Brief regering : TNO-onderzoek naar WLTP-testmethode

Nr. 62 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 juli 2019

Een belangrijk onderwerp met betrekking tot de autobelastingen is de introductie van
de nieuwe CO2-testmethode voor personenauto’s, de Worldwide Harmonized Light Vehicle Test Procedure
(WLTP). In deze brief ga ik – zoals eerder toegezegd – in op de implementatie van
de WLTP in de Belasting van personenauto’s en motorrijwielen (BPM).1

WLTP en BPM

De WLTP vervangt de verouderde NEDC-testmethode. De WLTP-testmethode sluit beter aan
bij de praktijkomstandigheden dan de verouderde NEDC-testmethode en biedt daarom beter
inzicht in het werkelijke brandstofverbruik en de CO2-uitstoot van personenauto’s. Sinds 1 september 2018 moeten alle nieuwe auto’s in
de Europese Unie conform de WLTP zijn getest. Een uitzondering hierop zijn auto’s
die vallen onder de restantvoorraadregeling. Dit betreffen auto’s waarvan de CO2-uitstoot alleen volgens de oude NEDC-testmethode is vastgesteld, de zogenoemde restantvoorraden.

De CO2-uitstoot van personenauto’s, gemeten conform de NEDC-testmethode, is de heffingsgrondslag
van de BPM. Hoe hoger deze CO2-uitstoot van de auto, des te hoger de BPM uitkomt. Uit onderzoek van onder meer TNO
blijkt dat de CO2-uitstoot van personenauto’s – zoals gemeten conform de WLTP – op macroniveau gemiddeld
significant hoger is dan gemeten volgens de NEDC. Het kabinet heeft toegezegd zich
in te zetten om de totale BPM-opbrengst niet te laten stijgen als gevolg van de WLTP-testmethode.
De WLTP op zichzelf maakt auto’s immers niet onzuiniger. Om uitvoering te geven aan
deze toezegging moeten uiteindelijk de CO2-tarieven van de BPM – die nu zijn gebaseerd op NEDC CO2-uitstoot – zodanig worden omgerekend naar WLTP CO2-uitstoot dat de budgettaire gevolgen op macroniveau zo klein mogelijk zijn. Deze
omzetting vereist solide inzicht in de gevolgen van de invoering van de WLTP op de
CO2-uitstoot van personenauto’s. Om die reden heeft het kabinet TNO gevraagd om uitgebreid
onderzoek te doen naar de WLTP.2

Het kabinet is zich bewust van het feit dat de Europese invoering van de WLTP heeft
geleid tot onzekerheid voor de autobranche en autokopers. Deze onzekerheden worden
grotendeels veroorzaakt door het gebrek aan inzicht in de gevolgen die de nieuwe WLTP-testmethode
zal hebben voor de CO2-uitstoot van personenauto’s en daarmee de hoogte van de BPM. Om die reden heeft het
kabinet, mede ingegeven vanuit gesprekken met belanghebbende partijen, benadrukt dat
een spoedige maar tevens zorgvuldige omzetting van de BPM naar op WLTP CO2-uitstoot gebaseerde tarieven een einde kan maken aan de onzekerheden bij de autobranche
en autokopers.3 Tegelijkertijd is het van belang dat de Belastingdienst en de autobranche voldoende
tijd krijgen om de WLTP in de systemen te implementeren. In deze brief ga ik, op basis
van het TNO-onderzoek, nader in op de meest recente inzichten voor wat betreft de
gevolgen van de WLTP op de CO2-uitstoot van personenauto’s. Daarnaast ga ik in op de mogelijkheden voor een spoedige
en zorgvuldige omzetting.

Implementatie tot nu toe

Vanaf 2021 moeten autofabrikanten ervoor zorgen dat de gemiddelde CO2-uitstoot van nieuwe personenauto’s niet hoger is dan 95 gram per kilometer (g/km).
Een jaar eerder, in 2020, geldt deze uitstootgrens al voor 95% van de nieuwe personenauto’s.
Deze uitstootgrens wordt ook wel de Europese fabrikantennorm of het Europees bronbeleid
genoemd. Deze 95 g/km is een NEDC-uitstootcijfer. Met het oog op monitoring van de
Europese fabrikantennorm krijgen alle WLTP-geteste auto’s daarom in ieder geval tot
en met 2021 (naast een CO2-uitstoot conform de WLTP) ook nog een CO2-uitstoot conform de NEDC. Deze NEDC CO2-uitstoot van WLTP-auto’s kan zijn teruggerekend door het rekenmodel CO2mpas. Dit Europese rekenmodel is – in samenwerking met autofabrikanten – zo opgesteld
dat het in beginsel leidt tot dezelfde CO2-uitstoot als dit voertuig zou zijn getest overeenkomstig de NEDC. Een andere mogelijkheid
die autofabrikanten hebben, is ervoor te kiezen om WLTP-auto’s ook conform de NEDC
te testen, de zogenoemde dubbeltestmethode.

Omdat er sinds 2017 al wel WLTP-auto’s op de markt kunnen komen, is bij de Wet Overige
fiscale maatregelen 2017 geregeld dat de hierboven beschreven NEDC CO2-uitstoot van WLTP-auto’s gebruikt kan worden voor de heffing van BPM op WLTP-auto’s.
Op deze wijze voorziet het kabinet in een tijdelijke oplossing totdat een op WLTP-testresultaten
gebaseerde BPM-tarieftabel in de wet kan worden opgenomen. De NEDC CO2-uitstoot van WLTP-auto’s blijft in ieder geval tot en met 2021 beschikbaar. Om die
reden dient de omzetting naar op WLTP-testresultaten gebaseerde CO2-tarieven in de BPM uiterlijk per 1 januari 2022 in werking te treden. Een eerdere
omzetting naar de WLTP ligt echter voor de hand om zo spoedig mogelijk duidelijkheid
en zekerheid te bieden aan burgers en bedrijven.

Onderzoek TNO

Om meer inzicht te krijgen in de gevolgen van de WLTP op de CO2-uitstoot van personenauto’s heeft het kabinet TNO gevraagd onderzoek te doen. Het
onderzoek van TNO is onderverdeeld in drie fasen. Fase I is bedoeld om uitleg te geven
over de complexiteit van de conversie van NEDC naar WLTP. Dit rapport heeft uw Kamer
op 5 juli 2018 ontvangen.4

Op 19 oktober 2018 heeft uw Kamer het Fase-II-rapport ontvangen.5 In Fase II van het onderzoek heeft TNO de eerste kwantitatieve analyses van de NEDC
CO2-uitstoot van WLTP-auto’s gemaakt en bood TNO een vooruitblik op de ontwikkeling van
de WLTP CO2-uitstoot. De analyses van de NEDC CO2-uitstoot zijn onder meer uitgevoerd vanwege signalen van marktpartijen dat de NEDC
CO2-uitstoot van WLTP-auto’s hoger is dan verwacht, hetgeen zou leiden tot een stijging
van de BPM. Uit de analyses in het Fase-II-rapport werd destijds – op basis van de
toen beschikbare CO2-uitstootdata – door TNO bevestigd dat de NEDC CO2-uitstoot van WLTP-auto’s gemiddeld hoger is dan van «vergelijkbare» auto’s van voor
de WLTP. Uit de analyses van TNO bleek destijds echter ook dit verschil in CO2-uitstoot vrijwel volledig kon worden verklaard door het feit dat de nieuwe WLTP-auto’s
gemiddeld zwaarder zijn en over meer motorvermogen beschikken dan hun – vergelijkbare
maar dus niet identieke – NEDC-voorgangers. Voor dieselauto’s spelen tevens de aangescherpte
Europese milieueisen voor de uitstoot van schadelijke stoffen een rol bij de veranderingen
in de autokenmerken en daarmee ook in de CO2-uitstoot. Deze voertuigen moeten namelijk tevens voldoen aan de eisen voor de, min
of meer gelijktijdig met de WLTP ingevoerde, «real driving emissions-test» (RDE-test),
waarbij de uitstoot van gezondheidsschadelijke stikstofoxide (NOx) ook tijdens een test op de weg binnen bepaalde marges moet blijven. Met andere woorden:
WLTP-auto’s zijn andere auto’s dan hun NEDC-voorgangers en hebben daarom een andere
CO2-uitstoot. Uit het Fase-II-rapport van TNO blijkt niet dat dit het gevolg is van de
nieuwe WLTP-testmethode. De bevindingen uit het Fase-II-rapport van TNO gaven het
kabinet dan ook geen aanleiding om de BPM-tarieven aan te passen.

Bevindingen Fase-III-rapport TNO

Recent heeft TNO het Fase-III-rapport – het laatste rapport – van het onderzoek naar
de WLTP afgerond. Dit onderzoeksrapport is als bijlage bij deze brief gevoegd6. In Fase III van het onderzoek heeft TNO een aantal aanvullende analyses gemaakt.
TNO heeft voor het Fase-III-rapport de tot nu toe beschikbare uitstootgegevens van
zo’n 152.000 WLTP-geteste benzineauto’s en zo’n 21.000 WLTP-geteste dieselauto’s geanalyseerd.7 Op basis van deze uitstootdata heeft TNO voor benzineauto’s een solide inschatting
van de WLTP CO2-uitstoot gegeven. Voor WLTP-geteste dieselauto’s is de data nog altijd relatief beperkt.
Ondanks dat zijn ook de gevolgen van de WLTP op de CO2-uitstoot van dieselauto’s een stuk beter inzichtelijk gemaakt.

Bevindingen voor omzetting BPM naar WLTP

TNO geeft aan dat de WLTP CO2-uitstoot gemiddeld 10% + 15 g/km hoger is dan de NEDC CO2-uitstoot. Deze formule kan volgens TNO worden gebruikt als basis voor een budgettair
neutrale omzetting van de CO2-tarieven in de BPM. Omdat de WLTP CO2-uitstoot gemiddeld hoger is moeten de BPM-tarieven en CO2-schijfgrenzen worden aangepast om – bij de omzetting van de heffingsgrondslag van
de BPM van NEDC CO2-uitstoot naar WLTP CO2-uitstoot – een hogere BPM-opbrengst te voorkomen. Wanneer er BPM-tarieven en CO2-schijfgrenzen worden berekend met inachtneming van de veronderstelling dat de WLTP
CO2-uitstoot gemiddeld 10% + 15 g/km hoger is dan de NEDC CO2-uitstoot, zullen de gevolgen voor de totale BPM-opbrengst op macroniveau naar verwachting
klein zijn. Gemiddeld genomen blijft de BPM dan ongeveer hetzelfde. Dit neemt niet
weg dat de BPM-opbrengst hoger of lager kan worden doordat er meer of minder auto’s
verkocht gaan worden, of doordat de consumentenvoorkeuren veranderen. Daarbij moet
ook nadrukkelijk de kanttekening geplaatst worden dat uit de door TNO geanalyseerde
data blijkt dat de spreiding van WLTP CO2-uitstoot tussen en binnen autosegmenten relatief groot is. Hierdoor zullen er – bij
een omzetting naar WLTP-tarieven – verschuivingen in de nieuwverkopen tussen en binnen
autosegmenten en ook tussen automerken plaatsvinden. Dit laat zich echter zeer lastig
voorspellen.

TNO geeft daarbij de waarschuwing dat autofabrikanten onder de WLTP-regelgeving een
zogenoemde «declared CO2-value» als officiële CO2-uitstootcijfer van de auto kunnen opgeven. Deze declared value mag – bij een controletest
door een keuringsinstantie – niet lager blijken dan het daadwerkelijke testresultaat,
de «measured value». Deze declared value mag wel onbeperkt hoger zijn dan de measured
value. Op dit moment geven autofabrikanten voor hun WLTP-auto’s declared values op
die substantieel hoger zijn dan de daadwerkelijke testresultaten. TNO spreekt daarom
in het rapport van «inflated WLTP-values». TNO verwacht dat fabrikanten, zodra na
2021 de WLTP-uitstootwaarden voor autofabrikanten relevant worden om te voldoen aan
de Europese CO2-fabrikantennorm en fabrikanten de WLTP-test «beter onder de knie hebben», lagere
WLTP-waarden zullen gaan opgeven die dichter bij de measured value zullen liggen.
Dit betekent dat de WLTP CO2-uitstootcijfers na 2021 relatief snel kunnen dalen en de WLTP CO2-uitstootcijfers op dit moment een vertekend beeld kunnen geven. Ook na de omzetting
naar de WLTP is het daarom noodzakelijk de CO2-ontwikkelingen scherp te monitoren.

Overige bevindingen Fase-III-rapport

Om de WLTP meer in lange termijnperspectief te plaatsen heeft TNO een analyse gemaakt
van de ontwikkeling van de CO2-uitstoot van personenauto’s in de periode 2005 tot april 2019. Uit deze analyse blijkt
onder meer dat de gemiddelde CO2-uitstoot van nieuwverkochte auto’s in Nederland sinds 2005 sterk is gedaald van ca.
180 g/km naar ca. 110 g/km in 2015 (exclusief plug-in hybride en emissievrije auto’s).
Vanaf 2015 tot heden is een licht opwaartse trend van de gemiddelde CO2-uitstoot van nieuwverkochte auto’s in Nederland zichtbaar. De introductie van WLTP-auto’s
per september 2018 is niet zichtbaar in de opwaartse CO2-trend van nieuwverkochte auto’s. Deze stijgende trend is echter wel opvallend omdat
autofabrikanten de gemiddelde CO2-uitstoot van hun nieuwe auto’s met nog zo’n 15–20% omlaag moeten brengen om aan de
Europese CO2-normen te voldoen in 2020 en 2021. Het aandeel dieselauto’s onder de nieuwverkopen
is in de periode 2009 – 2011 gestegen mede als gevolg van fiscale voordelen voor zeer
zuinige personenauto’s. Vanaf ongeveer 2013 daalt het aandeel dieselverkopen licht
en vanaf 2016 zet een sterkere daling in. Deze daling hangt mogelijk samen met de
afnemende populariteit van diesel als gevolg van de affaire rondom de sjoemelsoftware
en de afbouw van fiscale voordelen voor zeer zuinige personenauto’s. Overigens is
het aandeel dieselauto’s in Nederland laag in vergelijking met andere Europese landen.

Uit het Fase-III-rapport blijkt – net als uit het Fase-II-rapport – dat de hogere
NEDC CO2-uitstoot van WLTP-auto’s ten opzichte van «vergelijkbare» NEDC-voorgangers voor wat
betreft benzineauto’s nog altijd kan worden verklaard aan de hand van toegenomen voertuiggewicht
en motorvermogen. Voor de beperkte hoeveelheid geanalyseerde dieselauto’s kan de toegenomen
CO2-uitstoot voor zo’n 7 g/km in mindere mate worden verklaard aan de hand van toegenomen
voertuiggewicht en motorvermogen. Dit hoeft echter geen gevolg te zijn van de introductie
van de nieuwe WLTP-testmethode. TNO geeft aan dat autofabrikanten hun dieselmotoren
min of meer gelijktijdig met de invoering van de WLTP hebben moeten aanpassen vanwege
de aangescherpte Europese milieueisen met metingen op de weg, de hierboven al benoemde
RDE-test. Ook dit kan een belangrijke verklaring zijn voor veranderingen in zowel
de NEDC CO2-uitstoot als de WLTP CO2-uitstoot.

Vervolgstappen implementatie WLTP in BPM

Zoals beschreven wordt tot op heden BPM geheven op basis van de NEDC CO2-uitstoot. Op basis van het Fase-III-rapport van TNO is het niet mogelijk om te concluderen
dat er sprake is van een hogere NEDC CO2-uitstoot van WLTP-auto’s als gevolg van de introductie van de nieuwe WLTP-testmethode.
De bevindingen uit het Fase-III-rapport van TNO geven het kabinet dan ook geen aanleiding
om de BPM-tarieven aan te passen voorafgaand aan de uiteindelijke omzetting naar de
WLTP.

Voor de uiteindelijke omzetting naar de WLTP is wel een aanpassing van de BPM nodig.
Uit het onderzoek van TNO blijkt namelijk dat de WLTP CO2-uitstoot gemiddeld zo’n 10% + 15 g/km hoger is dan de NEDC CO2-uitstoot. Deze hogere uitstoot is het gevolg van het feit dat de nieuwe WLTP-test
strenger is dan de NEDC-test. Het kabinet wil voorkomen dat deze 10% + 15 g/km hogere
CO2-uitstoot leidt tot een hogere BPM. Zodra de WLTP CO2-uitstoot de heffingsgrondslag van de BPM wordt zullen de BPM-tarieven zodanig worden
verlaagd en de CO2-schijflengtes worden aangepast dat een stijging van de totale BPM-opbrengst als gevolg
van de WLTP wordt voorkomen. Zo verandert de totale BPM-opbrengst niet als gevolg
van de WLTP. Hiermee komt het kabinet de toezegging na dat de implementatie van de
WLTP in de BPM niet moet leiden tot een hogere BPM.

Uit de meest recente onderzoeksresultaten van TNO maakt het kabinet op dat er nu voldoende
inzicht is in de CO2-uitstoot van WLTP-auto’s om de tarieven van de BPM zodanig te vast te stellen dat
de gevolgen van de WLTP-omzetting voor de totale opbrengst van de BPM zeer beperkt
zijn. Uit gesprekken met de autobranche blijkt dat het voor hen belangrijk is om een
ruime aanlooptijd te krijgen om deze verandering van de testmethode te verwerken in
hun bedrijfsprocessen. Een omzetting naar de WLTP per 1 januari 2020 komt voor de
autobranche om die reden nog te vroeg. Het kabinet kiest er daarom voor om – onder
voorbehoud van de uitvoeringstoets van de Belastingdienst – de nieuwe, op WLTP CO2-uitstoot gebaseerde, BPM-tarieftabel op te nemen in het wetsvoorstel Overige fiscale
maatregelen 2020, met inwerkingtredingsdatum 1 juli 2020. Dit betekent dat tot en
met 30 juni 2020 de NEDC CO2-uitstoot de heffingsgrondslag blijft van de BPM. En dat de WLTP CO2-uitstoot per 1 juli 2020 de heffingsgrondslag wordt van de BPM. Ook gaat het kabinet
de ontwikkelingen rondom de «inflated WLTP-values», na de omzetting naar de WLTP,
in beeld brengen.

Op deze wijze biedt het kabinet tijdig duidelijkheid en zekerheid over de BPM voor
burgers en bedrijven, krijgt de autobranche de benodigde tijd om de WLTP in de bedrijfsprocessen
te implementeren en heeft de Belastingdienst ruimer de tijd om deze omzetting zorgvuldig
te realiseren.

De Staatssecretaris van Financiën, M. Snel