Brief regering : Beëindiging gaswinning Groningenveld: stikstofinzet en GasTerra

Nr. 666 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 juli 2019

Op 17 juni jl. heb ik uw Kamer geïnformeerd over mijn verkenning naar maatregelen
om al het komende gasjaar 2019/20 het niveau van 12 miljard Nm3 gaswinning uit het Groningenveld te bereiken (Kamerstuk 33 529, nr. 660). In deze brief ben ik ingegaan op een vraag van het lid Dik-Faber tijdens het plenair
debat van 4 juni jl. (Handelingen II 2018/19, nr. 88, item 21) over een signaal dat GasTerra niet optimaal zou bijdragen aan de maximale inzet
van stikstofinstallaties voor de minimalisering van de gaswinning uit het Groningenveld.

In mijn brief van 17 juni jl. heb ik aangegeven dat «bij een hoge stikstofinzet de verkoop van het Groningengas beperkt wordt tot het strikt noodzakelijke.
Anders gezegd, bij deze situatie is geen ruimte om prijsoptimalisatie toe te passen
[door GasTerra] en dat gebeurt dus ook niet». Ik heb deze vraag beantwoord in het
licht van het voorlopig advies van netbeheerder Gasunie Transport Services (GTS) om
de stikstofinzet het komende gasjaar naar 100% te brengen (deze maatregel is in hetzelfde
onderdeel van de brief toegelicht). De daarin opgenomen maatregelen zijn momenteel
in onderzoek om te zien wat er haalbaar is. In het Algemeen Overleg van 27 juni jl.
heeft uw Kamer vragen gesteld over de huidige situatie, waarin de stikstofinzet niet
100% is. In deze brief ga ik in op de door uw Kamer tijdens het AO van 27 jl. gestelde
vragen.

Het kabinet benadrukt de gezamenlijke opgave om de gaswinning uit het Groningenveld
zo snel mogelijk te beperken tot het strikt noodzakelijke en ook zo snel mogelijk
geheel te beëindigen. GTS doet dat vanuit haar verantwoordelijkheid als landelijk
netbeheerder en GasTerra als verkoopkantoor van het Groningengas. GasTerra handelt
binnen de daarvoor gestelde kaders. Die kaders zijn bedoeld om de stikstofcapaciteit
maximaal te benutten om daarmee het winningsvolume te minimaliseren. Bij het vaststellen
van de kaders bestaat geen oogmerk van opbrengstmaximalisatie, niet via de prijs en
niet via het volume van Groningengas.

Voorafgaand aan het lopende gasjaar is de stikstofinzet door GTS geraamd op 92,5%,
dus boven het in de Uitvoeringsregeling Gaswet vastgelegd minimum van 85%. Dit heeft
doorgewerkt in een lager jaarvolume in het winningsbesluit, dat met de graaddagenformule
temperatuurafhankelijk is. Het temperatuurverloop heeft namelijk een groot effect
op de gasvraag en is niet te voorspellen.

Dat de stikstofinzet niet vooraf op 100% is vastgelegd is geen afzwakking van het
hoofddoel (minimalisering gaswinning Groningen), maar een op basis van eerder onderzoek
noodzakelijk geachte marge voor het opvangen van technische storingen en onderhoud,
én ter voorkoming van marktmanipulatie. Bij dit laatste is het van belang dat het
gedrag van GasTerra niet geheel voorspelbaar mag zijn, en daarmee niet vatbaar voor
marktmanipulatie. Hiermee bestaat onvermijdelijk beperkt ruimte voor GasTerra om als
marktpartij te kunnen handelen. Hieronder in de brief licht ik dit nader toe.

Met de lopende verkenning naar een stikstofinzet van 100% wordt op basis van de inzichten
van het lopende gasjaar (waarin de stikstofinzet historisch hoog is) bekeken of deze
marge toch nog kleiner kan of geheel achterwege kan blijven. Dat zal niet zonder consequenties
zijn voor de gasmarkt, maar dat is een stap die ik wil onderzoeken vanwege het breed
onderkende belang om zo snel mogelijk het niveau van 12 miljard Nm3 gaswinning te bereiken.

Met deze brief zet ik verder uiteen hoe de stikstofinstallaties maximaal worden ingezet
om de gaswinning van het Groningenveld te verlagen, welke rol de stikstofinstallaties
spelen in het Nederlandse gassysteem, en wat de rol van GasTerra daarbij is. Daarmee
ga ik uitgebreid in op de technische werking van de gasmarkt; dit is noodzakelijk
voor een volledig antwoord op de vraag.

Minimalisering gaswinning Groningenveld en de rol van stikstofsturing

Het kabinetsbeleid en de wet- en regelgeving is erop gericht dat niet meer gas wordt
gewonnen uit het Groningenveld dan strikt noodzakelijk is voor de leveringszekerheid
(«nooit meer dan nodig»). Hiervoor is door middel van het winningsbesluit een maximum
productievolume opgelegd aan NAM. Dit volume is afhankelijk van de temperatuur door
middel van de graaddagenformule. Bij het opstellen hiervan is voor het lopende gasjaar
2018/19 uitgegaan van een gebruik van 92,5% van de stikstofcapaciteit, dus al boven
het in de Uitvoeringsregeling Gaswet vastgelegde minimum van 85%.

Deze stikstofinzet in het gasjaar 2018/19 is daarmee hoger dan de conclusies uit een
uitgebreid onderzoek uit 2015 naar de mogelijkheden om de gaswinning in Groningen
te minimaliseren door het gassysteem om te keren. Dit onderzoek is uitgevoerd door
een werkgroep onder leiding van het Ministerie van Economische Zaken met deelname
van ACM, GTS, GasTerra en NAM en tevens gevalideerd door DNV GL. Het rapport is op
18 december 2015 aan uw Kamer gezonden (Kamerstuk 33 529, nr. 212).

Uit dit onderzoek kwam naar voren dat bij een stikstofinzet van 85% het systeem goed
zou blijven functioneren, dus zonder risico op marktmanipulatie. Een belangrijke reden
om uit te gaan van 85% was dat er voldoende ruimte in het systeem moest blijven om
de gashandel «kwaliteitsloos» te laten functioneren en marktfluctuaties te kunnen
opvangen. Dat betekende ook dat voor marktpartijen als GasTerra ruimte moest zijn
om te kunnen balanceren tussen haar H- en L-gas invoeding zonder daarbij voorspelbaar
te worden, wat manipulatie kan uitlokken. Daarnaast is het technisch noodzakelijk
dat er ruimte is om ongepland onderhoud en verstoringen van de stikstofinstallaties
te kunnen opvangen.

Zoals ik in mijn brief van 17 juni jl. (Kamerstuk 33 529, nr. 660) heb aangegeven, adviseert GTS op basis van de vervroegde evaluatie van het lopende
gasjaar om te verkennen of het stikstofpercentage van 92,5% verder kan worden aangescherpt
naar 100%. Op basis daarvan heb ik de volgende stap gezet, namelijk de verkenning
van deze maatregel voor het komende gasjaar. Hiervoor is GTS inmiddels een marktconsultatie
gestart en heb ik de ACM gevraagd mij te adviseren over de effecten van een hogere
stikstofinzet op de Nederlandse gasmarkt.

Werking van het Nederlandse gassysteem

GTS is wettelijk beheerder van het landelijke transportnet, dat bestaat uit een hoogcalorisch
en een laagcalorisch gasnet (H-gasnet en L-gasnet) met ieder entry- en exitpunten.
Op de entrypunten wordt gas ingevoed en op de exitpunten wordt het gas weer uit het
gasnet onttrokken. Via de stikstofinstallaties van GTS zijn de netten aan elkaar gekoppeld.
De handel in gas in Nederland is «kwaliteitsloos» en vindt dus niet plaats in H-gas
en L-gas afzonderlijk, maar gestandaardiseerd naar energie-inhoud (uitgedrukt in MWh).

Een marktpartij («shipper») kan op ieder willekeurig entrypunt gas invoeden en op
ieder willekeurig exitpunt het gas weer onttrekken. De shipper moet evenveel MWh invoeden
als onttrekken zodat hij energetisch in balans is. De shipper mag dus H-gas invoeden
en L-gas onttrekken, mits in MWh de hoeveelheden gelijk zijn. Hoewel de shipper dus
energetisch in balans moet zijn, is GTS verantwoordelijk voor de bijbehorende fysieke
stromen van de entry- naar de exitpunten.

Van alle shippers samen worden deze fysieke stromen opgeteld, zodat ook de totale
hoeveelheden ingevoed en onttrokken gas in MWh gelijk zijn. Er wordt zowel H- als
L-gas ingevoed en onttrokken. Er wordt altijd meer H-gas ingevoed dan onttrokken,
omdat van H-gas met behulp van stikstof L-gas kan worden gemaakt, omgekeerd kan dit
niet.

GTS is verantwoordelijk voor de fysieke stromen en met behulp van de stikstofinstallaties
brengt GTS de H- en L-gasstromen in balans. Hierbij is van belang te benadrukken dat
GTS niet kan bepalen hoeveel stikstof wordt ingezet, maar dat het gedrag van shippers
(invoeden en onttrekken van H- en L-gas) het gebruik van de stikstofinstallaties bepaalt.
Vandaar dat de stikstofinzet direct doorwerkt in het vaststellingsbesluit voor het
Groningenveld.

De rol van GasTerra en de inzet van het Groningenveld

De belangrijkste bron van L-gas is het Groningenveld en de gasopslag Norg (waarin
Groningengas is opgeslagen), die beide ter beschikking staan aan GasTerra. Er is Groningengas
nodig omdat de stikstofinstallaties nog niet toereikend zijn om aan de volledige fysieke
L-gasvraag te kunnen voldoen.

Door marktpartijen wordt H- en L-gas ingevoed en onttrokken. GasTerra is echter de
enige marktpartij die het Groningengas mag verkopen en neemt daarmee vrijwel de volledige
invoeding van L-gas voor haar rekening. Dit doet zij binnen kaders die aan NAM zijn
opgelegd en wel op zodanige wijze dat NAM de maximaal vastgestelde hoeveelheid uit
het instemmingsbesluit niet overschrijdt en de leveringszekerheid van L-gasmarkt wordt
nagekomen.

Daarbij moet GasTerra net als iedere ander shipper haar eigen portfolio in balans
houden, dat wil zeggen dat GasTerra energetisch in balans moet zijn. Omdat GasTerra
over de meeste L-gasmiddelen in Nederland beschikt, bepaalt GasTerra in feite door
haar invoeding van H- en L-gas indirect de inzet van de stikstofinstallaties. Immers
GasTerra voedt H-gas en L-gas in. Als GasTerra de L-gasinvoeding vergroot dan moet
GasTerra de H-gas invoeding verminderen om energetisch in balans te blijven, met als
gevolg dat het gebruik van stikstof afneemt.

GTS is verantwoordelijk voor een goede balans tussen H-gas en L-gas. Dit is nodig
om de juiste gassoort bij Nederlandse huishoudens en bedrijven te krijgen. GTS zorgt
continu voor de balans door te variëren met de inzet van stikstof. Als GTS niet meer
kan zorgen voor balans met de beschikbare stikstofcapaciteit (als deze in feite al
meer dan volledig is aangesproken), dan is het noodzakelijk om de invoeding van L-gas
direct te vergroten en die van H-gas te verkleinen om daarmee de balans te herstellen.
Omdat GasTerra over verreweg de meeste L-gasmiddelen beschikt, is zij de enige die
dat kan doen.

Waardoor is er risico op marktmanipulatie bij een 100% inzet van stikstof?

GTS is verantwoordelijk voor een goede balans tussen H-gas en L-gas. Dit is nodig
om gas bij Nederlandse huishoudens en bedrijven te krijgen. GasTerra is de enige marktpartij
die het Groningengas mag verkopen. Dus als er gebalanceerd moet worden tussen de beide
gassoorten, is GasTerra de enige die dat fysiek kan doen. Zij houdt zelf die balans
in de gaten en als die balans verstoord dreigt te worden geeft GTS een aanwijzing.

Als dat niet goed gebeurt, is er een onbalans tussen vraag en aanbod. Gebruikers kunnen
namelijk niet switchen tussen de ene en de andere gassoort. Nederland is uniek in
het hebben van twee gassystemen en het moeten balanceren daartussen. Als de feitelijke
stikstofinzet minder is dan 100%, en het percentage is vastgesteld op 100%, dan weten
alle marktpartijen op dat moment dat GasTerra H-gas nodig heeft om die 100% te behalen
en dat gas wellicht zal moeten inkopen. Hiermee wordt de positie van GasTerra op de
gasmarkt volledig voorspelbaar, waardoor manipulatie kan worden uitgelokt.

Nederlands gas wordt verhandeld op de Nederlandse virtuele gasmarkt. Transparantie
is daarbij van belang: aanbieders van gas moeten dit naar de Nederlandse markt willen
brengen, en daarvoor is het van belang dat ze kunnen vertrouwen op een transparante
markt. Op dit moment brengen aanbieders hun gas graag naar die markt, mede vanwege
die transparantie.

Voorspelbaarheid van GasTerra brengt een risico op marktmanipulatie, doordat de markt
niet meer alleen bepaald wordt door vraag en aanbod. Anders gezegd, partijen weten
wat GasTerra moet en gaat doen en kunnen daar gebruik van maken. Dit geeft op de langere
termijn een risico voor de beschikbaarheid en prijsvorming van gas op de Nederlandse
gasmarkt. ACM heeft eerder op dit risico gewezen.

Waarom wordt 100% stikstofinzet nu dan wel onderzocht?

Met de snelle daling van de winning van Groningengas, neemt ook het aandeel van GasTerra
op de Nederlandse gasmarkt af. Hierdoor kan de verstorende werking van de voorspelbaarheid
van GasTerra mogelijk minder groot zijn.

Bij de start van het huidige gasjaar heeft EZK aan GasTerra al aangegeven dat de inzet
van stikstof medio 2019 zou worden geëvalueerd. In het licht van de versnelde afbouw
stelt GTS voor om ook 100% stikstofinzet te onderzoeken. Zoals in de brief van 17 juni
jl. is aangegeven (Kamerstuk 33 529, nr. 660), wordt deze maatregel momenteel verder uitgewerkt. ACM is opnieuw gevraagd naar
een advies over de effecten van een hogere stikstofinzet op de Nederlandse gasmarkt.

Tenslotte

Zoals ik in mijn brief van 17 juni jl. heb aangegeven aangegeven (Kamerstuk 33 529, nr. 660), wordt de komende weken door betrokken partijen verkend hoe een winningsniveau van
12 miljard Nm3 al in het komende gasjaar kan worden bereikt. GTS zal eind juli definitief advies
uitbrengen. Ik zal uw Kamer in september informeren over de haalbaarheid en de randvoorwaarden van de aanvullende maatregelen, waaronder de 100% inzet
van stikstofinstallaties.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
E.D. Wiebes