Brief regering : Beantwoording vragen gesteld in de eerste termijn van het plenair debat over de behandeling van het wetsvoorstel temporisering verhoging AOW-leeftijd

Nr. 12 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 augustus 2019

Hierbij zend ik u een schriftelijke reactie op de vragen die door het lid Van Brenk
(50PLUS) op 19 juni 2019 zijn gesteld in de eerste termijn van het plenair debat over
de behandeling van het wetsvoorstel temporisering verhoging AOW-leeftijd (Handelingen II,
2018/19, nr. 95, item 11).

Tevens ga ik in op de vraag die door het lid Gijs van Dijk (PvdA) tijdens het plenaire
debat gesteld werd, over mensen die hun pensioen naar voren hebben gehaald en net
voor de AOW-leeftijd zitten.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, W. Koolmees

Antwoorden op mondelinge vragen van het lid Van Brenk (50PLUS) gesteld tijdens het
plenaire debat over de temporisering van de verhoging van de AOW-leeftijd.

Vraag 1:

De leden van de fractie van 50PLUS vragen of het totaal effect uitgaven sociale zekerheid
van tabel 2 in de toelichting uitgesplitst kan worden naar de verschillende onderliggende
sociale regelingen. Deze leden vragen of er vaste multipliers zijn gebruikt om te
berekenen welk deel van de kosten van een lagere AOW leeftijd wordt «terugverdiend»
op andere regelingen. Indien ja, door wie en wanneer zijn deze multipliers tot stand
gekomen en wanneer zijn ze voor het laatst geactualiseerd. Indien er niet is gewerkt
met (vaste) multipliers, wat is dan de grondslag voor de berekeningen geweest, zo
vragen deze leden.

Antwoord 1:

Als gevolg van de getemporiseerde verhoging van de AOW-leeftijd zullen de uitgaven
aan de AOW (inclusief de inkomensondersteuning AOW, IOAOW) en de algemene bijstand
voor personen boven de AOW-leeftijd op grond van de Participatiewet (AIO), vanaf 2020
toenemen ten opzichte van de situatie zonder wetswijziging. De lagere AOW-leeftijd
leidt tot lagere uitgaven aan andere socialezekerheidsregelingen (met name arbeidsongeschiktheids-,
werkloosheids- en bijstandsregelingen), omdat die minder lang doorlopen. Voor dit
inverdieneffect is uitgegaan van een vaste multiplier van 40% van de extra AOW-uitgaven.
Hierbij wordt aangesloten bij de inschatting van het CPB over inverdieneffecten (Kansrijk
Arbeidsmarktbeleid deel 2, 20 april 2016, CPB).

Per saldo leidt de aanpassing van de AOW-leeftijd tot hogere uitgaven aan sociale
zekerheid (tabel 2 van de memorie van toelichting) (Kamerstuk 35 223, nr. 3.) Dit betreft een inschatting van het totaal van bijna alle uitkeringsregelingen
van de sociale zekerheid. De effecten per regeling worden verwerkt in de (meerjarenraming
van de) Begroting 2020.

Vraag 2:

De leden van de fractie van 50PLUS zien in tabel 2 per saldo een intensivering van
690 miljoen in 2020 oplopend tot 1610 miljoen in 2022 en vragen of deze netto impuls
nog een effect heeft op het BBP, bijvoorbeeld via hogere bestedingen.

Antwoord 2:

De budgettaire effecten uit tabel 2 van de memorie van toelichting betreffen de directe
ex-ante budgettaire effecten van de temporisering van de verhoging van de AOW-leeftijd.
Het gaat daarbij om per saldo hogere uitgaven aan sociale zekerheid en derving van
belasting- en premie-inkomsten. Hierbij wordt geen rekening gehouden met de tijdelijke
effecten van deze maatregel op het BBP via bijvoorbeeld hogere bestedingen of lagere
arbeidsparticipatie.

Vraag 3:

De leden van de fractie van 50PLUS vragen of ook is overwogen om het LIV (Lage inkomens
voordeel) geheel af te schaffen als dekking voor de voorgenomen temporisering van
de verhoging van de AOW-leeftijd. Waarom hier niet voor is gekozen. Of ook overwogen
is om de duur van de (hoge) LIV te beperken. Deze leden vragen om met enkele voorbeelden
aangeven wat de opbrengst kan zijn voor de schatkist (ex ante) bij het beperken van
de duur van de LIV tot 3, 2 of jaar en waarom hier niet voor is gekozen.

Antwoord 3:

Het kabinet heeft voor de financiering van het pensioenakkoord gezocht naar een evenwichtige
verdeling van dekkingsmaatregelen aan de uitgavenkant en inkomstenkant met een evenwichtige
verdeling van de lasten over burgers en bedrijven. Het LIV is een tegemoetkoming voor
bedrijven/werkgevers. Met werkgevers is in het akkoord afgesproken dat werkgevers
in overleg met het kabinet gaan onderzoeken of voor het geheel aan instrumenten in
de Wtl tot een effectievere invulling kan worden gekomen. Bij die discussie zal ook
het LIV worden betrokken.

De in de vraag genoemde varianten met betrekking tot de duur van het LIV zijn niet
eerder overwogen en doorgerekend. Het LIV is een generiek instrument om duurzame werkgelegenheid
aan de onderkant van de arbeidsmarkt te stimuleren.

Vraag 4:

In de memorie van toelichting wordt gesteld dat «55% van de mensen die te maken krijgen
met de wijziging, werkt voorafgaand aan het bereiken van de AOW leeftijd». De leden
van de fractie van 50PLUS vragen om de ontwikkeling van dit getal sinds 2012 weer
te geven en een uitsplitsing te geven op basis van inkomenscategorieën, van de genoemde
55% van de mensen die werken voorafgaand aan het bereiken van de AOW-leeftijd.

Vraag 6:

De leden van de fractie van 50PLUS vragen een uitsplitsing te geven van de 45% van
de mensen die niet werkt voorafgaand aan het bereiken van de AOW leeftijd, op basis
van inkomenscategorie en (apart) op inkomstenbron.

Antwoord 4 en 6:

Door de temporisering van de AOW-leeftijd ontvangen circa 165.000 tot 220.000 mensen
per jaar in de periode 2020–2024 eerder een AOW-uitkering1. Door de wetswijziging krijgen deze mensen eerder te maken met een inkomensverandering,
die afhankelijk is van het inkomen uit arbeid of uitkering voor de AOW-leeftijd en,
naast de AOW-uitkering, van eventueel aanvullend pensioen erna. Circa 55% van de personen
die door deze wetswijziging eerder AOW-gerechtigd wordt, werkt op het moment dat dit
gebeurt. Voor deze personen bestaat de inkomensverandering uit het verschil tussen
het inkomen uit arbeid voor de (verlaagde) AOW-leeftijd en de AOW-uitkering plus eventueel
aanvullend pensioen.

In onderstaande tabel is de netto arbeidsparticipatie voor 60- tot 65-jarigen weergegeven
in de periode 2012–2018. De netto arbeidsparticipatie is het aandeel van de werkzame
beroepsbevolking in de totale bevolking (beroepsbevolking en niet-beroepsbevolking).
De leeftijdsgroep 60 tot 65 jaar sluit aan bij de groep mensen die door de wetswijziging
eerder AOW-gerechtigd worden. Ter illustratie is het verloop van de netto arbeidsparticipatie
bij personen tussen 60 en 65 jaar weergegeven sinds 2012, dit betreft dus (deels)
oudere cohorten dan de groep die in 2018 60 tot 65 jaar is. Sinds 2016 is de netto
arbeidsparticipatie van 60- tot 65-jarigen circa 55%.

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Netto arbeidsparticipatie 60–65 jaar (%)

42,8

46,3

47,9

50,5

53,0

55,6

58,1

Bron: CBS Statline

De inkomensverdeling van huishoudens met een hoofdkostwinnaar2 tussen 55 en 65 jaar3 is in onderstaande tabel weergegeven. Hierbij is gekeken naar het gestandaardiseerde
huishoudinkomen, waarin wordt gecorrigeerd voor het aantal personen in het huishouden,
zodat de waarnemingen onderling vergelijkbaar zijn. De positie van deze huishoudens
in de inkomensverdeling is over de jaren zeer constant. Derhalve zijn de meest actueel
beschikbare cijfers (2017) in de tabel opgenomen.

De inkomensdecielen omvatten elk 10% van de totale Nederlandse bevolking. Als het
inkomen van de huishoudens met een 55- tot 65-jarige hoofdkostwinnaar net zo is verdeeld
als het gemiddelde van de Nederlandse bevolking zou het aandeel van deze groep in
elk inkomensdeciel 10% moeten zijn. In figuur 1 is zichtbaar dat bij de groep met
een hoofdkostwinnaar vlak onder de AOW-leeftijd relatief vaak sprake is van een hoog
huishoudinkomen. Het aandeel van de huishoudens met een 55- tot 65-jarige hoofdkostwinnaar
is namelijk hoger dan het gemiddelde van de Nederlandse bevolking in de hoogste 3
inkomensdecielen.

Figuur 1: Aandeel huishoudens naar inkomensdeciel in 2017, huishoudens met een 55-
tot 65-jarige hoofdkostwinnaar en gemiddelde Nederlandse bevolking

Bron: CBS Statline

Naast de groep werkenden (circa 55% van het totaal), werkt 45% van de personen voor
wie dit wetsvoorstel de AOW-leeftijd vervroegt, niet voorafgaand aan het bereiken
van die leeftijd. De groep niet-werkenden valt in drieën uiteen.

Ten eerste de uitkeringsgerechtigden (circa 25% van het totaal), waarbij sprake kan
zijn van een uitkering op het sociaal minimum (circa 2/3 van de groep, of 17% van
het totaal) of een loongerelateerde uitkering (1/3 van de groep uitkeringsgerechtigden,
of 8% van het totaal). De AOW-uitkering is hoger dan de uitkeringen op het sociaal
minimum (bijstand, Anw, IOW, IOAW, IOAZ, BBZ, Wajong, TW-aanvulling) en doorgaans
lager dan de loongerelateerde uitkeringen (WW, WIA, WAO, WAZ, ZW). Er is sprake van
een grote spreiding in de hoogten van de uitkeringen. Ook kan er sprake zijn van aanvullend
pensioen, waarbij ook sprake is van een grote spreiding. De precieze consequenties
bij overgang van een loongerelateerde uitkering naar de AOW verschillen dus per persoon.

Ten tweede mensen die niet op de arbeidsmarkt participeren, maar, afhankelijk van
de leefvorm, het arbeidsverleden en de vermogenspositie, geen uitkering ontvangen
en derhalve geen inkomen hebben. Deze mensen ontvangen eerder AOW, waardoor ze een
inkomen hebben en erop vooruitgaan.

De laatste groep bestaat uit personen die vervroegd aanvullend pensioen opnemen. Ook
deze groep gaat er door de wetswijziging op vooruit, ze ontvangen immers eerder AOW
en nemen daardoor minder (lang) vervroegd pensioen op. De exacte omvang van dit effect
hangt af van de pensioenopbouw voordat deze personen hun vervroegd aanvullend pensioen
opnemen en het aantal jaar dat vervroegd met pensioen wordt gegaan. Deze laatste 2
groepen vormen 20% van de mensen die door dit wetsvoorstel eerder AOW-gerechtigd worden.

Vraag 5:

De leden van de fractie van 50PLUS vragen een uitsplitsing te geven van de derving
van belasting en AOW-premie (regel 2 tabel 2), op basis van inkomen. De leden van
de fractie van 5OPLUS willen graag weten of het leeuwendeel van deze derving wordt
veroorzaakt door een fractie van de populatie.

Antwoord 5:

In onderstaande tabel is de gevraagde uitsplitsing weergegeven conform de uitgangspunten
van de raming. De getoonde verdeling van de personen over de inkomensklassen is de
in de raming veronderstelde verdeling van personen die door de verlaging van de AOW-leeftijd
in een ander belastingregime vallen (op basis van CBS-gegevens en bewerkingen van
het Ministerie van Financiën). Hierbij is geen rekening gehouden met participatie-effecten
als gevolg van de wijziging. Voor het bepalen van de derving is gekeken naar de AOW-premie
en het verschil in heffingskortingen. Uit de tabel blijkt dat de derving optreedt
bij alle inkomensklassen. De derving wordt relatief groter bij de hogere inkomensklassen.

Tabel: Verdeling naar inkomensklasse

Bruto inkomen per jaar (in euro)

Aandeel in personen

Aandeel in derving

<10.000

12%

4%

10.000–20.000

19%

13%

20.000–30.000

18%

16%

30.000–40.000

17%

20%

40.000–50.000

12%

15%

50.000–75.000

13%

19%

>75.000

8%

12%

Totaal1

100%

100%

X Noot

1

De percentages tellen door afronding niet op tot 100%.

Vraag 7:

De leden van de fractie van 50PLUS vragen hoeveel personen naar verwachting tussen
1 januari 2020 en 1 januari 2025 eerder AOW zullen krijgen dan zonder dit wetsvoorstel
het geval zou zijn geweest en vragen wat de geboortejaren van de doelgroep is die
volgens tabel 1 een lagere AOW-leeftijd krijgen

Antwoord 7:

Onderstaande tabel geeft voor de verschillende leeftijdscohorten aan hoeveel maanden
zij eerder de AOW-leeftijd bereiken en een inschatting om hoeveel personen het gaat.

Jaar

Aantal maanden eerder met AOW

Geboortedatum

Inschatting aantal personen

2020

4

1-9-1953 t/m 31-4-1954

145.000

2020

8

1-5-1954 t/m 31-8-1954

75.000

2021

8

1-9-1954 t/m 31-12-1954

75.000

2021

11

1-1-1955 t/m 31-8-1955

145.000

2022

8

1-9-1955 t/m 31-5-1956

165.000

2023

5

1-6-1956 t/m 28-2-1957

165.000

2024

3

1-3-1957 t/m 31-12-1957

185.000

Het minder snel verhogen van de AOW-leeftijd in de periode 2020 tot en met 2024 leidt
ertoe dat circa 165.000 tot 220.000 mensen per jaar in deze periode eerder de AOW-leeftijd
bereiken. Zoals ook in de nota naar aanleiding van het verslag aangegeven, is in de
memorie van toelichting van het wetsvoorstel abusievelijk opgenomen dat het gaat om
tussen de 180.000 en 200.000 personen per jaar.

Vraag 8:

De leden van de fractie van 50PLUS vragen met welke motivatie mensen die geboren zijn
na de geboortejaren van de doelgroep, uitgesloten worden van de verlaging van de AOW
leeftijd. Deze leden vragen of de werkomstandigheden in Nederland rond die tijd sterk
verbeterd zullen zijn of dat de levensverwachting van de doelgroep beduidend lager
is dan van de personen die 1 of enkele jaren later geboren zijn? Deze leden vragen
dit kwantitatief inzichteljk maken.

Antwoord 8:

In het kader van het pensioen akkoord is zowel aan ouderen als aan jongeren gedacht.
Er is zowel gekozen voor maatregelen voor de korte termijn als de lange termijn. Voor
de korte termijn (2020–2024) is temporisering van de AOW-leeftijd van belang voor
ouderen die nu vlak voor hun pensioen staan. Gedurende deze periode zijn sociale partners
in de gelegenheid om op sectoraal niveau afspraken te maken over duurzame inzetbaarheid
en over handelingsperspectief voor specifiek groepen werknemers die problemen hebben
om de eindstreep te halen, in de vorm van vervroegd uittreden.

Voor de lange termijn zijn afspraken gemaakt die voor jongeren van belang zijn over
duurzame inzetbaarheid, een leven lang leren en een gematigde koppeling van de AOW-leeftijd
aan de levensverwachting. Het kabinet en sociale partners hebben, mede in het licht
van de motie van het lid Van Haersma Buma cs. (Kamerstuk 32 043, nr. 438), een gematigde koppeling afgesproken. Hierdoor zal de verhouding tussen de duur
van het werkzame leven en de duur van het pensioen ook voor volgende generaties meer
in evenwicht blijven. Concreet is afgesproken dat de ontwikkeling van de AOW-leeftijd
met ingang van 2025 voor 2/3 gekoppeld wordt aan de ontwikkeling van de levensverwachting.
Dit betekent dat elk jaar levenswinst wordt vertaald in gemiddeld 8 maanden langer
doorwerken en gemiddeld 4 maanden langer AOW-pensioen. Al met al vind ik dat sprake
is van een evenwichtig pakket voor jong en oud

Vraag 9:

De leden van de fractie van 50PLUS vragen aan te geven hoeveel personen per jaar verplicht
moeten stoppen met werken op grond van Cao-afspraken, terwijl ze zelf liever langer
zouden willen doorwerken. Voorts vragen de leden van de fractie van 50Plus of is overwogen,
om de uit diverse CAO’s voortkomende verplichting om te stoppen met werken bij het
bereiken van de AOW leeftijd, te verbieden of anderszins te beperken.

Antwoord 9:

Er zijn geen belemmeringen in de AOW met betrekking tot langer doorwerken en met de
Wet werken na AOW-leeftijd zijn belemmeringen voor werkgevers weggenomen. Het is aan
sociale partners en individuele werkgevers en werknemers om hier afspraken over te
maken. Op 20 juni 2019 heb ik de rapportage CAO-afspraken naar de Tweede Kamer gezonden.
Uit deze rapportage blijkt dat in 25 cao’s (van toepassing op 39% van de werknemers)
is afgesproken dat werkgever en werknemer overeen kunnen komen om van het pensioenontslagbeding
af te zien. In 65 cao’s (van toepassing op 76% van de werknemers) wordt de mogelijkheid
geboden om na de AOW-gerechtigde leeftijd door te werken. Er zijn geen gegevens bekend
over het aantal personen per jaar dat verplicht moeten stoppen met werken op grond
van Cao-afspraken, terwijl ze zelf liever langer zouden willen doorwerken.

De regering meent dat het al dan niet doorwerken na de AOW-gerechtigde leeftijd aan
partijen moet worden overgelaten en niet van overheidswege moet worden opgelegd. Er
moet een natuurlijk moment blijven waarop een arbeidsovereenkomst op latere leeftijd
van de werknemer zonder nadere procedurele voorschriften kan eindigen. Dat natuurlijke
moment is het moment waarop de AOW-leeftijd (of een andere pensioengerechtigde leeftijd)
wordt bereikt. Het ontbreken van dat natuurlijke moment zal een averechts effect kunnen
hebben op de bereidheid van werkgevers om oudere werknemers in dienst te nemen. Wel
geldt per 1 juli 2015, als onderdeel van de Wet werk en zekerheid, dat een werkgever
een arbeidsovereenkomst die is ingegaan voor het bereiken van de pensioengerechtigde
leeftijd op of na het bereiken van die leeftijd kan opzeggen zonder preventieve toets.
Het is daarmee voor een werkgever aantrekkelijker geworden om een werknemer te laten
doorwerken na de pensioengerechtigde leeftijd, en de noodzaak voor een pensioenontslagbeding
is hiermee minder groot. De werkgever hoeft immers in de toekomst geen procedure te
volgen om de arbeidsovereenkomst alsnog te kunnen beëindigen, wat eerder wel het geval
was als een pensioenontslagbeding ontbrak.

Vraag 10:

De leden van de fractie van 50PLUS vragen aan de hand van twee of meer scenario’s
uiteen te zetten op welke wijze een daling van de levensverwachting tot uitdrukking
kan komen in de AOW leeftijd vanaf 2022, na invoering van dit wetsvoorstel.

Antwoord 10:

Er zijn twee scenario’s denkbaar. In het eerste scenario is sprake van een daling
van de levensverwachting voor 2025. Dit heeft geen gevolgen voor de AOW-leeftijd omdat
de AOW-leeftijd voor die periode al is vastgelegd in de wet. In het tweede scenario,
waarbij de daling van de levensverwachting zich voordoet na 2024, zal de AOW-leeftijd
op grond van de formule niet worden verhoogd. Ook na invoering van de 2/3-koppeling
in de toekomst, zal een daling van de levensverwachting ertoe leiden dat de AOW-leeftijd
niet wordt verhoogd.

Vraag 11:

De leden van de fractie van 50PLUS vragen wat de structurele budgettaire effecten
van de voorgenomen wijziging van de koppeling van de AOW leeftijd aan de resterende
levensverwachting van 3/3 naar 2/3 zijn en wat de structurele budgettaire effecten
zijn van het volledig afschaffen van de koppeling van de AOW leeftijd aan de levensverwachting.
Ook vragen dezel leden naar tussenliggende varianten.

Antwoord 11:

Bij een structurele aanpassing van de AOW-leeftijd is het effect op de houdbaarheid
van de overheidsfinanciën van belang. Voor de houdbaarheid wordt gekeken naar het
effect op alle toekomstige uitgaven en inkomsten van de overheid. Hierbij wordt naast
de ex-ante budgettaire effecten ook rekening gehouden met het effect op de arbeidsparticipatie,
de doorwerking daarvan op de economische groei én met een (soortgelijke) aanpassing
van de pensioenrichtleeftijd. Het CPB heeft eerder berekend dat het bevriezen van
de AOW- en pensioenrichtleeftijd op 67 jaar de houdbaarheid van de overheidsfinanciën
met 1,2% bbp verslechtert (Startnotitie Keuzes in Kaart 2018–2021, oktober 2016, CPB),
wat overeenkomt met circa € 9,5 miljard per jaar op basis van het huidige BBP. Wanneer
de AOW-leeftijd eerst wordt verhoogd naar 67 jaar en daarna voor 2/3 wordt gekoppeld
aan de ontwikkeling van de resterende levensverwachting, verslechtert de houdbaarheid
naar inschatting met ongeveer 0,4% BBP (circa € 3 miljard per jaar).

Vraag van het lid Van Dijk (PvdA) over de samenloop van vervroegd pensioen en het
temporiseren van de verhoging van de AOW-leeftijd

Vraag:

Het lid Van Dijk (PvdA) heeft tijdens het debat in de Tweede Kamer aandacht gevraagd
voor de mensen die hun pensioen naar voren hebben gehaald en net voor de AOW-leeftijd
zitten. Zij ontvangen tijdelijk een hogere uitkering en komen daarmee bij verlaging
van de AOW-leeftijd in botsing met de Pensioenwet.

Antwoord:

Ik heb in het debat aangegeven hiernaar te willen kijken. Er blijkt een kleine technische
wijziging van de pensioenwetgeving en de Wet op de loonbelasting 1964 noodzakelijk.
Via deze wijziging krijgen betreffende mensen de mogelijkheid om de mate van variatie
van reeds ingegaan pensioen aan te passen indien zij na de ingang van het pensioen
te maken krijgen met een aanpassing van de AOW-leeftijd. Dit is al mogelijk voor een
stijging van de AOW-leeftijd, en wordt dus ook mogelijk gemaakt voor een daling. Maar niet iedereen zal de mate van variatie willen aanpassen, bijvoorbeeld als het
om een zeer beperkt effect gaat op de levenslange pensioenuitkering. Strikt genomen
voldoet de pensioenregeling dan niet langer aan de pensioen- en fiscale wetgeving.
Ook dit zal worden aangepast, er zal worden geregeld dat mag worden uitgegaan van
de AOW-leeftijd die van toepassing was vóór de verlaging van de AOW-leeftijd. Deze
wijzigingen zullen worden meegenomen in de onderhanden zijnde Verzamelwet SZW 2020.
De beoogde inwerkingtredingsdatum is 1 januari 2020.