijke en onpartijdige rechter vastgelegd
in de Grondwet en internationale verdragen (artikel 17 GW; artikel 6 EVRM, artikel
14 IVBPR en artikel 47 EU-Handvest).7 Het gaat hierbij zowel om fysieke bereikbaarheid van de rechter als om de toegankelijkheid
in financiële zin. Griffierechten en eventuele kosten voor rechtsbijstand mogen geen
onevenredig grote belemmeringen vormen om zaken voor te leggen aan de rechter. In
ons Nederlandse rechtsstelsel is de toegang tot de rechter over het geheel genomen
gewaarborgd.

Om de toegankelijkheid van rechtspraak op peil te houden, zijn wel verbeteringen noodzakelijk.
Zo wordt met name de hoogte van de griffierechten voor vorderingen van € 500 tot € 5.000
als belastend ervaren door schuldeisers en (na verlies van de zaak) ook door schuldenaren.
Daarnaast is een stapsgewijze herziening van het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand
nodig om te waarborgen dat voor de financieel minder draagkrachtigen de toegang tot
het recht, waaronder de toegang tot de rechter, ook voor de toekomst gewaarborgd is.
Ik heb uw Kamer hier eerder over geïnformeerd.8

2. Onafhankelijke rechtspraak

Rechters moeten zonder druk of andere vorm van invloed kunnen beslissen over de aan
hen voorgelegde zaken. Zowel de Grondwet (GW), als de Wet op de rechterlijke organisatie
(RO) en de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren (Wrra) voorzien in waarborgen
tot behoud van de onafhankelijkheid van rechtspraak en iedere individuele rechter.
Zo is grondwettelijk vastgelegd dat de functie «rechtspraak» moet worden uitgeoefend
door voor het leven benoemde leden van de rechterlijke macht, werkzaam bij onafhankelijke
gerechten, en niet bij enig ander overheidsorgaan (artikelen 112, 113 en 117 GW).
Op een enkel onderdeel (bijvoorbeeld het gelijktijdig bekleden van het ambt van rechter
en het lidmaatschap van de Eerste Kamer, de Tweede Kamer en het Europees Parlement)
kan, mede in het licht van internationale ontwikkelingen, de onafhankelijkheid en
onpartijdigheid van de rechter nog verder verstevigd worden.9

De Tweede Kamerleden van SP en D66 vragen, mede in het licht van de ontwikkelingen
in Oost-Europa, in hun voorstellen voor betere verhoudingen in de rechtspraak aandacht
voor de onafhankelijkheid van de organisatie van de rechtspraak. In dit verband vragen
zij de Wet RO opnieuw door te lichten.

In onze rechtsstaat houden de drie staatsmachten elkaar goed in evenwicht. Voor de
rechtspraak betekent dit dat ik, als Minister voor Rechtsbescherming, de verantwoording
draag voor de kaders en waarborgen die nodig zijn voor het effectief functioneren
van de rechtspraak, met behoud van diens onafhankelijke positie. Ik ben, vanuit deze
stelselverantwoordelijkheid, politiek aanspreekbaar op het functioneren van de rechterlijke
organisatie als geheel en de daarvoor in te zetten financiële middelen.10 Deze ministeriële verantwoordelijkheid is sinds de herziening van de Wet RO in 2002
aanzienlijk gewijzigd.11 In het oude stelsel vielen de gerechten (op deze plaats kort gezegd: rechtbanken,
gerechtshoven en de bijzondere colleges) beheersmatig rechtstreeks onder de verantwoordelijkheid
van de Minister van Justitie en was er dus minder afstand tussen de rechtspraak en
de twee andere staatsmachten dan nu het geval is. Sinds 2002 is de verantwoordelijkheid
voor het beheer bij de gerechten zelf gelegd, die daarvoor verantwoording afleggen
aan de Raad. De Raad, een centraal orgaan dat onderdeel uitmaakt van de rechterlijke
macht, maar niet is belast met rechtsprekende taken, fungeert als buffer tussen de
gerechten en de overige staatsmachten. Ter uitoefening van mijn ministeriële stelselverantwoordelijkheid
voer ik gesprekken met de Raad over het functioneren van de rechtspraak. In ons stelsel
van democratische controle kan ik vervolgens door uw Kamer worden aangesproken als
er dingen niet goed gaan bij de rechtspraak. Bij mijn stelselverantwoordelijkheid
hoort verder het beschikbaar stellen van de financiële middelen voor rechtspraak.
Ook hierover voeren we het politieke debat. Het parlement heeft uiteindelijk het laatste
woord over de begroting.

Naast de rechterlijke onafhankelijkheid hebben in ons stelsel dus ook andere constitutionele
principes een plaats. Denk aan de formele positie van de wetgever, de ministeriële
verantwoordelijkheid en het controle- en het budgetrecht van het parlement. De rolverdeling
tussen de drie staatsmachten is door de (Grond)wetgever welbewust ingericht. De Wet
RO, waarin deze rolverdeling mede tot uitdrukking komt, functioneert volgens de commissies
Deetman en Kummeling goed.12 Daarom zie ik in principe geen directe aanleiding deze wet opnieuw te evalueren.
Wel zie ik aanleiding de Wet RO op een enkel onderdeel aan te passen, bijvoorbeeld
als het gaat om de benoemingsprocedure van de leden van de Raad. Ik kom hier later
in deze brief op terug.

3. Organisatie rechtspraak

Een sterke rechtspraak heeft een krachtige organisatie nodig, met een gezonde financiële
basis. Die ontbreekt momenteel. De rechtspraak is op korte termijn, ook met aanvullende
maatregelen, niet zelfstandig in staat om financieel gezond te worden. Dit blijkt
uit een doorlichtingsonderzoek dat de Raad door de Boston Consulting Group (hierna:
BCG) heeft laten uitvoeren.13 Het doorlichtingsonderzoek wijt de tekorten aan een structurele daling van het aantal
zaken en aan het uitblijven van baten van het inmiddels stopgezette digitaliseringsprogramma
KEI. Daarnaast is in het doorlichtingsonderzoek vastgesteld dat de zaakzwaarte is
toegenomen, zonder dat dit volledig in de prijzen is verwerkt. Ook pakt de wijze waarop
de rechtspraak gefinancierd is (het bekostigingssysteem) nadelig uit bij een langdurige
dalende instroom van zaken.14 Hierdoor is de rechtspraak onder druk komen te staan en dreigt ze haar rol als derde
staatsmacht niet naar behoren te kunnen vervullen. De rechtspraak moet dus een gezonde
financiële basis krijgen.

In een solide organisatie zijn niet alleen de financiën op orde, maar functioneert
ook de aansturing naar behoren. Daarvoor is nodig dat de verantwoordelijkheden en
bevoegdheden helder belegd zijn. Er moet bovendien een landelijke organisatie staan
die in staat is de bedrijfsvoering effectief en efficiënt te organiseren en in staat
is rechtspraakbrede keuzes te maken die nodig zijn voor een goede en tijdige dienstverlening.
De visitatiecommissie stelt vast dat de beheersmatige aansturing van de rechtspraak
op dit moment te kort schiet. De visitatiecommissie spreekt in haar rapport van een
«eilandenrijk», waarin men nog onvoldoende de verantwoordelijkheid neemt om gerechtsoverstijgende
problemen samen op te lossen.15 Er wordt niet planmatig en gestructureerd aan verandering gewerkt. De visitatiecommissie
roemt de inzet, toewijding en loyaliteit van allen werkzaam in de rechtspraak. Maar
de commissie signaleert ook veranderingsmoeheid, demotivatie en zelfs moedeloosheid.
Volgens de visitatiecommissie is sprake van een cultuurprobleem, waarin rechterlijke
onafhankelijkheid soms wordt gebruikt als excuus voor afzijdigheid. Ook constateert
de visitatiecommissie dat het personeelsbestand onvoldoende divers is om aan de veranderende
vraag van de samenleving te kunnen voldoen.

Voor een goed functionerende organisatie is verder nodig dat er een goede aansluiting
is tussen de werkvloer en bestuurders. De Tweede Kamerleden van de SP en D66 constateren
dat het hieraan schort en doen voorstellen voor betere verhoudingen in de rechtspraak.16 Zoals eerder aan de leden van de Tweede Kamer is toegezegd ben ik met verschillende
afgevaardigden van de rechtspraak, onder wie vertegenwoordigers van de NVvR, het College
van Afgevaardigden, de Groepsondernemingsraad, de Tegenlicht-beweging, presidenten
en de Raad in gesprek gegaan om mij nader te laten informeren.17 Rechters en andere medewerkers hebben de afgelopen jaren veel voor hun kiezen gekregen.
Velen van hen ondervinden nog de gevolgen van fusies van gerechten en het digitaliseringsproject
KEI. Het, bij de herziening van de gerechtelijke kaart geïntroduceerde, nieuwe bestuursmodel
is onlangs geëvalueerd door de commissie-Kummeling.18 Deze commissie constateerde dat gerechtsbesturen nog zoekende zijn naar de meest
passende wijze van implementatie van het nieuwe bestuursmodel.19 Het gaat dan onder meer over de meest passende organisatiestructuur van het gerecht,
de informatievoorziening van en naar de werkvloer en de invulling van de rol van de
gerechtsvergadering. Dit proces heeft tijd nodig. De commissie-Kummeling adviseerde
daarom voorlopig even geen nieuwe grote veranderingen door te voeren, om zo de rechtspraak
de gelegenheid te geven op adem te komen en zelf de best passende oplossingen te vinden.20 Ik ben het daarmee eens, maar ik vind wel dat er ruimte moet zijn voor kleine aanpassingen.
Ik denk hierbij aan de procedure van benoemingen van gerechtsbestuurders en leden
van de Raad. Ik ben het met de leden van de SP en D66 eens dat die procedures verbeterd
kunnen worden. Ik kom hier later, bij de bespreking van de opgaven voor de rechtspraak,
op terug.

4. Effectiviteit rechtspraak

Een vierde en laatste uitgangspunt is de effectiviteit van rechtspraak. Rechters hebben
het initiatief genomen de effectiviteit van de rechtspraak te vergroten, om zo mensen
waar mogelijk echt verder te helpen. Hiervoor is soms nodig dat verder gekeken wordt
dan het strikt juridische kader. Daarnaast is effectieve rechtspraak ook tijdige rechtspraak, digitaal toegankelijk en in begrijpelijke taal geformuleerd. Effectieve
rechtspraak gaat bovendien met de tijd mee. Dat betekent dat zij aansluit bij technologische
ontwikkelingen en de veranderende behoeften van de samenleving. Transparantie en voorspelbaarheid
dragen ook bij aan de effectiviteit van rechtspraak. Het zou voor de wijze van procesvoering
(neergelegd in de interne werkprocessen van gerechten) in beginsel niet uit moeten
maken in welke regio men procedeert. Tenslotte is de effectiviteit van de strafrechtspleging
niet alleen afhankelijk van de prestaties van de rechtspraak, maar van de hele strafrechtketen.
Om effectief te blijven, is een bredere blik en ketensamenwerking dus noodzakelijk.

Ook op dit vlak kan en moet het echt beter. De rechtspraak experimenteert lokaal en
op kleine schaal al steeds meer met vormen van rechtspraak die gericht zijn op het
vergroten van de maatschappelijke effectiviteit. Goed moet worden bezien welke van
deze initiatieven, waarin steeds de rechtzoekenden centraal staan, verdere opschaling
en bestendiging verdienen. De doorlooptijden blijven onverminderd hoog en de wijze
waarop rechtzoekenden met de rechtspraak kunnen communiceren kan gebruiksvriendelijker.
De werkprocessen voor dezelfde type rechtszaken verschillen per gerecht en soms zelfs
per zittingslocatie. Ook dat kan gebruiksvriendelijker. Bovendien is digitalisering
en vereenvoudiging van procedures beter te realiseren als de procesvoering voor soortgelijke
zaken in alle regio’s hetzelfde is. Vonnissen kunnen, meer dan nu het geval is, in
begrijpelijke taal worden opgesteld. De rechtspraak is bovendien volgens de visitatiecommissie
nog te veel naar binnen gekeerd. De werkprocessen kunnen, meer dan nu het geval is,
aangepast worden aan de maatschappelijke behoeften en de werkprocessen van andere
betrokkenen in de keten. De rechtspraak moet zich volgens de visitatiecommissie meer
naar buiten richten.

Opgaven op het gebied van de rechtspraak

Elke dag werken rechters en andere medewerkers met deskundigheid en een grote toewijding
aan de vele zaken die aan hen worden voorgelegd. Met resultaat, want het vertrouwen
van mensen in rechtspraak is hoog. En nationaal en internationaal wordt het werk van
onze rechtspraak geprezen. Daar mogen we trots op zijn. Tegelijkertijd is evident
dat de rechtspraak er niet in alle opzichten goed voor staat. Er is veel werk aan
de winkel. Er zijn op het terrein van de rechtspraak drie grote opgaven. Als eerste
moeten de financiën van de rechtspraak weer op orde komen. Als tweede moet de rechtspraak,
om in de woorden van de visitatiecommissie te spreken, in een rap tempo moderniseren.
De derde grote opgave van de rechtspraak is een beter functionerend bestuur en een
organisatiecultuur gericht op reflectie, samenwerking en omgevingsbewustzijn.

De uitwerking en invulling van deze opgaven is voor een deel, met name waar het gaat
om het zorgen voor een gezonde financiële basis, de verantwoordelijkheid van het Kabinet.
Die verantwoordelijkheid neemt het Kabinet. Voor de andere opgaven geldt, met het
oog op de staatsrechtelijke verhoudingen, dat het primair aan de rechtspraak zelf
is om daar invulling aan te geven. De rechtspraak ziet dat zelf ook zo. De Raad heeft
mij laten weten samen met de presidenten van de gerechten aan de slag te gaan met
de belangrijkste thema’s, om zo te zorgen voor moderne en tijdige rechtspraak. De
Raad brengt twee keer per jaar, via het jaarverslag en in een bestuurlijk overleg
verslag uit over de voortgang. Dat betekent niet dat de rechtspraak er geheel alleen
voor staat. Sommige verbeteringen moeten samen met ketenpartners worden doorgevoerd
en soms zal aanpassing van wet- en regelgeving opportuun zijn. Die verantwoordelijkheid
ligt dan bij anderen dan de rechtspraak en daar zullen we dan afspraken over maken.

1. Een gezonde financiële basis

Ik hecht veel waarde aan een adequate financiering van de rechtspraak, zodat de rechtspraak
haar vitale positie in de rechtsstaat ook echt kan waarmaken. De financiering moet
toereikend zijn en het bekostigingssysteem moet recht doen aan de bijzondere positie
van de rechtspraak. Daarom geldt voor die financiering een specifiek wettelijk kader,
waarbij de rechtspraak een afzonderlijk onderdeel vormt van de JenV-begroting.

In het afgelopen half jaar is intensief en constructief overleg gevoerd met de Raad
over prijzen voor de periode 2020 – 2022. Die gesprekken gingen over het op orde brengen
van de financiële positie en het bereiken van meer stabiliteit door aanpassingen in
het bekostigingssysteem. Dat heeft geleid tot overeenstemming over de prijzen van
de rechtspraak voor de jaren 2020 – 2022.

Met deze uitkomst is er weer evenwicht in de financiële middelen en de taken van de
rechtspraak. Met de investeringen is de rechtspraak verder in staat de werkdruk te
verminderen en wordt ruimte geboden voor innovatie. Ook zijn we overeengekomen welke
(extra) inspanningen de rechtspraak op enkele terreinen zal leveren. Daar kom ik later
in deze brief op terug. Daarnaast zijn er afspraken gemaakt over het verbeteren van
het bekostigingssysteem. Met een gedeeltelijke prestatiebekostiging is bekostiging
van elke zaak nog steeds gegarandeerd, maar is de financiële stabiliteit beter gewaarborgd.
Daarmee is het een ondersteuning van de onafhankelijke positie en wordt tegelijkertijd
de transparantie en doelmatigheid gediend.

Prijsakkoord 2020–2022

Met de Raad is overeenstemming bereikt over de prijzen voor de periode 2020–2022.
Met deze afspraken over de prijzen is jaarlijks circa € 95 mln. gemoeid. Voor dit
prijsakkoord zijn extra middelen door het kabinet beschikbaar gesteld en zijn de middelen
die verband houden met de gedaalde zaaksinstroom beschikbaar gebleven voor de rechtspraak.

Het bedrag is opgebouwd uit verschillende onderdelen.21

a. De grootste component betreft het opheffen van het structurele tekort dat door de
Raad becijferd is op € 47,9 mln. per jaar. Met de grondige analyse van BCG is voor
het kabinet onderbouwd dat van de rechtspraak op korte termijn niet meer kan worden
gevergd dan de efficiencymaatregelen die BCG in het doorlichtingsrapport heeft aangegeven
en waarvan de Raad zelfs reeds heeft aangegeven die te zullen uitvoeren. Gelet hierop
wordt het structurele tekort (€ 47,9 mln.), verminderd met door de rechtspraak zelf
te nemen efficiencymaatregelen (oplopend tot € 9,6 mln. in 2022) structureel aan het
budget voor de rechtspraak toegevoegd.

b. In de doorlichting is onderzoek gedaan naar de ontwikkeling van de zaakzwaarte en
geconcludeerd dat deze de afgelopen tien jaar per saldo is toegenomen met – omgerekend
naar geld – circa € 10 mln. die niet bekostigd is. Voor de toegenomen zaakzwaarte
is € 10 mln. toegevoegd aan de prijzen.

c. Voor de toename van diverse bedrijfsvoeringskosten (waaronder autonome toename kosten
huisvesting en schoonmaakdiensten) wordt het budget voor de rechtspraak voor de komende
prijsperiode verhoogd met € 15,7 mln. in 2020, € 13,1 mln. in 2021 en € 8,5 mln. in
2022.

d. Voor IT-innovatie (o.a. basisplan digitalisering civiel en bestuur) is een reeks van
€ 11,9 mln. (2020), € 11,9 mln. (2021) en € 9 mln. (2022) opgenomen.

e. Voor werklastgevolgen van wet- en regelgeving is een opwaartse bijstelling van de
prijzen met € 9,3 mln. in 2020, € 9,3 mln. in 2021 en € 10,7 mln. in 2022 overeengekomen.

f. In het regeerakkoord zijn middelen ter beschikking gekomen om de gevolgen voor de
strafrechtketen van de uitbreiding bij de politie op te kunnen vangen, waaronder de
gevolgen voor de rechtspraak. Voor deze prijsperiode worden middelen beschikbaar gesteld
voor de prijseffecten van deze uitbreiding (€ 2,0 mln. in 2020, € 2,3 mln. in 2021
en € 2,4 mln. in 2022).

g. Voor initiatieven voor kwaliteitsverbetering wordt € 2,4 mln. in 2020, € 10,8 mln.
in 2021 en € 16,0 mln. in 2022 toegevoegd aan de prijzen.

Naast deze prijsmutaties is een specifieke afspraak gemaakt dat binnen de departementale
begroting van JenV voor de jaren 2020 t/m 2022 tijdelijk € 1 mln. per jaar beschikbaar
wordt gesteld voor pilots op het gebied van maatschappelijk effectieve rechtspraak.

Aanpassing bekostigingssysteem

In de prijsbesprekingen is het in september 2018 door Van den Berg uitgebrachte advies
over onderdelen van het bekostigingssysteem betrokken.22 Met de Raad ben ik overeengekomen dat de pxq-systematiek met ingang van de nieuwe
prijsperiode alleen voor de directe kosten van het primair proces (nu ongeveer 50%
van het totale budget) wordt gebruikt. Op die manier kan de financiering stabieler
worden. De «vaste kosten» van de centrale budgetten en de ondersteunende processen
bij de gerechten worden uit de pxq-bekostiging gehaald en hiervoor worden in het kader
van het prijsakkoord voor drie jaar afspraken gemaakt. De systematiek om productieverschillen
(meer-minderproductie) tegen een 70%-prijs te verrekenen wordt gecontinueerd voor
de periode 2020–2022. Deze verrekening van meer-minderproductie wordt in de komende
prijsperiode geëvalueerd.

In het advies van Van den Berg is daarnaast geconstateerd dat de wijze waarop het
tijdsbestedingsonderzoek wordt uitgevoerd en onderdeel is van het bekostigingssysteem
modernisering behoeft. Recent is hierover een advies uitgebracht door Capgemini en
Ecorys. De komende tijd bezie ik samen met de Raad of en hoe invulling kan worden
gegeven aan dit advies. Eventuele verdere verbetering in de bekostigingssystematiek
moet gerealiseerd zijn voor de volgende prijsperiode.

Efficiency na 2022

Conform het Besluit Financiering Rechtspraak maken de Minister en de Raad voor de
rechtspraak prijsafspraken voor een periode van drie jaar, nu dus voor de periode
2020 – 2022. In de BCG-Doorlichting worden ook efficiency-mogelijkheden voor de (middel)lange
termijn aangegeven. Op grond hiervan is door het kabinet een tentatieve reeks in de
JenV-begroting ingeboekt van € 5 mln. in 2023 tot 2025 die jaarlijks oploopt met € 5 mln.
BCG heeft aangegeven dat de rechtspraak dit niet zelfstandig kan realiseren, maar
hierbij afhankelijk is van ketenpartijen of nieuwe wetgeving. De rechtspraak heeft
zich bereid verklaard om vanuit een gezamenlijke verantwoordelijkheid met JenV en
andere betrokken partijen gezamenlijk de door BCG geïnventariseerde mogelijkheden
te bezien. Hierbij worden de afspraken over de rechterlijke macht in het regeerakkoord,
zoals ten aanzien van de huisvesting in acht genomen. In voorkomend geval zal bezien
worden of aanpassing van regelgeving nodig en opportuun is. Mogelijk zijn hiervoor
eerst nog extra investeringen nodig. Alleen op basis van goed uitgewerkte voorstellen
kunnen hierover afspraken worden gemaakt voor de volgende prijsperiode 2023 – 2025.

2. Een betere besturing van de rechtspraak

Slagvaardige besluitvorming: thematisch besturen

De Raad en de gerechtsbesturen gaan de besturing van de rechtspraak anders organiseren.
Dat juich ik toe. Om meer slagvaardig en gedragen tot besluitvorming te kunnen komen,
zal die besturing thematisch worden ingericht. Als eerste worden de onderwerpen innovatie,
besluitvorming binnen de strafrechtketen en doorlooptijden opgepakt. De Raad heeft
mij laten weten de besluitvorming, op basis van een set spelregels, waaronder een
helder mandaat, per thema over te laten aan een kleine groep bestuurders. Deze aanpak
zal in de eerste helft van 2020 tot zichtbare resultaten leiden. Daarbovenop zet de
Raad de komende jaren extra in op leiderschapsontwikkeling.

Andere organisatiecultuur en meer diversiteit in de personele samenstelling

De organisatiecultuur wordt één van de speerpunten van de Raad. Als eerste verwacht
de Raad dat het thematisch besturen bijdraagt aan een organisatiecultuur die meer
gericht is op samenwerking. De Raad wil zelf een voorbeeldrol vervullen. Verder werkt
de rechtspraak aan meer diversiteit in de personele samenstelling. Zo lukt het de
rechtspraak bijvoorbeeld stap voor stap om meer kandidaten met een migratieachtergrond
voor de rechtersopleiding te selecteren met specifieke arbeidsmarktcommunicatie.

Betere aansluiting werkvloer en bestuurders

Eén van de voorstellen van SP en D66 voor betere verhoudingen in de rechtspraak is
om meer zeggenschap aan de werkvloer te geven over de benoemingen van de bestuurders.
Dat is één van de manieren om de aansluiting tussen werkvloer en bestuurders te verbeteren.
SP en D66 stellen onder meer voor een doorslaggevende stem aan de werkvloer te geven.
Ik weet uit gesprekken met betrokkenen binnen de rechtspraak dat er over dit onderwerp
verschillend wordt gedacht. Ik ben een groot voorstander van inspraak van rechters
en andere medewerkers, maar ik vind niet dat hun stem doorslaggevend zou moeten zijn.
Ik baseer me hierbij mede op eerdere commissies, die wezen op de te zeer naar binnen
gerichte cultuur.23 De Raad is met verschillende geledingen uit de rechtspraak in gesprek over mogelijke
verbeteringen van de benoemingsprocedure van gerechtsbestuurders. De Raad heeft mij
laten weten dat deze gesprekken constructief verlopen en uitzicht geven op aanpassingen
gericht op het verbeteren van de aansluiting tussen werkvloer en bestuurders. Afgesproken
is dat de Raad deze gesprekken voortzet en mij aan het eind van het jaar informeert
over de uitkomsten.

Voor wat betreft de procedure voor benoemingen van de leden van de Raad werk ik aan
een wetswijziging die voorziet in aanpassing van deze procedure. Ik wil de transparantie
vergroten, door inzichtelijker te maken wat de verschillende stappen in de procedure
zijn. Ten tweede wil ik met de aanpassing de betrokkenheid van medewerkers binnen
de rechtspraak verstevigen. Ten slotte kijk ik naar mijn eigen rol in de benoemingsprocedure.
Om de afstand van de politiek tot deze benoemingen te vergroten zet ik in op beperking
van mijn rol in de benoemingsprocedure, door niet langer een door mij aangewezen persoon
deel te laten nemen aan de selectieprocedure en door geen rol meer te hebben bij de
vaststelling van de eerste lijst van personen die voor benoeming in aanmerking lijken
te komen.

3. Modernisering van de rechtspraak

Meer snelheid

Met de Raad ben ik overeengekomen dat de komende prijsperiode alle bestaande achterstanden
worden weggewerkt. Dat is hard nodig, want de kwaliteit van de rechtspraak wordt mede
bepaald door de snelheid waarmee een rechterlijke uitspraak verkregen kan worden.
Met de extra financiële middelen kan de rechtspraak hier belangrijke stappen gaan
zetten. De rechtspraak is een landelijk Project Doorlooptijden gestart, dat in het
najaar 2019 nieuwe standaarden voor de duur van procedures en een bijbehorend implementatie-plan
oplevert.24 Rechters krijgen meer mogelijkheden om te sturen op de doorlooptijd. Voor het wegwerken
van achterstanden komen er landelijke voorzieningen, waaronder een flexpool. Waar
nodig worden extra middelen beschikbaar gesteld om achterstanden weg te werken. Daarnaast
zal vanaf 2020 het instrument van strategische personeelsplanning gerechtsoverstijgend
worden ingezet. Medewerkers van de rechtspraak zullen worden ingezet waar zij het
meest nodig zijn; zaken worden overgedragen aan (andere) gerechten, daar waar dat
door de Raad en de gerechtsbesturen noodzakelijk wordt geacht. Onlangs heb ik een
wetsvoorstel in consultatie gebracht dat het voor gerechten eenvoudiger moet maken
onderlinge bijstand te verlenen.25

Meer uniformiteit in werkprocessen

Er komt meer uniformiteit in de werkprocessen en bijbehorende documenten van de verschillende
gerechten en zittingslocaties, te beginnen bij de werkprocessen in de strafrechtketen.
Meer uniformiteit in werkprocessen is niet alleen een noodzakelijke voorwaarde voor
de verdere digitalisering van de rechtspraak, maar vergroot ook de mogelijkheden voor
flexibele inzet van rechters en andere medewerkers van de rechtspraak, wat bijdraagt
aan het verkorten van doorlooptijden. Daarnaast dragen meer transparantie en een betere
voorspelbaarheid van procedures bij aan een betere samenwerking in de strafrechtketen.
Zo weten advocaten bijvoorbeeld beter waar ze aan toe zijn als de logistieke centra
met medewerkers van het Openbaar Ministerie en de rechtspraak (de zogenaamde verkeerstorens)
door het land op een geüniformeerde wijze werken.

Daarnaast gaat de rechtspraak van start met het harmoniseren van werkprocessen van
incassozaken, in het bijzonder geldvorderingen tot € 25.000 zonder verweer. De rechtspraak
gaat in drie projecten op één landelijk dezelfde wijze het verstekkenproces inrichten.
Daartoe stelt de Koninklijke Beroepsorganisatie van Gerechtsdeurwaarders in overleg
met de rechtspraak een landelijke incassodagvaarding op, wordt een landelijk uniform
toetsingskader voor verstekkenrechters opgesteld en wordt een uniforme set bouwstenen
voor verstekvonnissen vastgesteld. Dit wordt per 2021 ingevoerd.

Vergroten maatschappelijke effectiviteit

De komende jaren moeten op het gebied van de maatschappelijke effectiviteit van rechtspraak
verdere vorderingen worden gemaakt. Voor verdere verankering en opschaling is nodig
dat er meer regie komt op het opzetten en evalueren van de pilots, met als vast onderdeel
een realistische inschatting van de (financiële) haalbaarheid van landelijke opschaling.
De rechtspraak krijgt hierbij een steun in de rug door extra financiële middelen die
specifiek hiervoor vrijgemaakt zijn. Daarnaast is onlangs het wetstraject Experimentenwet
rechtspleging gestart.26 Dit wetsvoorstel biedt een wettelijke grondslag voor experimenten met innovatieve
gerechtelijke procedures. Bij algemene maatregel van bestuur kan bij wijze van experiment
tijdelijk worden afgeweken van de wetgeving over procederen bij de burgerlijke rechter.
Verder wil de rechtspraak vonnissen in een meer begrijpelijke taal formuleren. Dit
gebeurt gelukkig al steeds meer.27

Betere samenwerking in de strafrechtketen

De maatschappelijke effectiviteit van strafrechtspleging is niet alleen afhankelijk
van de prestaties van de rechtspraak, maar van de hele strafrechtketen. Daarom is
logistieke afstemming in de keten gewenst en soms zelfs noodzakelijk. Rechterlijke
onafhankelijkheid kan geen argument zijn tegen samenwerking. Rechterlijke onafhankelijkheid
is juist een goede basis voor samenwerking met partners om de keten zo goed mogelijk
te laten functioneren.

Uit het doorlichtingsonderzoek rechtspraak (BCG) kwam naar voren dat bij de behandeling
van strafzaken nog veel gewonnen kan worden in de ketensamenwerking. In 2020 wordt
de samenwerking tussen OM en rechtspraak in de verkeerstoren straf, samen met het
OM geëvalueerd.28 De verwachting is dat de verkeerstorens gaan bijdragen aan kortere doorlooptijden
en minder vermijdbare aanhoudingen. Ook breder zal in 2020 het functioneren van de
strafrechtsketen worden doorgelicht.

Betere toegang tot de rechter

Ik tref maatregelen die de toegang tot de onafhankelijke rechter voor zaken waarin
dit volgens velen het meest knelt vergroten. Onlangs heb ik een wetsvoorstel in consultatie
gebracht waarin de griffierechten van vorderingen tussen de € 500 en € 5.000 budgetneutraal
worden verlaagd, zodat de tarieven in die categorie beter in verhouding komen te staan
tot de hoogte van de vordering.29 Daarnaast werk ik samen met de rechtspraak aan een incassoprocedure bij de rechter
die eenvoudiger en gebruiksvriendelijker is dan de huidige verstekprocedure. Tot slot
werk ik aan de stapsgewijze herziening van het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand,
zodat de toegang tot het recht (waaronder de gang naar de rechter) ook voor de toekomst
verzekerd is.30 Net zoals nu het geval is, kan een financieel minder draagkrachtige rechtzoekende
voor zijn of haar gang naar de rechter een beroep blijven doen op gesubsidieerde rechtsbijstand.
Toegang tot het recht betekent naast de toegang tot de rechter ook toegang tot informatie,
advies en begeleiding bij onderhandeling. Deze andere vormen van toegang tot het recht
gaan we in het nieuwe stelsel versterken. Zij komen niet in plaats van, maar in aanvulling
op de toegang tot de rechter. Het doel is de problemen van rechtzoekenden waar dat
kan zoveel mogelijk écht op te lossen.31

Digitalisering en verdere innovatie

De digitalisering van civiel- en bestuursrecht bij de rechtbanken en hoven is niet
gelopen zoals was voorzien. Ik heb uw Kamer hier eerder over geïnformeerd.32 De rechtspraak verwacht voor de digitalisering van alle rechtsgebieden en zaakstromen
nog een aantal jaren nodig te hebben. De digitale toegankelijkheid staat nu voorop:
partijen kunnen op termijn (vooralsnog vrijwillig) digitaal zaken indienen en digitaal
communiceren met de rechtspraak. Die ontwikkeling zal in behapbare stappen gaan. Ik
informeer uw Kamer hier afzonderlijk over.

Daarnaast gaat de rechtspraak meer data gedreven werken. Hiervoor zal er in data en
managementinformatie geïnvesteerd worden. Dit levert een bijdrage aan een doelmatige
rechtspraak. De rechtspraak maakt voor aspecten op het gebied van de bedrijfsvoering
al vergelijkingen van rechtbanken en hoven. Deze data zijn echter niet altijd even
goed te vergelijken. In de doorlichting van BCG is dit ook geconstateerd. De rechtspraak
zal een op de bedrijfsvoering gerichte benchmark ontwikkelen op basis van een beperkt
aantal uniforme kwaliteitsindicatoren. Deze zal na een jaar, in 2021, worden ingevoerd
en na twee jaar worden geëvalueerd.

Big data toepassingen kunnen daarnaast helpen om processen te verbeteren. Een eerdere
procesanalyse heeft er bijvoorbeeld toe geleid dat burgers die bewindvoerder willen
worden nu veel sneller toegang hebben tot de juiste informatie. Voor de rechtspraak
betekende dit minder (telefonische) vragen. Per jaar zullen zo enkele processen landelijk
worden verbeterd.

Om aan te kunnen sluiten bij de veranderende behoefte in de maatschappij zal de rechtspraak
op langere termijn ook op andere wijze mee moeten gaan met de technologische ontwikkelingen.
Ik denk hierbij aan online geschilbeslechting en de inzet van toepassingen als kunstmatige
intelligentie (AI) en algoritmen.33 De rechtspraak doet jaarlijks een enorme hoeveelheid uitspraken die, juist met het
oog op de normstellende functie van de rechtspraak, van grote waarde is voor de samenleving.
De ontsluiting daarvan op een wijze die past bij de normstellende functie van de rechtspraak
(en dus bijdraagt aan het voorkomen van nieuwe geschillen) is één van de uitdagingen
op de langere termijn.

Nederland staat gelukkig niet alleen als het gaat om vernieuwing binnen de rechtspleging.
Ook in het internationale veld is er meer en meer aandacht voor innovatie en voor
toegang tot rechtvaardige uitkomsten, wat als inspiratie kan dienen.34 Belangrijke elementen hierin zijn het centraal stellen van de problemen zoals mensen
die ervaren, een focus op uitkomsten waarmee mensen een stap in de goede richting
kunnen zetten en een data gedreven aanpak.

Slot

Zonder tegenwicht geen evenwicht. Met deze woorden vat Herman Tjeenk Willink de werking
van ons stelsel waarin de drie staatsmachten elkaar in evenwicht houden treffend samen.35 Dit stelsel is solide en heeft in zijn basis niet aan waarde ingeboet. In de kern
hoeft er aan dit stelsel dan ook niets te wijzigen. Maar zonder een sterke rechtspraak
wankelen ook de andere twee staatsmachten. Daarom maakt het kabinet structureel extra
financiële middelen vrij ten behoeve van de rechtspraak. Nu de financiële basis weer
op orde komt, kan de rechtspraak weer op volle kracht komen en invulling geven aan
de opgaven waar zij voor staat. Ik heb er vertrouwen in dat zij daar in gaat slagen.

De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker