Brief regering : Tweejaarlijkse evaluatie Europese Commissie (EC) tenuitvoerlegging van milieubeleid (EIR)

Nr. 164 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 juli 2019

Met deze brief geef ik, mede namens de Minister van Infrastructuur en Waterstaat en
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, een reactie op de belangrijkste
bevindingen zoals gepubliceerd in het landenrapport dat de Europese Commissie (EC)
op 5 april 2019 heeft gepubliceerd in het kader van de Environmental Implementation Review (EIR).

De EIR is een tweejarige cyclus van analyse, dialoog en samenwerking om de uitvoering
van EU-beleid en regelgeving op het terrein van milieu te verbeteren. Het voorliggende
rapport volgt op het eerste EIR-rapport van 2017. Het kabinet steunt de doelstelling
van de EIR. Betere implementatie van milieuregels binnen de EU is niet alleen cruciaal
voor een gezonder milieu, maar ook voor het creëren van een eerlijk speelveld. Dit
biedt economische kansen, stimuleert innovatie en draagt zo bij aan duurzame economische
groei.

Algemene bevindingen

De EC is positief over de implementatie van milieuwetgeving in Nederland. Nederland
heeft volgens de EC een gedegen langetermijnplanning, de wil om nieuwe benaderingen
te onderzoeken en over het algemeen een goede reputatie wat betreft het implementeren
van EU-milieuwetgeving, ondersteund door een innovatief beleid op meerdere niveaus.
Met name de koppositie op het gebied van circulaire economie en duurzaam inkopen door
de overheid, springen in het oog. De EC is voorts positief over het Nederlands gebruik
van EU-financierings- en kredietmogelijkheden en de inzet van «Green Deals» door de
Nederlandse overheid, waarmee de Commissie Nederland ziet als voorbeeld op het gebied
van nationale groene financiering. Ook maakt Nederland volgens de Commissie goed gebruik
van groene belastingen om klimaat- en milieuproblemen aan te pakken.

Speciale vermelding als goede praktijk krijgt het Make it Work-project, een door Nederland
geïnitieerde samenwerking met andere lidstaten, gericht op het verbeteren van Europese
milieuregels en de uitvoering daarvan. Recent is in het kader van dit project een
handreiking opgesteld, die overheden in de lidstaten handvaten geeft om bij vergunningverlening
en handhaving beter in te spelen op circulaire innovaties bij bedrijven. Volgens de
EC blinkt Nederland uit in watergerelateerde projecten (genoemd worden o.a. de Zandmotor
en de Marker Wadden) en natuurherstelprogramma’s op voormalige landbouwgrond.

De grootste uitdagingen voor Nederland liggen volgens de EC op het gebied van lucht-
en waterkwaliteit en biodiversiteit. Hoewel op de grootste aandachtsgebieden (lucht-
en waterkwaliteit en biodiversiteit) vooruitgang is geboekt in vergelijking met de
EIR 2017, constateert de EC dat er ruimte blijft voor verbetering. Hieronder ga ik
in op een aantal prioritaire acties die de Commissie benoemt voor Nederland.

Circulaire Economie/Afval

De EC ziet Nederland als goed voorbeeld in Europa voor het behalen van een meer circulaire
economie. De EC roemt o.a. het circulaire economieprogramma van Nederland en de follow-up
daarvan, de link die wordt gemaakt met de actieplannen voor klimaat, de inspanningen
op het terrein van monitoring, de green deals voor circulair inkopen en de prestaties op het gebied van hulpbronnenproductiviteit,
waar Nederland in de EU als hoogste scoort. De EC benoemt ook een aantal prioritaire
acties voor Nederland op het gebied van circulaire economie. Zo wordt aanbevolen af
te stappen van de verbranding van herbruikbaar en recyclebaar afval. Zoals aangekondigd
in het Uitvoeringsprogramma Circulaire Economie 2019–20231 wordt er gewerkt aan een verkenning van een verbrandingsverbod voor recyclebaar afval.
Deze verkenning zal in 2020 gereed zijn. Daarnaast wordt aanbevolen nieuw beleid in
te voeren om afvalpreventie te bevorderen en zowel hergebruik als recycling economisch
aantrekkelijker te maken. In het kader van afvalpreventie wordt er o.a. gewerkt aan
het uitbreiden van producentenverantwoordelijkheid naar meerdere relevante productgroepen;
ook is de afvalstoffenbelasting verhoogd per 1 januari 2019. Voor verdere maatregelen
in het kader van afvalpreventie verwijs ik naar het Uitvoeringsprogramma Circulaire
Economie 2019–2023.

Luchtkwaliteit

De EC stelt vast dat er op het gebied van luchtkwaliteit een positieve trend is voortgezet.
De in de vorige EIR genoemde emissiereducties tussen 1990 en 2014 zijn tussen 2014
en de laatste in de voorliggende EIR opgenomen meting in 2016 voortgezet. Ondanks
dit resultaat concludeert de EC dat er meer moet worden gedaan om te voldoen aan de
nieuwe richtlijn «Nationale Emissieplafonds» (2016/2284/EU) voor 2020–2029 en voor
elk jaar vanaf 2030. De relatief hoge dichtheid van industrie en verkeer in Nederland
heeft ertoe geleid dat de EU-luchtkwaliteitsnormen voor stikstofdioxide werd overschreden
in Amsterdam en Rotterdam in 2017. Om deze zaken aan te pakken is het aangepaste Nationaal
Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL)2 op 28 september 2018 naar uw Kamer gestuurd. Mijn ministerie houdt de concentraties
van deze schadelijke stoffen nauw in de gaten. Ook wanneer de EU-grenswaarden overal
gehaald zijn, is verdere verbetering van de luchtkwaliteit van belang om risico’s
voor de volksgezondheid verder te verlagen. Met het Schone Lucht Akkoord zet ik mij
in voor een permanente verbetering van de luchtkwaliteit om zo te komen tot een vermindering
van gezondheidsrisico’s door luchtverontreiniging, waarbij het kabinet – conform het
advies van de Gezondheidsraad3 – toewerkt naar de advieswaarden van de Wereldgezondheidsorganisatie.

Waterkwaliteit

Het beleid van de EU omtrent waterkwaliteit en -beheer ziet erop toe dat waterlichamen
in goede toestand gebracht worden, zoals omschreven in de kaderrichtlijn water (KRW).
De EC merkt op dat de tweede generatie stroomgebiedsbeheersplannen (2016–2021) tijdig
zijn gerapporteerd. De EC benoemt het verbeteren van de waterkwaliteit, in het bijzonder
met betrekking tot nutriënten, als één van de belangrijkste uitdagingen. In het kader
van de Delta-aanpak waterkwaliteit wordt een nationale analyse uitgevoerd door het
Planbureau voor de Leefomgeving waarin de invloed van verschillende bronnen van nutriënten,
waaronder de land- en tuinbouw en rioolwaterzuiveringsinstallaties, voor waterkwaliteit
in beeld worden gebracht. De resultaten komen eind 2019 beschikbaar4.

Het huidige Nederlandse mestbeleid is vastgelegd in het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn
(2018–2021). Daarnaast loopt een interactieve herbezinning van het mestbeleid5 waarin o.a. de ambitie van de LNV-visie «Waardevol en Verbonden»6 wordt meegenomen. De uitkomst van dit traject is de basis voor het zevende actieprogramma
Nitraatrichtlijn (2022–2025). Dit zevende actieprogramma wordt in samenhang met de
derde stroomgebiedbeheerplannen (2022–2027) eind 2021 vastgesteld. Daarnaast is het
Deltaplan Agrarisch Waterbeheer (DAW) in uitvoering. Hierin richten agrarische ondernemers
en waterbeheerders zich met vrijwillig overeen te komen maatwerk op het verbeteren
van waterkwaliteit en het voorkomen van schade door droogte en wateroverlast.

Mariene bescherming

Nederland is blij met de algemene conclusie van de EC in haar specifiekere beoordeling7 dat de lidstaten aanzienlijke inspanningen hebben verricht om hun programma’s van
maatregelen te ontwikkelen. Voorts is Nederland blij met de constatering van de EC
dat de door Nederland voorgenomen maatregelen voor het overgrote deel geschikt zijn
om de druk op het mariene ecosysteem te verlichten. Zo stelt de EC dat in het Nederlandse
programma van maatregelen8 de relevantste belastende factoren en doelen voor de meeste aspecten van het mariene
milieu aan de orde komen. Ook merkt zij op dat Nederland als een van de weinige lidstaten
tijdig de geactualiseerde beoordelingen, de vaststelling van een goede milieutoestand
en doelen heeft gerapporteerd.9

Een van de prioritaire acties die door de EC wordt genoemd voor 2019 is «meer informatie
verstrekken over de maatregelen voor de bescherming van het mariene milieu, meer maatregelen
treffen die de relevante belastende factoren direct beïnvloeden en aangeven hoeveel
de belasting naar verwachting wordt verlaagd als gevolg van deze maatregelen.» Om
het mariene milieu te beschermen zal Nederland gebiedsbeschermende maatregelen op
de Noordzee nemen. Nederland is het eens geworden met de andere lidstaten met een
visserijbelang op de Noordzee om een gezamenlijke aanbeveling aan de EC in te dienen
om concrete maatregelen te treffen ter beperking van de bodemberoerende visserij in
een aantal gebieden op de Noordzee waaronder het deel van Nederland. In 2019 is begonnen
met de formele procedure voor het vastleggen van de gebiedsbeschermende visserijmaatregelen
door de lidstaten, zoals medegedeeld door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
mede namens de Minister van Infrastructuur en Waterstaat.10 Nederland heeft op 19 juni jl. de gezamenlijke aanbeveling namens de andere landen
ingediend bij de EC.

Biodiversiteit

Ten aanzien van natuurbehoud constateert de EC dat er sprake is van «enige vooruitgang»
maar dat er tegelijkertijd «veel ruimte voor verbetering» is. De meest recente evaluatie
van het Natura 2000-netwerk toont dat Nederland dit netwerk op land en op zee grotendeels
heeft voltooid. De EC merkt echter ook op dat vogelpopulaties in landbouwgebieden
ondanks beschermingsmaatregelen aanzienlijk slinken. Voorts wordt in de EIR aangekaart
dat het Natura 2000-netwerk in % landoppervlak nog steeds kleiner is dan het EU-gemiddelde.
Dat is inderdaad juist en de ECis daarmee akkoord gegaan gezien de Nederlandse situatie.
De EC heeft niet aangedrongen om de oppervlakte van Natura 2000-gebieden te vergroten.
Dat Nederland onder het gemiddelde zit, heeft vooral te maken met het feit dat Nederland
dichtbevolkt is (498 personen per vierkante km in 2016) en een grote agrarische sector
kent. Wel bevat ons land relatief veel grote wateren (meren, getijdenwateren en zee),
waarvan een substantieel deel onderdeel uitmaakt van Natura 2000. De ambities van
Nederland voor het herstel van ecosystemen zijn of worden vastgelegd in het Natuurpact
(realisatie Natuurnetwerk Nederland), de Programmatische aanpak ecologie grote wateren
(PAEGW) en het Europese prioritaire actiekader (PAF) voor Natura 2000.

Het kabinet onderneemt diverse acties om de biodiversiteit in Nederland te versterken
in samenspraak met provincies en maatschappelijke organisaties. Daarbij wordt onder
andere gebruik gemaakt van de voorstellen van een brede maatschappelijke coalitie,
vertaald in het Deltaplan Biodiversiteitsherstel11. Ook de Nederlandse inzet bij de totstandkoming van een nieuw Gemeenschappelijk Landbouwbeleid
(GLB) en de uitvoering van de visie «Landbouw, Natuur en Voedsel: waardevol en verbonden»
van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV), gericht op de omslag
naar een kringlooplandbouw, dragen hieraan bij. Van de beoogde omvorming van de landbouw
zal de natuur aanzienlijk profiteren. Het zal onder andere een positief effect hebben
op de vogelpopulaties in landbouwgebieden.

Ook in internationaal verband streeft het kabinet naar verbetering van de biodiversiteit.
In dat kader werken we aan ambitieuze nieuwe afspraken in VN-verband op de conferentie
van het Biodiversiteitsverdrag, eind volgend jaar in China. De recente studie van
het Intergouvernementele Platform voor Biodiversiteit en Ecosysteemdiensten (IPBES)
levert hiervoor mede de wetenschappelijke onderbouwing en de maatschappelijke urgentie.
Na de zomer wordt de Kamer geïnformeerd over vervolgacties naar aanleiding van het
IPBES-rapport.

Milieugovernance

In de EIR benoemt de EC een aantal prioritaire acties omtrent toegang tot milieu-informatie.
Voor de toegang tot informatie is het «Compendium voor de Leefomgeving» (CLO) het
belangrijkste portal. De EC merkt op dat EU-milieuvoorschriften moeilijk te vinden
zijn. Nederland presteert volgens de EC wel goed wat betreft de uitvoering van de
Inspire-richtlijn, op basis van monitoringsgegevens uit 2017. Het is volgens de EC
belangrijk om milieudatasets te prioriteren om tot effectieve uitvoering van milieuwetgeving
te komen. De EC is positief over de mogelijkheden in Nederland voor inspraak. Zo concludeert
de EC dat er door het bevoegd gezag veel wordt geïnvesteerd in interactieve processen
voor beleidsontwikkeling en het meenemen van belanghebbenden in het proces. Inspraak
in milieuwetgeving is belangrijk, en uit onderzoek door Eurobarometer blijkt dat 97%
van de Nederlanders denken dat individuen een rol kunnen spelen bij de bescherming
van het milieu. Voorts vindt de EC dat de informatievoorziening aan burgers over beroepsmogelijkheden
verbeterd kan worden, zeker waar het gaat over luchtvervuiling en natuur. Nederland
doet al veel om burgers te informeren over rechtsbescherming, o.a. via de websites
van rechtspraak.nl, rechtsbijstand.nl en juridischloket.nl. Deze informatie betreft rechtsbescherming in het algemeen en is
ook van toepassing in geval van zaken die luchtvervuiling of natuurbescherming betreffen.

Daarnaast presenteert de EC bevindingen op het terrein van naleving, toezicht en handhaving.
De EC is positief over de specifieke benaderingen en instrumenten die worden ontwikkeld
om marktdeelnemers te helpen begrijpen hoe ze moeten omgaan met milieuwetgeving. Tegelijkertijd
is de EC van mening dat inspectieplannen- en verslagen online beschikbaar moeten zijn.
De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) brengt ieder jaar een update van haar
inspectieprogramma’s uit in meerjarenplannen (MJP). De verantwoording daarover vindt
plaats in de jaarverslagen. MJP en jaarverslag zijn te vinden op de website en worden
actief naar het publiek verspreid via (social) media. Publicatie van tussentijdse
onderzoeken, inspecties en thema-acties vindt plaats via toezichtproducten, zoals
onderzoeks- en inspectierapporten, signaalrapportages aan de Minister, factsheets
en infographics. Deze zijn online te vinden op de website van de ILT. Deze toezichtproducten
gaan doorgaans vergezeld van pers- en nieuwsberichten en of twitterberichten. De Tweede
Kamer krijgt iedere maand een overzicht van de online publicaties van rapporten en
signaalrapportages. Er vindt regelmatig onderzoek plaats naar de informatiebehoefte
en het zoekgedrag op de website van de ILT. Daarop wordt de website aangepast. Voor
SEVESO-inrichtingen12 worden samenvattingen van Brzo-inspecties online gepubliceerd. Over naleving bij
Brzo-bedrijven en follow-up handhaving wordt jaarlijks gerapporteerd in de Staat van
de Veiligheid Brzo-bedrijven. Er is een risicokaart (beheerd vanuit de provincie)
die de burger inzicht geeft in bredere risico’s van gevaarlijke stoffen in de omgeving
(https://www.infomil.nl/onderwerpen/veiligheid/register-en/).

Tot slot is de EC van mening dat Nederland meer financiële zekerheid kan bieden met
betrekking tot aansprakelijkheid. Voor majeure risicobedrijven wordt een regeling
voor financiële zekerheidstelling voor milieuschade voorzien, evenals voor activiteiten
met betrekking tot afvalverwerking.

Conclusie

De EIR 2019 is al met al een interessant rapport met een gewogen oordeel. De door
de EC genoemde verbeterpunten zijn veelal bekend en verdienen aandacht. Verder ben
ik blij met de waardering van best practices, zoals de Nederlandse inzet op circulaire
economie en duurzame inkopen door de overheid. Met de focus op het aanpakken wat beter
kan en het blijven doen wat we goed doen, zie ik de EIR 2021 met vertrouwen tegemoet.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, S. van Veldhoven-van der Meer