Brief regering : Actualisering veiligheidsdeel Polaire Strategie

Nr. 82 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 juli 2019

Tijdens het notaoverleg Geïntegreerde Buitenland- en Veiligheidsstrategie op 15 mei
2018 (Kamerstuk 33 694, nr. 19) verzocht uw Kamer om een actualisering van de Nederlandse Polaire Strategie 2016–2020 (Kamerstuk 34 300 V, nr. 58) op het gebied van veiligheid in de Arctische regio. Ik heb toen toegezegd uw Kamer
hierover in 2019 te informeren. Met deze brief, mede namens de Minister voor Buitenlandse
Handel en Ontwikkelingssamenwerking, de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, de Minister van Economische
Zaken en Klimaat, de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, de Minister
van Landbouw, Natuur en Visserij en de Minister van Defensie, doe ik deze toezegging
gestand. Deze update dient in de context worden geplaatst van het brede Nederlandse
polaire beleid, zoals vastgelegd in de Nederlandse Polaire Strategie 2016–2020. Deze
strategie stoelt op de drie kernbegrippen duurzaamheid, internationale samenwerking
en wetenschappelijk onderzoek. Deze drie hoofdthema’s blijven leidend voor het beleid,
en de strategie blijft actueel.

In deze brief zal ik achtereenvolgens ingaan op de politieke en militaire, de economische
en de ecologische veiligheid in het noordpoolgebied. Deze drie groepen van veiligheidsbelangen
kunnen niet los van elkaar worden beschouwd: de klimaatverandering maakt het noordpoolgebied
toegankelijker voor economische activiteiten, zoals zeevaart, visserij, toerisme en
grondstoffendelving, en maakt het nog belangrijker het gebied duurzaam te beheren,
waardoor de politieke relevantie ervan toeneemt.

Landen in het Arctisch gebied richten zich op onderlinge samenwerking, beperking en
beheersing van (militaire) spanningen in de regio. De Arctische Raad, met daarin de
acht Arctische landen (Canada, Denemarken, Finland, IJsland, Noorwegen, Rusland, Verenigde
Staten en Zweden), vormt het belangrijkste forum voor dialoog en samenwerking als
het gaat om Arctische aangelegenheden. Nederland is geen Arctische staat, maar is
sinds de oprichting van de Arctische Raad in 1996 wel waarnemer.1 Om in binnen- en buitenland op gestructureerde wijze te overleggen met belanghebbenden
en actoren in de regio heeft Nederland in 2016 een directeur op het Ministerie van
Buitenlandse Zaken tevens de titel gegeven van Arctisch ambassadeur.

De aandacht voor geopolitiek en veiligheid in de Nederlandse Polaire Strategie 2016–2020
is voor een belangrijk deel gebaseerd op het AIV-advies «De toekomst van de Arctische
regio: samenwerking of confrontatie?»2 en de kabinetsreactie op dit advies.3 Dit AIV-advies bracht een aantal ontwikkelingen in kaart die aanleiding zouden kunnen
zijn voor oplopende spanningen in het noordpoolgebied. Geconcludeerd werd toen dat
het weinig waarschijnlijk is dat deze geschillen binnen afzienbare termijn tot een
(militair) conflict zullen escaleren, onder meer vanwege de verwevenheid van belangen
en de onderlinge afhankelijkheid van de Arctische landen. De focus van deze brief
ligt op de ontwikkelingen sinds de publicatie van dit AIV-advies en de Nederlandse
Polaire Strategie 2016–2020.

1. Politieke en militaire veiligheid

I. Belang van internationale samenwerking

Activiteit in de Arctische regio staat van oudsher in het teken van samenwerking.
Met de extreme (weers)omstandigheden, het onherbergzame landschap en de daaruit volgende
hoge kosten van activiteit in het achterhoofd, is dit niet verwonderlijk. Betrokkenen
hebben er baat bij dat de Noordpool een vreedzaam, stabiel en low-tension gebied blijft waar samenwerking centraal staat. In de EU Global Strategy wordt dit tevens een strategisch belang voor de EU genoemd4. Klimaatverandering – in het bijzonder het terugtrekkende poolijs – leidt tot veranderende
omstandigheden in het gebied en het actiever worden van zowel Arctische als niet-Arctische
landen. Tot nu toe moeilijk bereikbare voorraden olie, gas en zeldzame aardmetalen
worden steeds toegankelijker. Nieuwe scheepvaartroutes komen vrij. Toerisme en visserij
krijgen meer mogelijkheden. Enerzijds vergroten deze ontwikkelingen de noodzaak tot
samenwerking, bijvoorbeeld op het gebied van Search and Rescue en duurzaam beheer. Anderzijds zet onderlinge concurrentie de samenwerking onder
druk.

Het kabinet acht het van groot belang dat samenwerking tussen en met alle relevante
actoren in de regio wordt voortgezet en verdiept. Alleen in goed overleg kan een duurzame,
vreedzame en veilige omgang met het gebied worden gegarandeerd. Stabiliteit op basis
van samenwerking en goed overleg voorkomt ook dat ontwikkelingen in het noordpoolgebied
een negatieve invloed hebben op de voorzieningszekerheid in Nederland in breedste
zin, onze flow security. Gelukkig zien we dat internationale samenwerking op allerlei manieren vorm krijgt:
in het bijzonder tussen de acht Arctische landen, binnen de EU, de NAVO en de Arctische
Raad (inclusief niet-Arctische waarnemersstaten en inheemse volkeren), maar bijvoorbeeld
ook in de Euro-Arctische Raad voor de Barentszzee (BEAC), de Noordelijke Dimensie,
de Noordse Raad, de «Northern Group», de Nordic Defence Cooperation, het Arctic Coast Guard Forum, de Arctic Security Forces Roundtable, de Joint Expeditionary Force, de VN, de International Maritime Organization, de Arctic Science Ministerial Meetings, en met het bedrijfsleven, NGO’s en kennisinstellingen. Het Northern Flank gedeelte van de Arctic Security Forces Roundtable houdt zich bijvoorbeeld specifiek bezig met het analyseren van de mogelijke militaire
dreiging in het Arctisch gebied.

De Arctische Raad is en blijft het belangrijkste forum voor dialoog en samenwerking
als het gaat om Arctische aangelegenheden. De focus ligt op milieu, biodiversiteit,
wetenschap en sociale ontwikkelingen. Geopolitieke- en veiligheidsvraagstukken worden
gewoonlijk niet in dit forum besproken. Deze aanpak heeft sinds 1996 een constructieve
samenwerking aangaande het noordpoolgebied mogelijk gemaakt, met een focus op gedeelde
belangen van de Arctische landen. Nederland is een groot voorstander van het behouden
van deze constructieve samenwerking.

Militaire veiligheidssamenwerking is van meet af aan uitgesloten geweest van de samenwerking
binnen de Arctische Raad. Op initiatief van de VS is deze uitzondering expliciet opgenomen
in de eerste voetnoot van de Ottawa Declaration, het oprichtingsverdrag van de Arctische
Raad: «The Arctic Council should not deal with matters related to military security».5
Een besluit om dit te veranderen dient door de Arctische landen unaniem genomen worden.
Tegelijkertijd wordt geconstateerd dat de druk toeneemt om ook veiligheidspolitieke
onderwerpen te bespreken. Het strategische belang van de regio voor zowel Rusland
als de NAVO, de toenemende militaire activiteiten van Rusland en de groeiende interesse
van China in het Arctisch gebied versterken deze trend.

Het kabinet zet zich ervoor in de veiligheidspolitieke ontwikkelingen in en rond het
noordpoolgebied in eerste instantie binnen de NAVO te behandelen; de Arctische staten,
de VS, Canada, Noorwegen, Denemarken en IJsland zijn allen lid van de NAVO. Daarnaast
zet het kabinet zich ervoor in de veiligheidspolitieke ontwikkelingen in en rond het
Noordpoolgebied met de relevante spelers te bespreken. Dit alles maakt het van belang
de ontwikkelingen in de regio op de voet te volgen.

II. Internationale afspraken

In de Noordelijke IJszee vormt het zeerecht de basis voor de rechten en plichten van
kuststaten en vlagstaten. De vijf Arctische kuststaten hebben het belang van het zeerecht
benadrukt in de Ilulissat-verklaring van 2008. Deze staten hebben – op grond van het
zeerecht – maritieme claims gelegd op delen van het Arctisch gebied: Rusland (2001),
Noorwegen (2006), Denemarken (2014), Canada (2019) en de Verenigde Staten. Aangezien
de VS – als enige Arctische kuststaat – geen partij is bij het VN-Zeerechtverdrag
(UNCLOS), kan het diens territoriale claim niet officieel indienen bij de commissie
die daarvoor is ingesteld op grond van het VN-Zeerechtverdrag: de Commission on the Limits of the Continental Shelf (CLCS). Deze claims zijn gericht op de uitbreiding van het zogenaamde continentaal
plat voorbij 200 zeemijlen.

Rusland was in 2001 het eerste land dat een maritieme claim indiende bij de CLCS.
Deze claim werd terugverwezen, waarna Rusland in 2015 een herziene maritieme claim
indiende bij de CLCS. De herziene claim is gebaseerd op nieuw wetenschappelijk bewijsmateriaal
dat volgens Rusland aantoont dat de onderzeese Lomonosovrug een voortzetting is van
het Russische continentaal plat. Deze Lomonosovrug wordt ook door Canada en Denemarken
als onderdeel van hun continentaal plat gezien. De CLCS heeft in 2009 een aanbeveling
uitgebracht ten aanzien van de Noorse claim. Het is de verwachting dat de CLCS pas
over enkele jaren aanbevelingen zal doen over de overige claims.

Door het smelten van het zee-ijs zullen zowel de Noordwestelijke Passage, bij Canada,
als de Noordelijke Zeeroute (NSR), langs Rusland, delen van het jaar bevaarbaar worden.
Canada beschouwt de wateren in de Noordwestelijke Passage als interne wateren, op
basis van historische claims. De VS heeft hiertegen formeel protest aangetekend en
heeft meermaals geprobeerd om de Noordwestelijke Passage te bevaren zonder voorafgaande
toestemming van de Canadese autoriteiten. De VS is van mening dat de wateren in de
Noordwestelijke Passage een internationale zeestraat zijn waar het recht op doortocht
van toepassing is. Internationaal is er geen consensus over de vraag of er sprake
is van een internationale zeestraat of interne wateren. De wateren van de NSR bestaan
uit wateren die door Rusland geclaimd worden als interne wateren, territoriale zee
of exclusieve economische zone (EEZ). Rusland heeft in een deel van de NSR rechte
basislijnen getrokken, waardoor delen van de NSR door Rusland worden beschouwd als
interne wateren, waaronder de Karische Poort bij Nova Zembla en de Straat van Vilkitski.
Het zeerecht geeft staten de mogelijkheid om rechte basislijnen te trekken op plaatsen
waar de kustlijn diepe uithollingen en insnijdingen vertoont, of indien er een eilandenreeks
langs en in de onmiddellijke nabijheid van de kust ligt. Daarnaast mogen de rechte
basislijnen niet aanmerkelijk afwijken van de algemene richting van de kust. Betwijfeld
wordt of de Russische basislijnen in overeenstemming zijn met deze voorwaarden.

Op basis van het internationaal recht heeft een kuststaat volledige bevoegdheid ten
aanzien van de doorvaart van schepen in interne wateren. Hoewel een kuststaat soevereiniteit
heeft over zijn territoriale zee, hebben buitenlandse schepen daar in beginsel het
recht van onschuldige doorvaart; en in zeestraten hebben buitenlandse schepen het
recht op doortocht. In internationale wateren, waaronder de EEZ, geldt in beginsel
de vrijheid van navigatie. Kuststaten hebben daarnaast, op basis van artikel 234 van
het VN-Zeerechtverdrag, het recht in hun territoriale zee en EEZ non-discriminatoire
wetten en voorschriften aan te nemen en te handhaven. Dit ter voorkoming, vermindering
en bestrijding van mariene verontreiniging door schepen in met ijs bedekte gebieden,
waar bijzonder moeilijke klimatologische omstandigheden en de aanwezigheid van ijs,
dat zodanige gebieden voor het grootste deel van het jaar bedekt, belemmeringen of
uitzonderlijke gevaren voor de scheepvaart doen ontstaan en waar verontreiniging van
het mariene milieu grote schade of een onherstelbare verstoring van het ecologisch
evenwicht zou kunnen veroorzaken. Op basis daarvan hebben Rusland en Canada beiden
wetgeving ontwikkeld om de internationale scheepvaart in deze gebieden te reguleren.
Hoewel de strekking van de (nieuwe, voorgenomen) Russische maatregelen niet geheel
duidelijk is, verlangt Canada onder andere dat schepen zich melden alvorens zij de
Noordwestelijke Passage gaan bevaren.

III. Militaire activiteiten

Met het smeltende poolijs en het ontstaan van economische kansen nemen ook de strategische
veiligheidsbelangen van landen in de Arctische regio toe. Zo vormt de verhoogde toegankelijkheid
van het gebied, in de ogen van het Russische politieke en militaire leiderschap, een
directe veiligheidsdreiging voor Rusland. Het verdwijnen van de natuurlijke beschermende
barrière waarachter Rusland zich veilig achtte, zorgt – naast economische redenen –
voor groeiende Russische aandacht voor het Arctisch gebied. Zo is de regio de afgelopen
jaren steeds prominenter naar voren gekomen in de door Rusland gepubliceerde veiligheidsstrategieën
en militaire doctrine. Op 1 december 2014 richtte Rusland een nieuw strategisch militair
commando op, speciaal voor de Arctische regio. De Russische Nationale Veiligheidsstrategie
van eind 2015 noemt de bescherming van de nationale belangen in het Arctisch gebied
zelfs een hoofdtaak. Dit jaar nog zal Rusland met een update komen van zijn Arctische
strategie.

De groeiende Russische militaire aanwezigheid in het gebied wordt door Moskou als
defensief gekarakteriseerd; een pure noodzakelijkheid om het land – inclusief de aanwezige
grondstoffen – te beschermen. De Russische wens om het Arctisch gebied te ontwikkelen
en de noodzaak om hiervoor samen te werken met andere landen, leiden ertoe dat Rusland
niet gebaat is bij oplopende spanningen in dit gebied.

Het blijft moeilijk in te schatten of de veiligheidssituatie in het noordpoolgebied
ook op de langere termijn stabiel zal blijven. Het is mogelijk dat spanningen elders
in de wereld gevolgen hebben voor de onderlinge verhoudingen in de Arctische regio
(spill-over effecten). Nederland, de EU en de NAVO blijven uiteraard waakzaam. Op
de NAVO Top in Wales (2014) is het Readiness Action Plan aangenomen, dat maatregelen omvat om snel, flexibel en slagvaardig te reageren op
dreigingen aan de flanken van het NAVO-verdragsgebied, waaronder het noordpoolgebied
(Kamerstuk 28 676, nr. 210). De NAVO heeft geen permanente militaire faciliteiten ten noorden van de poolcirkel
en onderneemt slechts beperkt activiteiten in het gebied. De Arctische regio, grenzend
aan de zogenaamde GIUK-gap (zee tussen Groenland, IJsland en het Verenigd Koninkrijk), is van strategisch belang
voor de NAVO voor communicatie en transport. NAVO-bondgenoten en betrokken EU-lidstaten,
inclusief Nederland, hebben daarom aandacht voor de veiligheidssituatie in de Arctische
regio. Nederland spreekt hierover regelmatig met partners in het kader van de Northern Group en Joint Expeditionary Force, evenals in bilaterale gesprekken. De VS hebben enkele honderden mariniers gestationeerd
in Noorwegen. Nederland nam in het najaar van 2018 deel aan de grootschalige NAVO-oefening
Trident Juncture in Noorwegen.

Naast waakzaamheid en het garanderen van afschrikking is het van belang om ook op
militair en veiligheidspolitiek gebied de dialoog met Rusland te blijven zoeken. Dit
zou kunnen gaan om veiligheids- en vertrouwenwekkende maatregelen, het voorkomen van
incidenten en nadere samenwerking bij Search and Rescue en civiel-militaire samenwerking ten behoeve van rampenbestrijding. De voortzetting
van de samenwerking in bestaande mechanismen zoals de Arctische Raad en het VN-Zeerechtverdrag,
draagt bij aan het voorkomen voorkoming van escalatie in de Arctische regio.

2. Economische veiligheid

De verwachting is dat de Noordelijke IJszee tussen 2030 en 2050 ijsvrij zal zijn in
de zomerperiodes. Deze ontwikkeling leidt tot meer ruimte voor economische activiteiten:
het wordt minder moeilijk om in het gebied te varen, te vissen en grondstoffen te
winnen, waaronder olie en gas. Dit brengt kansen en ook uitdagingen met zich mee.

I. Ontwikkeling zeeroutes

Door het verdwijnen van het Arctische zee-ijs wordt het onder meer mogelijk om via
het poolgebied van Azië naar Europa te varen, een route die aanzienlijk korter is
dan de route via het Suezkanaal: de Noordelijke Zeeroute (NSR). Rederij Maersk is
er in augustus 2018 als eerste in geslaagd, gedeeltelijk met behulp van ijsbrekers,
om met een commercieel containerschip de NSR te bevaren. Op welke termijn deze route
permanent goed bevaarbaar en commercieel rendabel wordt, is van veel factoren afhankelijk
en zeer moeilijk te voorspellen. Momenteel maken enkele tientallen schepen per jaar
gebruik van deze route. Tegelijkertijd investeren verschillende landen – zoals Rusland,
China en IJsland – in nieuwe schepen, ijsbrekers en havens om de verwachte groei mogelijk
te maken. Recent werd door Rusland de ambitie uitgesproken om in 2025 80 tot 92,6 mln. ton
vracht per jaar over deze route te vervoeren. In 2018 was dit 18 mln. ton. Om dit
te bereiken, investeert het land flink in de versterking van infrastructuur, (nucleaire)
ijsbrekers en de modernisering van de havens.

De ontwikkeling van de NSR biedt kansen voor Rusland als grootste Arctische (kust)staat.
Het kan nieuwe inkomstenbronnen bieden (grondstoffen, LNG, olie, exploitatie van de
NSR), maar daar staan enorme kosten tegenover. Alles in de afgelegen en onbarmhartige
Arctische regio kost relatief veel geld, inspanning en kennis. Rusland heeft internationale
investeringen en partners met hoogwaardige technologische kennis nodig voor het toegankelijk
maken en exploiteren van nieuwe olie- en gasvelden. In een recente ontmoeting tussen
de presidenten Poetin en Xi maakte de Russische president duidelijk dat hij zoekt
naar buitenlandse partners voor de ontwikkeling van de NSR en dat hij de NSR ziet
als onderdeel van de Chinese Maritime Silk Road.6

Een andere route die op termijn mogelijk bevaarbaar wordt, is de Noordwestelijke Passage.
In 2014 voer voor het eerst een containerschip, zonder ijsbrekers, van Quebec naar
China in 26 dagen. Deze route is vanwege de vele eilanden grillig en meer bedekt door
ijs dan de NSR en zal daardoor waarschijnlijk minder snel goed bevaarbaar raken.

Een derde mogelijke zeevaartroute gaat rechtstreeks van Spitsbergen naar de Beringstraat,
de zogenaamde Transpolaire Route.7 De opening van deze route ligt verder in de toekomst. Op dit moment is niet goed
te voorspellen of en wanneer deze route bevaarbaar zal zijn. Wetenschappers schatten
dat dit op zijn vroegst pas ruim na 2050 zal zijn, in de zomer.

Bevaarbaarheid van het noordpoolgebied heeft uiteraard economische gevolgen voor Nederland,
in het bijzonder voor de Nederlandse zeehavens, toerisme en visserij. Het kabinet
benut internationale fora om te bevorderen dat ontwikkeling van de zeevaart, grondstoffenwinning,
toerisme en de visserij in het noordpoolgebied in overeenstemming met internationale
afspraken en standaarden op het gebied van vrijhandel, veiligheid en duurzaamheid
verloopt. Voor het kabinet blijft toepassing van het voorzorgsbeginsel en de ecosysteembenadering
leidend bij de ondersteuning van en kaderstelling voor economische en andere activiteiten.

Nederlandse commerciële actoren doen er uiteraard goed aan zich voor te bereiden op
toekomstige ontwikkelingen, die zowel kansen kunnen bieden als bedreigingen kunnen
vormen. Bedrijven die actief zijn of willen worden in het noordpoolgebied kunnen rekenen
op overheidsondersteuning binnen de vigerende kaders van onder andere onze economische
diplomatieke dienstverlening, zoals uiteengezet in de Handelsagenda (Kamerstuk 34 952, nr. 30) en de Financieringsbrief (Kamerstuk 34 952, nr. 44).

II. Betrokkenheid China

De laatste jaren is de belangstelling vanuit China – sinds 2013 waarnemer bij de Arctische
Raad – voor het Arctisch gebied sterk toegenomen, zowel op economisch, (geo)politiek
als wetenschappelijk gebied8. De Chinese belangstelling voor het noordpoolgebied ligt voor de hand: het potentieel
aan olie, gas, zeldzame mineralen en grondstoffen en de mogelijkheid van kortere zeeroutes
zijn van belang voor de economische groei van het land. Een recente publicatie van
het European Union Institute of Strategic Studies (EUISS) geeft een goed overzicht van de betrokkenheid van China in het Arctisch gebied9. China importeert groeiende hoeveelheden Liquified Natural Gas (LNG) uit Arctisch Rusland. Sinds 2016 hebben Chinese staatsbedrijven belangen genomen
in de exploitatie van zeldzame aardmetalen in Groenland. Ook met IJsland werkt China
intensiever samen. Zo sloot China in 2018 een overeenkomst met IJsland voor overdracht
van kennis en technologie op het gebied van geothermie.10

In januari 2018 publiceerde China zijn eerste beleidsdocument over Arctisch beleid,
een white paper getiteld «China’s Arctic Policy».11 Het document opent met de premisse dat de ontwikkelingen op de Noordpool wereldwijde
implicaties hebben, en dat het gebied daarom niet uitsluitend een zaak is voor de
Arctische landen. Als belangrijkste beleidsdoel noemt het document «to understand, protect, develop and participate in the governance of the Arctic». Om het strategische belang van China in de regio te onderstrepen zet het land zich
graag neer als een «near Arctic state» en een «important Arctic stakeholder». Ook wordt de betrokkenheid bij de poolgebieden vaak verklaard door te stellen dat
China met de Himalaya een «derde pool» binnen zijn landsgrenzen heeft.

De VS maakt zich zorgen over Chinese activiteiten in het noordpoolgebied. Dit kwam
onder meer tot uiting in een toespraak die de Amerikaanse Minister van Buitenlandse
Zaken Pompeo hield daags voor de bijeenkomst van de Arctische Raad op 7 mei 2019.
In zijn toespraak vroeg hij onder meer aandacht voor de ontwikkeling van infrastructuur
en onderzoeksfaciliteiten door China in het Arctisch gebied. Deze faciliteiten zouden
in de toekomst mogelijk ook voor militaire doeleinden gebruikt kunnen worden.

Het kabinet is van mening dat een sterke internationale rechtsorde en actieve samenwerking
in relevante fora bijdragen aan transparantie. Langs deze weg kan worden bevorderd
dat activiteiten van alle spelers in het Arctisch gebied, inclusief die van China,
bijdragen aan vreedzame en duurzame ontwikkeling in ieders belang. Dit is ook in lijn
met de Chinanotitie «Nederland-China: een nieuwe balans» van 15 mei 2019 (Kamerstuk
35 207, nr. 1). In het Arctische white paper geeft China aan dat het zich zal houden aan alle huidige Arctische regelgeving en
structuren, zoals de United Nations Convention on the Law Of the Sea (UNCLOS) en de International Maritime Organisation (IMO), inclusief de IMO Polar Code. Op dit moment zijn er in het Arctisch gebied
geen indicaties dat China hiervan af zal wijken, maar waakzaamheid is ook hier geboden.

III. Energievoorzieningszekerheid

Door nieuwe technologieën, grotere toegankelijkheid van het gebied en de toekomstige
vraagverwachtingen zijn Arctische olie- en gasvelden in de loop der jaren meer in
de belangstelling komen te staan. De winning van deze grondstoffen wordt voor de Arctische
staten economisch interessanter. Zo gaat Rusland ervan uit dat de Arctische regio,
inclusief de Noordelijke IJszee, in de nabije toekomst zal fungeren als grootste leverancier
van olie- en gas voor de Russische economie.

Nederland staat, gezien de grote milieu- en veiligheidsrisico’s, met name in kwetsbare
zeeën, terughoudend ten aanzien van verdergaande exploitatie van olie en gas in het
noordpoolgebied. De activiteiten die er wel worden ondernomen moeten aan zeer strenge
milieu- en veiligheidsnormen voldoen, rekening houdend met de specifieke kwetsbaarheid
van het noordpoolgebied. Daarom zal het kabinet zich binnen de VN, de Arctische Raad
en bilateraal blijven inzetten voor het uitsluitend laten plaatsvinden van olie- en
gaswinning onder zeer strenge milieu- en veiligheidsnormen om zo het voortbestaan
van kwetsbare ecosystemen, ecosysteemfuncties en Arctische soorten te waarborgen.
De mondiale transitie van fossiele brandstoffen naar hernieuwbare energie zal de komende
jaren dienen te versnellen, in lijn met de klimaatovereenkomst van Parijs en de SDG
agenda. Het kabinet zal de financiële steun aan de exploratie en ontwikkeling van
nieuwe voorraden olie en gas in het buitenland per 2020 uitfaseren, zoals aangekondigd
in bovengenoemde Financieringsbrief.

3. Ecologische veiligheid

I. Gevolgen van klimaatverandering

De trend van terugtrekkend ijs in het noordpoolgebied als gevolg van de opwarming
van de aarde zet zich voort. De opwarming van het noordpoolgebied is een zichzelf
versterkend proces, waardoor de toename van de jaarlijkse gemiddelde temperatuur in
het gebied sinds 1980 twee tot drie keer groter is geweest dan het wereldgemiddelde.
Klimaatverandering heeft nadelige gevolgen, zowel wereldwijd als voor het Arctisch
gebied en zijn oorspronkelijke bewoners. Door klimaatverandering en toenemende economische
activiteiten komen traditionele levenswijzen en ecosystemen in het Arctisch gebied
onder druk te staan. De klimaatverandering draagt bijvoorbeeld bij aan het frequenter
ontstaan van branden, erosie van Arctische kustlijnen en vermindering en verdwijning
van Arctische diersoorten en vegetatie.

Wereldwijd zal het smelten van het poolijs bijdragen aan veranderingen in atmosferische
circulatiepatronen en de hydrologische cyclus. Dit kan leiden tot langduriger en heviger
warmtegolven, droogtes en extreem weer op de gematigde breedtes, die vervolgens kunnen
leiden tot mislukte oogsten, overstromingen, conflicten en migratiestromen. Tevens
zorgt het smelten van de permafrost ervoor dat methaangas vrijkomt, een broeikasgas
dat een 25 maal sterker effect heeft dan CO2. Dit proces verstrekt het wereldwijde broeikaseffect. De gevolgen van Arctische klimaatveranderingen
zullen over de hele wereld gevoeld worden, onder meer door veranderende oceaanstromingen.

Dat de Arctische klimaatverandering ook impact zal hebben op Nederland staat buiten
kijf. Het weer wordt over het algemeen variabeler, en dus minder voorspelbaar; het
zal vaak warmer worden maar soms ook juist kouder. De zeespiegel voor de Nederlandse
kust zal evenwel vermoedelijk nauwelijks stijgen als het landijs op Groenland afsmelt.
Door de zwaartekracht wordt het smeltwater van de ijskappen niet evenredig over de
wereldzeeën verdeeld.12

II. Scheepvaart en visserij

Door het terugtrekkende zee-ijs raken steeds grotere gedeeltes van de Noordelijke
IJszee bevaarbaar voor toerisme, onderzoek of visserij. Dit brengt positieve effecten
met zich mee, zoals groeiende inkomsten en werkgelegenheid, maar gaat ook gepaard
met ecologische risico’s, zoals vervuiling door ongelukken, illegale lozingen en dumping
van afval in zee. Om deze risico’s te minimaliseren zijn internationale afspraken
gemaakt over milieu- en veiligheidseisen aan de scheepvaart, onder andere in de Polar
Code van de Internationale Maritieme Organisatie (IMO).

De opwarming van de oceanen leidt tot een noordwaartse migratie van hele ecosystemen,
en dus ook van bepaalde vissoorten. Om ervoor te zorgen dat mariene ecosystemen gezond
blijven en duurzame bevissing te garanderen is de EU in 2019 toegetreden tot een internationale
overeenkomst ter voorkoming van ongereglementeerde visserij op volle zee in de centrale
Noordelijke IJszee. Deze overeenkomst behelst een verbod op commerciële visserij op
volle zee in de centrale Noordelijke IJszee voor een eerste periode van 16 jaar (die
elke 5 jaar automatisch wordt verlengd), totdat wetenschappers bevestigen dat duurzaam
kan worden gevist.

III. Ecosystemen

De Arctische regio bevat een grote biologische rijkdom, zowel op land als onder water.
Verschillende soorten komen alleen hier voor en zijn volledig aangepast aan de extreme
kou. Het actieve seizoen van groei en voortplanting is erg kort. Hierdoor zijn alle
organismen in het voedselweb sterk van elkaar afhankelijk, zowel in ruimte als in
tijd. Dit betekent ook dat het voedselweb zeer gevoelig is voor verstoringen, inclusief
klimaatverandering. In een onderzoek dat op 8 april werd gepubliceerd in het tijdschrift
Environmental Research Letters, zijn alle beschikbare gegevens over de periode 1971–2017 op een rij gezet.13 Het onderzoek laat zien dat klimaatverandering ertoe leidt dat het ecosysteem op
de Noordpool van slag is. Zo is er sterk bewijs dat planten steeds vroeger in het
jaar tot bloei komen, op een moment dat er nog geen insecten zijn die de planten kunnen
bestuiven.14 Ook de bewegingen van trekvogels, zoals ganzen, steltlopers en sternen, die in de
Nederlandse Waddenzee overwinteren, verschuiven. Door de opwarming begint het groeiseizoen
op de Noordpool steeds eerder, waardoor voedselpieken vroeger in het jaar vallen.
Voor de trekvolgels die van het zuiden naar het noorden vliegen, neemt de daardoor
kans toe dat ze te laat komen en onvoldoende voedsel vinden. Om de precieze gevolgen
van zulke ingrijpende veranderingen vast te stellen en te kwantificeren is verder
onderzoek nodig.

De conclusies van een recent verschenen VN-rapport over de staat van de mondiale biodiversiteit
geven reden tot zorg over de wereldwijde achteruitgang van diersoorten en biodiversiteit15. Het rapport voorspelt dat de komende decennia 500.000 tot een miljoen soorten met
uitsterven worden bedreigd. Mede in het kader van de uitvoering van de motie-Jetten/de
Groot (Kamerstuk 21501, nr. 1440) zet het kabinet zich internationaal in voor versterking
van het Biodiversiteitsverdrag (New Deal for Nature). Zo’n versterking zal ook bijdragen aan de bescherming van de biodiversiteit in het
noordpoolgebied16.

Conclusie

De hierboven beschreven, samenhangende ontwikkelingen op het gebied van ecologische,
economische en politiek-militaire veiligheid in het Arctisch gebied geven aanleiding
om deze ook in de komende periode actief te volgen, teneinde de Nederlandse belangen
zo optimaal mogelijk te behartigen. Het toegenomen belang van ontwikkelingen in het
Arctisch gebied voor onze veiligheid in de breedste zin betekent ook dat de eventuele
effecten van onze eigen handelingen op de verhoudingen in het Arctisch gebied steeds
actief zullen moeten worden meegenomen in beleidsbeslissingen.

Tegelijkertijd behoeft het bevorderen van dialoog en samenwerking in het gebied de
aandacht. Er wordt veelvuldig internationaal samengewerkt, waarbij de Arctische Raad
een belangrijk forum voor dialoog en samenwerking is. Juist nu ontwikkelingen versnellen,
zijn dialoog en samenwerking inzake het noordpoolgebied belangrijk. Het kabinet zal
zijn waarnemerschap in de Arctische Raad blijven benutten om goede onderlinge samenwerking
tussen de leden te bepleiten, alsmede goede samenwerking van (de leden van) de Arctische
Raad met de waarnemers, inclusief Nederland, en andere belanghebbenden. Juist nu lijkt
het behouden van het niet-politieke karakter van de Arctische Raad van belang. Veiligheidspolitieke
kwesties kunnen worden behandeld in daartoe meer geëigende fora.

De actieve rol die Nederland traditioneel in het noordpoolgebied speelt, is in het
internationaal verkeer zeer gewaardeerd. Dit geldt al geruime tijd voor de wetenschappelijke
samenwerking en sinds de oprichting in 1996 ook binnen de Arctische Raad. Nu onze
veiligheidsbelangen in het gebied toenemen, is er alle reden deze actieve rol te blijven
spelen om hiervan de vruchten te kunnen blijven plukken. Mede in dit licht zal Nederland
ook actief worden in de werkgroep van de Arctische Raad die zich bezighoudt met mariene
en kustwater-gerelateerde beleidsontwikkeling, inclusief scheepvaart. Eerste stappen
zijn hiertoe al gezet. Nederland is al actief in de werkgroepen die zich bezighouden
met duurzame ontwikkeling en inheemse bevolkingsgroepen, biodiversiteit en vervuiling.

De Minister van Buitenlandse Zaken, S.A. Blok