Brief regering : Hoofdlijnen Strategische agenda hoger onderwijs en onderzoek

Nr. 786 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 september 2019

Inleiding

De wereld om ons heen verandert snel en is complex. Dat is geen nieuws meer. We hebben
te maken met exponentiële technologische ontwikkelingen en voortgaande globalisering.
Mondiale vraagstukken over ongelijkheid, welvaart en klimaat vragen om interdisciplinaire
oplossingen. Ook vraagt dit om eerlijke kansen voor iedereen. Daar draagt het hoger
onderwijs aan bij. We hebben studenten nodig die zijn toegerust met de kennis en de
vaardigheden om de uitdagingen van de toekomst aan te gaan. Dat vraagt om hoger onderwijs,
onderzoek en kennisoverdracht ten behoeve van de maatschappij van blijvend hoog niveau.
Kwaliteit is nodig om als Nederland een competitieve kenniseconomie te blijven.

Het hoger onderwijs en onderzoek zelf staan volop ter discussie. Mede gevoed door
een aantal belangrijke rapporten, zoals het rapport Wissels om van de commissie Van Rijn (2019), de Benchmarking higher education system performance van de OESO (2019) en het AWTI-advies Het stelsel op scherp gezet (2019), wordt er uitvoerig gediscussieerd over het belang van de verschillende disciplines
en interdisciplinaire samenwerking, over werkdruk en studentenwelzijn, over de aansluiting
met de Europese en wereldtop of over de aantallen internationale studenten die op
ons Nederlandse hoger onderwijs en onderzoek afkomen.

Op die discussie kom ik terug in de Strategische agenda hoger onderwijs en onderzoek.
Eén ding staat daarbij buiten kijf: ons Nederlandse hoger onderwijs en onderzoek zijn
van hoge kwaliteit. Dat heeft de OESO (2019) recent opnieuw vastgesteld. Maar juist
een goed stelsel vraagt om continue discussie en verbetering om bij de wereldtop te
blijven horen.

In deze brief ga ik alvast in op de belangrijkste trends en ontwikkelingen, de sterke
en zwakke punten van ons hoger onderwijs en onderzoek en de vier belangrijkste ambities
die ik in de strategische agenda zal uitwerken. De definitieve strategische agenda
zal ik uw Kamer in december 2019 toezenden.

Trends en ontwikkelingen

Op basis van een analyse van een breed scala van adviezen en rapporten kan een aantal
belangrijke trends met impact op het hoger onderwijs en onderzoek worden onderscheiden:

A. Internationalisering en regionale samenwerking

Wereldwijd raken landen en continenten steeds meer met elkaar verbonden. Het hoger
onderwijs fungeert als belangrijke motor voor de circulatie van ideeën en kennis tussen
landen. Veel opkomende economieën ontwikkelen zich van lagelonenland tot kenniseconomie.
In Azië wordt zeer veel geïnvesteerd in (hoger) onderwijs en onderzoek. Het Nederlandse
hoger onderwijs staat voor de uitdaging zich tot deze ontwikkelingen te verhouden,
zonder de regionale verankering kwijt te raken.

Eén van de intrigerende paradoxen van de globaliserende wereld is namelijk dat locatie
steeds belangrijker wordt. Daarbij zijn stedelijke regio’s een belangrijke factor
voor economische groei geworden. Op regionaal niveau hebben hogescholen en universiteiten
een belangrijke spilfunctie. Hoger onderwijs levert een cruciale bijdrage aan de circulatie
van kennis en ideeën in de regio. De samenwerking is gericht op de regionale economie,
maar is ook vaak noodzakelijk om in de internationale top mee te kunnen draaien.

B. Digitalisering en veranderende arbeidsmarkt

Digitalisering raakt alle sectoren en heeft grote gevolgen voor de manier waarop wij
leven, leren en werken. Door digitalisering en robotisering veranderen taken en banen
en komen er nieuwe taken en banen bij.1 De noodzaak voor leven lang ontwikkelen wordt daarmee nog groter op de arbeidsmarkt
van de toekomst. Het wordt belangrijker om – naast vakspecifieke vaardigheden – meer
algemene vaardigheden op peil te houden, flexibel te zijn en een open leerhouding
te hebben, zodat de kwaliteit van de werkende beroepsbevolking behouden blijft en
mensen vitaal en duurzaam inzetbaar blijven tot de pensioengerechtigde leeftijd (SER,
Mens en technologie, samen aan het werk. 2016). Ook de impact van digitalisering op het hoger onderwijs en onderzoek is potentieel
groot. Digitalisering biedt het onderwijs de mogelijkheid om te flexibiliseren en
de kwaliteit te verhogen, door de inzet van blended programma's en digitale (open) leermaterialen. Digitalisering biedt nieuwe mogelijkheden
voor samenwerking tussen opleidingen, tussen onderwijssectoren en met maatschappelijke
partners en bedrijfsleven. De technologische ontwikkelingen beïnvloeden uiteraard
ook (wetenschappelijk) onderzoek. Zo kan artificiële intelligentie grote impact hebben
op de manier waarop onderzoek wordt gedaan.

C. Demografische ontwikkeling en diversiteit

De komende decennia zal volgens de bevolkingsprognose van CBS het aandeel personen
met een migratieachtergrond verder toenemen, evenals de diversiteit binnen deze groep.
De culturele en etnische diversiteit van de bevolking zal vooral in de grote steden
toenemen (WRR, De nieuwe verscheidenheid, 2018). Ook in het hoger onderwijs zal de diversiteit in achtergrond van studenten
toenemen. Dit maakt het een extra uitdaging alle studenten in het hoger onderwijs,
ongeacht achtergrond, kansen te bieden zich te ontwikkelen en in staat te stellen
hun studie succesvol af te ronden. De afgelopen decennia hebben eerstegeneratiestudenten
in Nederland wel een inhaalslag gemaakt, maar vaak staan ze nog op achterstand ten
opzichte van studenten wiens ouders ook hoger opgeleid zijn.

Wat betreft het aantal studenten wordt er zowel krimp als groei verwacht in het hoger
onderwijs. In het hbo daalt het aantal studenten tot 2030–2031 met 11% door demografische
krimp, verminderde instroom uit het mbo en een blijvend lage vwo-instroom. Daarentegen
wordt in het wo, bij ongewijzigd beleid, een groei verwacht van 12%, vooral door meer
internationale studenten (OCW referentieraming, 2018).

Sterktes, zwaktes, kansen en bedreigingen

In het licht van bovenstaande trends, kan voor het Nederlandse hoger onderwijs en
onderzoek een aantal sterktes, zwaktes, kansen en bedreigingen geformuleerd worden:

Sterktes en zwaktes:

• Een kracht van ons bekostigde hoger onderwijs is dat het algemeen toegankelijk is.
De deelname steeg in de afgelopen decennia fors: ten opzichte van 2000 met 77% in
het wo en 46% in het hbo (CBS Statline, 2019). Hogescholen en universiteiten hebben
alle zeilen bij moeten zetten om ondanks de forse groei kwaliteit te blijven leveren.
De diversiteit in de instroom, gecombineerd met hoge eisen aan het eindniveau, heeft
zeker in het hbo effect op het opleidingsrendement.

Hoewel de toegankelijkheid over het algemeen goed is, blijven er groepen die speciale
aandacht vragen. Eerstegeneratiestudenten en studenten met een niet-westerse achtergrond
vallen bijvoorbeeld vaker uit en switchen vaker dan de andere studenten (Researchned,
Monitor beleidsmaatregelen 2017/2018).

Daarnaast is het bekostigde hoger onderwijs onvoldoende gericht op werkenden. Het
percentage studenten van 25 jaar en ouder dat aan een bekostigde bachelorstudie begint,
ligt met 6% ver onder het OESO gemiddelde (OESO,2019). Juist vanwege het feit dat
kennis sneller veroudert, neemt het belang van leven lang ontwikkelen alleen maar
toe.

• De kwaliteit en studenttevredenheid in het hoger onderwijs zijn toegenomen (De Staat van het Onderwijs, Inspectie van het Onderwijs, 2019). De NVAO is tevreden over de kwaliteit van de
opleidingen. Uit het NVAO Jaarbericht Nederland 2018 blijkt dat het aantal positieve
oordelen opnieuw rond de 96% ligt. Wel zijn er serieuze signalen dat de druk voor
studenten erg hoog is. Uit onderzoek van de Radboud Universiteit onder de eigen studentenpopulatie
blijkt dat 57% van de studenten «veel» of «zeer veel» stressklachten ervaren (Radboud
Universiteit, Onderzoek naar het welzijn van studenten, 2017). En anders dan in andere leeftijdsgroepen is in de groep 18- tot 25-jarigen
de afgelopen twintig jaar het aandeel gelukkigen afgenomen (CBS, Trends in geluk en tevredenheid, 2019). Vaak wordt de toegenomen prestatiedruk onder jongeren als oorzaak genoemd.

• De aansluiting van hbo- en wo-afgestudeerden op de vraag van de arbeidsmarkt is over
het algemeen goed. Afgestudeerden hebben gunstige arbeidsmarktperspectieven: de kans
op werk, de kans op een vast contract en het startsalaris zijn de afgelopen jaren
gestegen (SEO, Studie en werk, 2019). Wel blijven er binnen specifieke sectoren mogelijkheden voor verbetering,
daar waar onvoldoende studenten instromen in tekortsectoren (bèta/techniek/zorg/onderwijs)
gegeven de vraag van de arbeidsmarkt, of waar de uitstroom juist de verwachte vraag
overtreft, of waar studenten na afstuderen ontevreden zijn over hun studiekeuze.

• Hoger onderwijs en onderzoek zijn, internationaal gezien, van hoge kwaliteit (OESO,
2019). De verwevenheid van onderwijs en onderzoek is daarbij een van de sterktes van
ons systeem, maar staat door de sterke groei van het aantal studenten wel onder druk.
De Nederlandse universiteiten staan hoog in de Times Higher Education World University
ranglijst (THE, 2017). Ook diverse opleidingen van onze hogescholen, zoals in de kunsten,
behoren tot de wereldtop. Docenten en onderzoekers ervaren wel een hoge werkdruk door
de toegenomen studentenaantallen, de onzekerheid van tijdelijke dienstverbanden en
de sterk competitieve onderzoeksomgeving; de publicatie en aanvraagdruk wordt versterkt
door het grote belang dat wordt gehecht aan onderzoeksprestaties en de onderwaardering
van onderwijs in het HRM beleid.

Kansen en bedreigingen:

• Door de wereldwijd toenemende vraag naar hoger onderwijs en de investeringen in onderzoek,
kan Nederland zich als kennisland goed positioneren. Daarmee hebben we een uitstekende
internationale uitgangspositie voor de toekomst. Tegelijk vormt deze kans ook een
bedreiging. Als Nederland zich als kennisland niet verder ontwikkelt, kan het de aansluiting
met de top kwijtraken (AWTI, Het stelsel op scherp gezet, 2019).

• Er is groeiend belang van kennis en onderzoek bij het oplossen van maatschappelijke
vraagstukken. Voor hogescholen en universiteiten ligt hier een belangrijke opgave
in zowel onderwijs als onderzoek. De complexiteit van de vraagstukken betekent dat
oplossingen alleen door het combineren van kennis en inzichten uit verschillende disciplines
kunnen worden gevonden. Zo kunnen inzichten uit bèta en technische wetenschappen e
sociale en geesteswetenschappen elkaar versterken. Dat vraagt in toenemende mate om
inter- en multidisciplinaire samenwerking bij onderwijs en onderzoek, samenwerking
tussen de onderwijssectoren en tussen onderzoekers, en regionale samenwerking met
bedrijven en maatschappelijke partners. Hoewel er al vele goede voorbeelden van samenwerkingsverbanden
bestaan, kent ons hoger onderwijs ook nog een aantal barrières en belemmeringen, zoals
een te grote concurrentieprikkel in de bekostiging.

• De snelle opkomst van nieuwe technologieën, zoals artificiële intelligentie, big data,
virtual en augmented reality, bieden veel kansen voor hogescholen en universiteiten om de kwaliteit van het onderwijs
en onderzoek te verbeteren. Ook illustreert dit de urgentie om in het kader van het
groeivermogen van Nederland te investeren in kennis. Wel is de vraag of het hoger
onderwijs er in slaagt voldoende snel in te spelen op deze snelle technologische veranderingen.
De AWTI signaleert in een recent advies dat het hoger onderwijs onvoldoende is ingesteld
op flexibiliteit in leren en daardoor te weinig voorbereid is op toekomstige leervragen
(AWTI,2019).

• Het huidige binaire stelsel draagt bij aan een ruim en gevarieerd aanbod dat aansluit
bij verschillende kwaliteiten en behoeften van studenten en de behoefte van de arbeidsmarkt.
Tegelijkertijd wijst de OESO in de benchmark (2019) op de kansen die een meer flexibel
binair stelsel biedt om de verschillende ambities op nationaal niveau rondom onderwijs
en onderzoek te realiseren.

Vier ambities

Volgend uit de beschreven trends, de analyse van de sterktes en zwaktes van ons hoger
onderwijs en onderzoek en alle gesprekken die ik de afgelopen maanden in het hoger
onderwijsveld heb gevoerd met verschillende stakeholders, kom ik tot een opgave voor
de komende vier jaar, die ik in de Strategische agenda zal uitwerken. De komende jaren
wil ik werken aan hoger onderwijs dat breed toegankelijk is, studentsucces faciliteert
en beter in staat is snel in te spelen op de behoeften van de samenleving en de arbeidsmarkt,
in samenwerking, niet in concurrentie.

Hieronder wordt deze opgave in vier ambities kort uitgewerkt.

A. Toegankelijk hoger onderwijs, waarin studentsucces centraal staat

De toegankelijkheid van het hoger onderwijs moet voor alle groepen op orde zijn en
de overgang van het voortgezet onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs naar het
hoger onderwijs moet voor niemand een barrière vormen. Ik wil selectie in het bacheloronderwijs
zoveel mogelijk beperken en dat instellingen tevens terughoudend zijn met het stellen
van selectie-eisen bij de toelating tot de master. Dit met oog op het belang van brede
toegankelijkheid van het hoger onderwijs en het feit dat selectie aantoonbaar negatieve
effecten kan hebben op bepaalde groepen studenten (eerstegeneratiestudenten en studenten
met een migratieachtergrond). Daarbij heb ik wel oog voor het feit dat selectie in
de master een andere betekenis heeft dan die in de bachelor. Ik vind het van groot
belang om mij ook voor deze groep studenten in te zetten. Matching en studiebegeleiding
moeten zo zijn ingericht dat elke student een eerlijke kans krijgt om op de juiste
studieplek terecht te komen en de opleiding met succes kan afronden. Dit betekent
in sommige gevallen ook het begeleiden van de student naar een opleiding die beter
past.

De centrale ambitie is dat iedere student die dit kan en wil het hoger onderwijs kan
instromen, en zijn/haar opleiding met succes kan afronden. Ik vind studierendement
daarbij niet de belangrijkste graadmeter; het gaat om studentsucces. Iedere student
heeft iets anders nodig om succesvol te zijn en niet iedere student start vanuit dezelfde
positie. Studentsucces betekent niet alleen binnen een redelijke termijn kunnen afstuderen,
maar ook ruimte voor persoonlijke ontwikkeling, met aandacht voor studentenwelzijn
en het kunnen nemen van regie op het eigen leren. En hoewel het mij niet om het «rendement»
gaat, vind ik het wel zorgwekkend dat switch en uitval onder bepaalde groepen in het
hoger onderwijs veel hoger zijn dan het gemiddelde. Op het terugdringen van deze verschillen
zal ik in de strategische agenda ingaan.

Ik wil onder deze ambitie ten slotte ook aandacht vestigen op de verdere ontwikkeling
van het binaire stelsel. Flexibilisering op het grensvlak van hbo- en wo-opleidingen
is in deze ontwikkeling een belangrijke mogelijkheid. Binariteit blijft wat mij betreft
een kracht van het Nederlandse hoger onderwijsstelsel. Ik kan mij voorstellen dat
het soms tijd kost voor een student om erachter te komen of hij of zij in het wo,
of juist in het hbo optimaal op zijn plek is. Ik wil faciliteren dat studenten meer
nog dan nu het geval is, een bewuste keuze kunnen maken voor het hbo of het wo, door
meer in te zetten op de mogelijkheden voor flexibiliteit tussen hbo en wo aan het
begin van de studie. De instroomeisen blijven daarbij wat mij betreft onveranderd.

B. Ruimte voor hoger onderwijs dat voldoende flexibel is om op de behoeften van de
student in te spelen

Mijn ambitie is dat hogescholen en universiteiten onderwijs verzorgen dat past bij
de wensen en behoeften van studenten én werkenden. Ik zie het als de maatschappelijke
opdracht van het bekostigde hoger onderwijs om ook in hoger onderwijs voor werkenden
te voorzien. Ik wil de ruimte expliciteren die er (in de wet- en regelgeving) is voor
instellingen om het onderwijsaanbod flexibel te organiseren en waar nodig die ruimte
vergroten. Leven lang ontwikkelen verdient hierbij in het bijzonder aandacht, omdat
werkenden bij uitstek specifieke wensen en behoeften hebben bij het leren. Iedere
werkende brengt een eigen, unieke set aan kennis en vaardigheden mee, en het hoger
onderwijs moet daar een aanvulling op zijn. Zo zijn de effecten en opbrengsten van
het leren optimaal en daar is niet alleen het individu maar ook onze samenleving bij
gebaat. Hierbij is het noodzakelijk dat we de kansen benutten die digitalisering biedt
om het onderwijs te verbeteren en flexibeler te maken. Er is een samenhangend pakket
van maatregelen nodig om een doorbraak in het leven lang ontwikkelen te realiseren.

C. Hoger onderwijs dat flexibel inspeelt op de snel veranderende behoeften van de
samenleving en arbeidsmarkt

De behoeften op de arbeidsmarkt en de samenleving veranderen steeds sneller. De ambitie
is dat het hoger onderwijs nog beter in staat is om daar snel en adequaat op in te
spelen. Enerzijds door beter aan te sluiten op de kwantitatieve behoeften van de samenleving
en arbeidsmarkt. Anderzijds in kwalitatieve zin, door studenten de relevante kennis
en vaardigheden mee te geven en voldoende ruimte en waardering voor extracurriculaire
activiteiten en stages. Vakspecifieke kennis en vaardigheden blijven de basis, maar
ook investeren in non-routinevaardigheden, zoals probleemoplossend vermogen, ethische en sociale vaardigheden en digitale vaardigheden,
is van belang als voorbereiding op de arbeidsmarkt en samenleving van de toekomst.
Belangrijk is dat instellingen dit gezamenlijk en in dialoog met de relevante partijen
uit het werkveld en de samenleving doen.

D. Internationaal gepositioneerd én regionaal verankerd

Het hoger onderwijs en onderzoek speelt een sleutelrol in de Nederlandse ambitie om
een competitieve kenniseconomie te zijn en te blijven. Een stevige internationale
positionering van het Nederlandse hoger onderwijs en onderzoek is nodig om in een
veranderend landschap internationaal in positie te blijven. Samenwerking binnen Nederland,
maar ook binnen Europa is daarbij noodzakelijk.

Ik erken en omarm de internationale dimensie van hoger onderwijs en onderzoek. Tegelijkertijd
zet ik daar waar de neveneffecten van internationalisering de kwaliteit of toegankelijkheid
van ons onderwijs bedreigen, stappen om dit te beheersen. Zo heb ik in de beleidsreactie
op het interdepartementale beleidsonderzoek internationalisering aangegeven maatregelen
te nemen zoals het bevorderen van de uitdrukkingsvaardigheid in het Nederlands bij
alle studenten, dus ook internationale studenten.

Naast internationaal gepositioneerd, moeten onderzoekers en docenten op universiteiten
en hogescholen ook middenin de maatschappij staan. Ik zie dat hogescholen en universiteiten
steeds meer een sleutelrol spelen in regionale, op innovatie gerichte clusters van
bedrijven, kennisinstellingen en maatschappelijke partners. Die ontwikkeling wil ik
ondersteunen en waar nodig versnellen of uitbreiden. Het bestendigen en uitbouwen
van het praktijkgericht onderzoek op hogescholen past in deze ambitie.

Deze inzet sluit nauw aan bij mijn ambities voor het wetenschapsbeleid zoals ik die
heb geformuleerd in mijn wetenschapsbrief «Nieuwsgierig en betrokken – de waarde van
wetenschap» van 28 januari 2019.2 Daarin schets ik langs welke lijnen ik door het wetenschapsbeleid inspeel op hierboven
genoemde trends als internationalisering en technologische ontwikkeling. Ook in de
wetenschapsbrief benadruk ik het belang van samenwerking op nationaal en internationaal
niveau en verbondenheid met de samenleving. Wetenschappers, met een diversiteit aan
achtergronden, die middenin de maatschappij staan en samenwerken met maatschappelijke
partijen en bedrijfsleven leveren een grote bijdrage aan de zoektocht naar antwoorden
op de vragen waar de samenleving voor staat. Dit vraagt dat we blijven investeren
in wetenschap, onder anderen in kwalitatief hoogwaardige wetenschappelijke infrastructuur
en optimaal gebruik maken van het wetenschappelijk talent, ook om onze internationale
positie te behouden. Die positie is goed, maar niet vanzelfsprekend.

Ik besef dat er veel van het hoger onderwijs en onderzoek wordt verwacht: veel studenten
opleiden, onderwijs van hoge kwaliteit bieden, internationaal concurrerend blijven
op onderwijs- en onderzoeksterrein en relevant zijn voor Nederland en de regio.

Bij de invulling van al deze verwachtingen staan docenten en onderzoekers centraal.
De hoge werkdruk die vele docenten, net als in andere onderwijssectoren, en onderzoekers
voelen vind ik zorgwekkend en vormt een complex probleem. In de Wetenschapsbrief is
aangekondigd dat VSNU, NWO en KNAW met een plan komen om de druk op het systeem en
de mensen te verlichten. Dit plan verwacht ik binnenkort. In de Strategische agenda
zal ik hier nader op ingaan. Daarnaast zal volgend jaar het onderzoek naar de toereikendheid
van het macrobudget beschikbaar komen.

Belangrijke voorwaarde om bovengenoemde ambities te realiseren is het vooropstellen
van samenwerking in het Nederlandse hoger onderwijs. In de Strategische agenda bekijk
ik wat dit betekent voor de relatie tussen overheid en instellingen.

Proces en vervolg

Ik zal de komende maanden gebruiken om de ambities verder in te vullen met concrete
maatregelen. Hierbij benut ik de input van studenten, docenten, hogescholen, universiteiten
en stakeholders zoals de LSVb, ISO, VSNU, Vereniging Hogescholen, NRTO en VNO/NCW
MKB-NL.

De integrale strategische agenda zal ik u in december 2019 toesturen, zodat wij in
het voorjaar van 2020 het debat hierover kunnen aangaan.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, I.K. van Engelshoven