Brief regering : Onderzoek Inspectie naar international campus van NHL Stenden in Qatar

Nr. 766 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 juni 2019

De Inspectie van het Onderwijs (hierna: Inspectie) heeft onderzoek gedaan naar de
verlening van diploma’s op de international campus van NHL Stenden in Qatar. In antwoorden
op Kamervragen van de leden Futselaar (SP), Bisschop (SGP), Beertema (PVV), Tielen
(VVD) en Özdil (GroenLinks) heb ik toegezegd u dit inspectierapport na vaststelling
te doen toekomen inclusief een reactie van mijn kant.1 Met deze brief voldoe ik aan die toezegging.

In deze brief zal ik eerst ingaan op het onderzoek van de Inspectie, het kader dat
daarbij wordt gehanteerd en de belangrijkste conclusies en aanbevelingen. Daarna zal
ik toelichten hoe de afhandeling van deze casus verder verloopt. Tot slot zal ik ingaan
op de betekenis van deze casus voor het beleid op het gebied van Nederlands hoger
onderwijs in het buitenland.

Inspectierapport

In februari 2018 ontving de Inspectie een signaal van een oud-medewerker over onregelmatigheden
op de international campus van NHL Stenden in Qatar. Na een verkenning heeft de Inspectie
besloten over te gaan tot een onderzoek. In het onderzoek stond de vraag centraal
of er voldoende waarborgen zijn voor het eindniveau van het Nederlandse getuigschrift
dat wordt verstrekt aan studenten van de Qatarese vestiging.

Kader

De Inspectie heeft zich voor de beoordeling van dit vraagstuk gebaseerd op de Wet
op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) en op de brief van de toenmalig
Staatssecretaris van OCW aan de instellingen voor hoger onderwijs van 7 juni 2012
(hierna: de beleidsbrief).2 In deze brief wordt de zogenaamde «25%-regel» omschreven op basis waarvan instellingen
Nederlands hoger onderwijs in het buitenland mogen aanbieden. Het gaat hierbij om
een structurele samenwerkingsrelatie waarbij een deel van het onderwijs (tot maximaal
75%) in het buitenland wordt verzorgd en dus minimaal 25% in Nederland. De examencommissie
van de Nederlandse opleiding kan op grond van haar kennis van de kwaliteit van de
buitenlandse opleiding de studenten bij de Nederlandse opleiding vrijstellingen geven.
Studenten verkrijgen op basis hiervan uiteindelijk een Nederlands getuigschrift.

Conclusies en aanbevelingen

De Inspectie deed tussen 2011 en 2014 eerder onderzoek naar de buitenlandse vestigingen
van (toen nog) Stenden Hogeschool. Sinds dat onderzoek is er veel verbeterd. De instelling
heeft veel werk gemaakt van het afstemmen van het onderwijs in de buitenlandse vestigingen
op de Nederlandse opleidingen. Zo werden procedures aangepast en opnieuw beschreven
en is hard gewerkt om de onderlinge samenwerking te verstevigen en om het niveau op
de verschillende vestigingen gelijk te krijgen. Desondanks ziet de Inspectie dat er
een aantal fundamentele problemen blijft bestaan. De belangrijkste conclusie van de
Inspectie luidt daarom dat er onvoldoende waarborgen zijn voor het eindniveau van
het Nederlandse getuigschrift dat wordt verstrekt aan studenten van de Qatarese vestiging.
De Inspectie geeft aan dat het college van bestuur van NHL Stenden er zorg voor dient
te dragen dat wordt gehandeld conform wet- en regelgeving en de regels uit de beleidsbrief
en vertaalt dit in een aantal aanbevelingen die de kwaliteitswaarborgen moeten verstevigen:

– NHL Stenden beoordeelt bij inschrijving in Nederland of studenten voldoen aan de toelatingseisen
die in de wet zijn bepaald. Op dit moment vindt deze beoordeling plaats in Qatar en
wordt het besluit in Nederland op administratieve wijze overgenomen.

– De examencommissies van NHL Stenden moeten onderbouwde individuele besluiten nemen
over vrijstellingen voor studenten van de buitenlandse vestigingen die een Nederlands
getuigschrift willen behalen, voor alle onderwijseenheden die buiten Nederland zijn
behaald. NHL Stenden hanteert thans het principe «here is there», wat inhoudt dat
het onderwijs in Nederland zo veel mogelijk hetzelfde is als het onderwijs in Qatar.
In de praktijk neemt de examencommissie van de Nederlandse opleiding daarom besluiten
van de Qatarese examencommissie over.

– In geval van accreditatie dienen in ieder geval afstudeerwerken van studenten die
via de buitenlandse sites zijn ingestroomd, voorgelegd te worden voor beoordeling.

– Alle studenten die een deel van de opleiding in Qatar hebben gevolgd dienen tijdens
de afstudeerfase ingeschreven te staan bij de Nederlandse opleiding en dienen in Nederland
60 studiepunten te halen. De Inspectie concludeert dat NHL Stenden op dit moment niet
aan de 25%-regel voldoet. Ten eerste omdat studenten tijdens het derde jaar ingeschreven
zijn bij de Nederlandse opleiding in plaats van tijdens de afstudeerfase in het vierde
jaar en ten tweede omdat slechts tien procent van de Qatarese studenten daadwerkelijk
60 studiepunten in Nederland heeft behaald.

Vervolg casus NHL Stenden Qatar

De Inspectie heeft uitgebreid onderzoek gedaan naar de waarborgen voor het eindniveau
van de Nederlandse getuigschriften die door NHL Stenden in Qatar worden uitgegeven.
Het baart mij zorgen dat er negatieve signalen zijn over het onderwijs op de international
campus in Qatar en dat de Inspectie tot de conclusie komt dat de waarborgen onvoldoende
zijn.

NHL Stenden heeft de opdracht gekregen uiterlijk 1 oktober 2019 met een plan van aanpak
te komen over de opvolging van de conclusies en aanbevelingen uit het rapport. Naast
deze aanbevelingen geeft de Inspectie aan dat er signalen zijn die niet door haar
kunnen worden onderzocht omdat de Inspectie niet bevoegd is om toezicht te houden
op de onderwijspraktijk in Qatar. De Inspectie heeft daarom NHL Stenden gevraagd zelf
aanvullend onderzoek te laten verrichten naar enerzijds het onderwijs in Qatar, in
het bijzonder naar de signalen over onregelmatigheden, en anderzijds naar de mogelijke
vermenging van publieke en private middelen.

Daarnaast loopt op dit moment de accreditatie van de opleiding Hotelmanagement van
NHL Stenden door de NVAO. De NVAO heeft het panel dat de beoordeling uitvoert gevraagd
aanvullend onderzoek te doen naar het vrijstellingenbeleid van de examencommissie
van de Nederlandse opleiding en naar de kwaliteit van de eindwerken van studenten
die een deel van de opleiding in Qatar hebben gevolgd. De NVAO heeft het accreditatiebesluit
uitgesteld in afwachting van de resultaten van deze onderzoeken.

Op basis van het plan van aanpak van NHL Stenden en de aanvullende onderzoeken door
de instelling zelf en door het panel voor de NVAO zal de Inspectie de vervolgvraag
beantwoorden of er mogelijk onterecht Nederlandse graden zijn verleend aan studenten
in Qatar. De Inspectie beslist daarom in november 2019 over eventueel vervolgtoezicht.

Vooruitlopend op dit plan van aanpak heeft NHL Stenden naar mijn mening al een aantal
belangrijke vervolgstappen aangekondigd. Ten eerste wordt het principe «here is there»
losgelaten en zullen de examencommissies van de Nederlandse opleidingen onderbouwde
individuele besluiten gaan nemen over vrijstellingen van studenten afkomstig van een
international campus van NHL Stenden. Ten tweede zal er in de toekomst een strikte
scheiding aangebracht worden tussen het onderwijs in een international campus van
NHL Stenden (zoals Qatar) en het door de instelling verzorgde onderwijs in Nederland.
Sinds april 2018 heeft NHL Stenden een licentie van de Qatarese overheid om Qatarese
getuigschriften uit te geven. In de toekomst zullen studenten de opleiding in Qatar
afronden met een Qatarees getuigschrift. Studenten die naar Nederland willen kunnen
zich daarna inschrijven bij de opleiding van NHL Stenden in Nederland. De examencommissie
van de Nederlandse opleiding kan op basis van onderbouwde individuele besluiten aan
deze studenten vrijstellingen verlenen voor onderwijseenheden die zij in Qatar hebben
behaald. Deze route is niet ongebruikelijk. Iedere student die een opleiding in Nederland
gaat volgen kan vrijstellingen aanvragen voor onderwijseenheden die elders in Nederland
of in het buitenland zijn behaald. NHL Stenden zal hiermee dus geen gebruik meer maken
van de 25%-regel. De instelling heeft voorts aangegeven en naar studenten gecommuniceerd
dat er tot die tijd geen uitzonderingen meer mogelijk zijn voor het volgen van 25%
van het onderwijs in Nederland. Wie niet in staat is 25% van het onderwijs in Nederland
te behalen, komt niet in aanmerking voor een Nederlands getuigschrift.

Betekenis voor beleid

Internationalisering is van waarde voor het verwerven van kennis, vaardigheden en
beroepscompetenties. Tegelijkertijd is internationalisering ook zeer waardevol voor
de persoonlijke ontwikkeling en identiteitsvorming van studenten. Het kunnen verzorgen
van Nederlandse opleidingen in het buitenland is een aanvulling op het bestaande spectrum
van manieren om internationalisering van het hoger onderwijs te bewerkstelligen. Het
kan de uitwisseling van studenten en docenten vergemakkelijken en biedt instellingen
de mogelijkheid om internationale netwerken te versterken. Ik zie dat er veel universiteiten
en hogescholen zijn die samenwerking met buitenlandse kennisinstellingen opzoeken
door samen programma’s op te zetten, veelal in de vorm van joint of double degrees.

Sinds 2018 is het voor Nederlandse onderwijsinstellingen mogelijk om een volledige
opleiding in het buitenland te verzorgen, nadat hiervoor toestemming is verkregen
(«transnationaal onderwijs»). De opleiding in het buitenland is dan een nevenvestiging
van een opleiding die reeds in Nederland wordt verzorgd. Het verzorgen van de opleiding
in het buitenland moet in het belang zijn van de kwaliteit van het hoger onderwijs
in Nederland en de profilering van het Nederlandse hoger onderwijs in het buitenland.
Toestemming wordt bovendien alleen verleend onder de voorwaarde dat er niet eerder
met een opleiding wordt gestart dan nadat verdragsrechtelijke afspraken met het land
van vestiging tot stand zijn gekomen, zodat de toegang van de NVAO en de Inspectie
tot deze buitenlandse vestiging verzekerd is.

De wet- en regelgeving die het verzorgen van een volledige opleiding in het buitenland
mogelijk maakt, heeft aanzienlijk meer waarborgen dan de 25%-regel die is uitgewerkt
in de beleidsbrief uit 2012. Bovendien laat de casus NHL Stenden zien dat de regels
die in de beleidsbrief omschreven zijn op verschillende manieren geïnterpreteerd kunnen
worden. Ook blijkt dat deze ruimte voor interpretatie ertoe kan leiden dat de kwaliteit
van het Nederlandse getuigschrift onvoldoende gewaarborgd is. Op dit moment is er
te veel onduidelijkheid en dat vind ik een onwenselijke situatie.

Om de situatie voor alle betrokkenen duidelijker te maken zijn er wat mij betreft
twee mogelijkheden. De eerste mogelijkheid is de 25%-regel aanscherpen. Zo bestaat
er geen twijfel meer over de eisen waar instellingen aan moeten voldoen om Nederlands
onderwijs in het buitenland aan te bieden en Nederlandse getuigschriften uit te geven
aan studenten die 75% van het onderwijs in het buitenland volgen en 25% in Nederland.
Aanscherping zorgt ervoor dat de regels voor alle betrokkenen – instellingen, de Inspectie,
de NVAO – duidelijk zijn. Een andere mogelijkheid is het niet langer toestaan van
de 25%-regel. Hoewel ik op dit moment neig naar deze optie, vind ik een zorgvuldige
afweging belangrijk. Ik wil dan ook eerst helder in beeld hebben wat de gevolgen zijn
van het afschaffen van de regel. Ik denk daarbij aan gevolgen voor individuele instellingen,
maar ook in het algemeen voor de mogelijkheden om onderwijs in het buitenland te verzorgen.
In mijn afweging neem ik ook de resultaten mee van de vervolgonderzoeken die NHL Stenden
laat uitvoeren in opdracht van de Inspectie en de onderzoeken in het kader van de
accreditatie van de opleiding Hotelmanagement door de NVAO.

In het najaar zal ik uw Kamer op de hoogte brengen van mijn definitieve beslissing.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
I.K. van Engelshoven