Brief regering : Voortgang uitvoeren ambities strafrechtketen

Nr. 526 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID EN VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 juni 2019

Inleiding

In onze brief van 29 juni 2018 hebben wij de ambitie voor een toekomstgerichte en
legitieme strafrechtpleging toegelicht.1

Het Bestuurlijk Ketenberaad (BKB) van de strafketen richt zich op drie geprioriteerde
opgaven: de keteninformatievoorziening, doorlooptijden en multiproblematiek. Zoals
aangekondigd informeren wij u bij deze over de voortgang die is gemaakt rondom deze
opgaven.

Resultaten 2018 en eerste helft 2019

Keteninformatievoorziening

Voor wat betreft de keteninformatievoorziening zijn in 2018 verschillende projecten
gestart die bijdragen aan deze resultaten. Een van de belangrijkste projecten betrof
het project Alle Zaken Digitaal (AZD). Het doel van AZD was om de stukkenstroom bij
de behandeling van meervoudige kamerzaken en zaken waarin verdachten voorlopig zijn
gehecht te digitaliseren vanaf het moment van het ontvangen van de zaken bij het OM
en verwerken tot en met het aanbrengen op de zitting. Het betreft hier de meer zware
en ingewikkelde zaken. Het project is conform planning en verwachting succesvol afgerond
en de implementatie loopt. Inmiddels is 92% van de strafzaken tussen OM en rechtspraak
gedigitaliseerd.

Een ander belangrijk project betrof de digitale cassatie in strafzaken bij de Hoge
Raad (Dic@as). Met dit project is het bestaande webportaal van de Hoge Raad uitgebreid
voor cassatie in strafzaken, zodat de Hoge Raad, advocaten en het OM via het webportaal
hun processtukken kunnen uitwisselen. Dit project is in december 2018 succesvol afgerond.
Ook is voor de zaakstroom «veelvoorkomende criminaliteit» een werkproces getest, waarin
elektronisch getekende politie-processen-verbaal digitaal zijn overgedragen aan OM
en zijn aangebracht bij de strafrechter. De strafrechter heeft op basis van deze digitale
stukken uitspraak gedaan. Met deze proef is een basis gelegd voor het digitaal opstellen
en verzenden van processen-verbaal («digital born»). Ondanks deze positieve ontwikkeling
is de verdere ontwikkeling van de digitalisering aan het begin van de keten punt nog
wel een complexe en uitdagende klus.

De meeste van de hiervoor genoemde projecten zijn gefinancierd met de € 15 miljoen
aan middelen die op grond van het regeerakkoord in 2018 beschikbaar waren voor de
digitalisering van werkprocessen. In de jaren 2019 tot en met 2022 wordt een deel
van de middelen die op grond van het regeerakkoord beschikbaar zijn, ingezet voor
dekking van tekorten in de Justitiële ketens (zie voorjaarsnota 2019). In 2019 is
dan nog ca € 50 miljoen beschikbaar en de jaren daarna ca € 45 miljoen in plaats van
de oorspronkelijke € 70 miljoen. Het BKB brengt het verwachte effect van de verlaging
van de beschikbare middelen op de doelstellingen en resultaten de komende periode
in beeld. De inspanningen zijn er nog steeds op gericht om de «te verwachten resultaten
voor de digitalisering in 2021» (bijlage) te halen.

Verder is de governance voor wat betreft de keteninformatisering aangescherpt met
de inrichting van het gedelegeerd opdrachtgeversberaad (bestuurlijke CIO’s) en de
komst van een programmadirecteur.

In de bijlage wordt de precieze stand van zaken op te verwachten resultaten toegelicht.

Doorlooptijden

Zoals in de brief van 29 juni 2018 is aangekondigd is de afgelopen periode onderzocht
op welke wijze duurzame ketenresultaten op het gebied van doorlooptijden kunnen worden
gerealiseerd en hoe deze een kwalitatief en betekenisvol karakter kunnen krijgen (Kamerstuk
29 279, nr. 449). Daarbij is het verkorten van de doorlooptijden geen doel op zich, maar een middel
om de logistiek en kwaliteit van zaakstromen te verbeteren. In het proces stond de
vraag centraal in hoeverre de doorlooptijd uitlegbaar is aan slachtoffers, verdachten,
daders én professionals. Het gaat om de juiste balans tussen tijd, kwaliteit en effectiviteit.

Op de zaakstromen zijn vervolgens door professionals voorstellen gedaan voor normen
die variëren van kwalitatieve (bijvoorbeeld met betrekking tot rework en wachttijden)
tot kwantitatieve doelstellingen per ketenpartner. Deze voorgestelde normen zijn de
uitkomst van een proces waarbij professionals en verschillende ketenpartners hebben
vastgesteld wat de gewenste ontwikkeling en richting is voor de komende jaren. Dit
geeft intern richting aan de inzet van de ketenpartners met als uiteindelijk doel
dat de doorlooptijden verbeteren. Het verbeteren van de doorlooptijden zal het nodige
vergen van de strafrechtketen en vraagt om een lange adem. De doorlooptijden binnen
de keten worden namelijk door een groot aantal complexe factoren beïnvloed, zoals
werkprocessen die niet op elkaar aansluiten, voorraadvorming, beschikbare capaciteit,
afdoening van rechtshulpverzoeken, onderlinge afhankelijkheden en verschillende prioriteiten.
In de aanpak van de doorlooptijden worden deze complexe factoren meegenomen, zoals
blijkt uit de projecten die al zijn gestart (p. 3).

Een vertaling van het bovenstaande is bijvoorbeeld de zaakstroom «zeden». Daarbij
worden de volgende normen gehanteerd:

• politie: 80% van de zedenzaken (m.u.v. Kinderporno) moet binnen 6 maanden na aangifte
door de politie naar het OM zijn gestuurd.

• politie: 80% van de Kinderporno-zaken moet binnen 7 maanden na binnenkomst bij de
regionale teams bestrijding kinderpornografie en kindersekstoerisme door de politie
naar het OM zijn gestuurd.

• OM: 80% van de zedenzaken moet binnen 6 maanden na ontvangst van de politie op zitting
zijn geweest: waarvan 60 dagen voor de eerste beoordeling en 4 maanden tot de eerste
zitting.

• ZM: 80% van de zedenzaken krijgt binnen 3 maanden na zitting 1e aanleg een eindvonnis.

De bovenstaande zaakstroom en andere casuïstiek zal worden gebruikt om de systematiek
achter de doorlooptijden en de normstelling te beproeven en te evalueren. Zo nodig
en wenselijk worden de normen bijgesteld of aangescherpt.

De ontwikkeling van de doorlooptijden wordt verankerd in de planning- en controlcycli
van de individuele organisaties voor 2020 (en verder).

De aanpak van de doorlooptijden in de keten past ook uitstekend binnen het plan dat
binnen de rechtspraak gemaakt is om de doorlooptijden te verbeteren. Het Landelijke
Overleg Vakinhoud Strafrecht onderschrijft het belang van korte doorlooptijden en
kan de ambitie daarin tot uitdrukking gebracht, ondersteunen. Het overleg van de presidenten
van de rechtbanken zal de aanpak van de ketendoorlooptijden op korte termijn bespreken.

Met behulp van de Strafrechtketenmonitor wordt de ontwikkeling van de doorlooptijden
gemonitord en geanalyseerd. Door publicatie van de jaarlijkse factsheet van de Strafrechtketenmonitor
wordt de ontwikkeling transparant gemaakt. U ontvangt deze factsheet ieder jaar. De
laatste stand van zaken ten aanzien van de aanpak van de doorlooptijden (en de normen)
voor de 7 zaakstromen wordt vermeld op de website voor professionals in de keten:
www.strafrechtketen.nl/onderwerpen/doorlooptijden.

Op dit moment lopen er in de strafrechtketen al diverse projecten die moeten leiden
tot een betere logistiek van zaakstromen, waaronder minder voorraden en kortere doorlooptijden.
Een paar voorbeelden:

1. Eind 2018 is een groot logistiek project bij Hoger beroep tussen Ressortparket en
Hoven gestart dat loopt tot en met 2022. Een belangrijk vertrekpunt vormt de aanpak
van de gezamenlijke voorraden (met name maatwerkzaken).

2. Binnen de Rechtspraak is daarnaast een landelijk rechtsgebiedoverstijgend project
«Normering doorlooptijden» gestart. Daarmee wordt beoogd eind 2019 nieuwe standaarden
voor de doorlooptijd van rechterlijke procedures vast te stellen. De meest voorkomende
strafrechtelijke procedures zijn inmiddels in kaart gebracht en in stappen opgeknipt.
Aan de verschillende stappen worden voor de Rechtspraak haalbare doorlooptijden verbonden
die bij elkaar opgeteld zullen uitmonden in een uitgangspunt voor de normering van
de doorlooptijd van de totale procedure.

3. Het Landelijk Overleg Vakinhoud Strafrecht (LOVS) van de Rechtspraak is in 2018 een
project «100% tijdige aanlevering van verwerkbare rechterlijke beslissingen» gestart,
waarmee vooruitlopend op de inwerkingtreding van de Wet USB wordt beoogd de kwaliteit
van de registratie van uitspraken verder te verbeteren en alle ondertekende rechterlijke
beslissingen binnen veertien dagen na de uitspraak aan het OM aan te leveren ten behoeve
van een tijdige en correcte tenuitvoerlegging.»

4. De ketenpartners van de strafrechtketen in Oost-Brabant hebben een ketenpact gesloten
dat de gezamenlijke ambitie verwoord. Ook is er een ketenmarinier aangesteld met als
eerste opdracht om, gezamenlijk met de ketenpartners, te komen tot een analyse van
het ketenproces voor verschillende zaak stomen, en de knelpunten die hierin voor de
doorlooptijd van zaken worden ervaren.

In een brief over de kwantitatieve prestaties van de strafrechtketen in 2018, die
u gelijktijdig met deze brief ontvangt, wordt met behulp van de factsheet Strafrechtketenmonitor
2018 nader ingegaan op de ontwikkeling doorlooptijden voor de 7 zaakstromen in de
afgelopen Jaren (Kamerstuk 29 279, nr. 527).

Multiproblematiek

Een van de drie geprioriteerde opgaven van de strafrechtketen betreft een concrete
aanpak van multiproblematiek van verdachten en daders binnen de strafrechtketen.

Reden hiervoor is dat er een grote oververtegenwoordiging is van mensen in de strafrechtketen
die te maken hebben met gestapeld problematiek. Er is voor deze groep mensen ook veel
aandacht bij organisaties buiten de strafrechtketen. Op andere vlakken doet deze groep
namelijk al een groot beroep op bestaande voorzieningen. Daarbij is veel sprake van
overlap tussen de mensen binnen en buiten de strafrechtketen. We zien dit onder meer
bij de aanpak voor personen met een licht verstandelijke beperking, de aanpak voor
personen met verward gedrag, de preventie en aanpak van radicalisering, nazorg jeugd
en volwassenen, slachtofferzorg, aanpak mensenhandel en loverboy-problematiek en de
aanpak van multiprobleemgezinnen.

De strafrechtketenpartners willen een belangrijke bijdrage leveren aan het terugdringen
van de oververtegenwoordiging van deze groepen binnen de strafrechtketen. Dit gebeurt
door samen met het zorg en sociaal domein effectievere methoden te ontwikkelen om
multiproblematiek aan te pakken, door onder andere de informatie-uitwisseling te verbeteren.
Hiertoe worden verschillende cases geïdentificeerd, gevolgd en met de betrokken professionals
geëvalueerd.

De informatie-uitwisseling wordt al verbeterd door het geven van trainingen aan professionals
in het zorgdomein en in veiligheidshuizen op basis van het recent herziene handvat
gegevensdeling. Ook voor het werken binnen ZSM is een dergelijk handvat ontwikkeld
en vastgesteld. Doel is om handelingsverlegenheid bij professionals in de strafrechtketen
weg te nemen. Ook is inmiddels een handboek voor de gegevensdeling binnen de strafrechtketen
ontwikkeld. Dit handboek is een hulpmiddel voor de professional binnen de strafrechtketen
bij de vraag welke informatie in welke situaties met welke partijen kan en mag worden
gedeeld.

Het aantal maatregelen voor de aanpak van multiproblematiek wordt de komende tijd
uitgebreid en geïntensiveerd.

Vanuit de uitvoeringspraktijk zetten we een experiment op om al bij binnenkomst van
een zaak in de strafrechtketen te bepalen of sprake is van multiproblematiek. Deze
zaken worden vervolgens gevolgd en gemonitord (middels «track & trace»). De zaken
(te denken valt aan 100 zaken) worden integraal behandeld waarbij in het dossier samenhang
is tussen het civiel-, bestuurs-, jeugd- en strafrecht. Een vergelijkbaar aantal zaken
wordt als referentiegroep op de reguliere werkwijze behandeld. De effecten van zaken
die integraal zijn behandeld versus de zaken die op de huidige wijze zijn behandeld
en berecht wordt wetenschappelijk gevolgd en beschreven. Er vinden voorbereidingen
plaats om projecten op verschillende locaties in het land op te zetten. Er wordt een
gebruiksvriendelijke monitor ontwikkeld die wordt gevuld met kwalitatieve en kwantitatieve
informatie van betrokken rechtbanken en gemeenten over de opgedane ervaringen. Doel
hiervan is om onder meer in beeld te brengen of professionals van mening zijn dat
met de nieuwe werkwijzen multiproblematiek beter kan worden aangepakt en om in beeld
te brengen hoe personen of gezinnen met multiproblematiek de nieuwe werkwijzen ervaren.
De opbrengsten van het experiment worden gebruikt om daar waar nodig de werkprocessen
binnen de strafrechtketen te verbeteren.

Parallel hieraan worden samen met professionals uit de praktijk verschillende onderzoeken
uitgevoerd naar manieren om de aanpak van multiproblematiek te verbeteren. Zo zal
onderzoek worden gedaan naar het (her-)ontwerpen van werkprocessen. Doel is om de
werkprocessen beter te ontwerpen en op elkaar te laten aansluiten om het uiteindelijke
maatschappelijke resultaat te verbeteren.

In dit kader wordt wetenschappelijk onderzoek gedaan naar nieuwe sturings- en coördinatiemogelijkheden
bij de aanpak van multiproblematiek. De Erasmus Universiteit Rotterdam voert hiertoe
in opdracht van JenV een meerjarig onderzoekstraject uit. Hierbij wordt de aanpak
van multiprobleemgezinnen geanalyseerd vanuit het denkraam van complexe besluitvorming
en procesmanagement. Het onderzoek beoogt vanuit het theoretisch kader van complexiteit
nieuw inzicht te verschaffen naar de reden waarom gezinnen en overheden (al decennia)
vastlopen in multiproblematiek en welke nieuwe sturings- en coördinatieopties aan
te bevelen zijn. Beoogd wordt om meer slagkracht en snelheid in de uitvoering te krijgen.
Ook kan met de resultaten een duidelijke strategische visie worden ontwikkeld voor
de afbakening en kaderstelling van het begrip «multiproblematiek» (een gemeenschappelijke
definitie). De planning is dat het onderzoek in 2022 wordt opgeleverd en gepubliceerd.

Vervolg

Gelet op het voorgaande concluderen wij dat in 2018 en 2019 stappen zijn gezet richting
het duurzaam verbeteren van de ketenprestaties. De digitalisering van de strafrechtketen
is goed op stoom, er zijn heldere professionele normen voor doorlooptijden die in
planning- en controlcycli van de ketenorganisaties worden geborgd en er zijn en worden
diverse maatregelen getroffen om de multiproblematiek aan te pakken.

De komende jaren licht de nadruk op de uitvoering van de plannen. Dit betekent niet
dat we op korte termijn al een sterke verbetering van de prestaties zullen zien. Het
duurzaam verbeteren van de ketenprestaties is een taai proces waarvan de resultaten
in de loop van de komende jaren geleidelijk zichtbaar moeten worden. Desondanks zijn
wij van mening dat met de hiervoor toegelichte ontwikkelingen de juiste koers is ingeslagen
om deze duurzame verbeteringen te realiseren.

Wij informeren u jaarlijks over de voortgang van het ambitietraject. Op basis van
de Strafrechtketenmonitor zullen wij u ook periodiek blijven informeren over de ontwikkeling
van de (kwantitatieve) prestaties.

Tegelijk met de verzending van voorliggende brief ontvangt u de factsheet van de Strafrechtketenmonitor
2018 (Kamerstuk 29 279, nr. 527).

De Minister van Justitie en Veiligheid, F.B.J. Grapperhaus

De Minister voor Rechtsbescherming, S. Dekker

Bijlage bij brief «Voortgang uitvoeren ambities strafrechtketen» juni 2019

Stand van zaken keteninformatievoorziening

Voor wat betreft de ontwikkeling van de keteninformatievoorziening is het doel om
de processtukken in de gehele strafrechtketen te digitaliseren, zowel ten behoeve
van de informatievoorziening binnen de keten als de informatievoorziening tussen de
keten en «derden». Dit algemene doel is gesplitst in de thema’s papier uit de keten,
het gebruik van multimedia in de keten en dienstverlening. Hieronder lichten wij per
thema toe wat de te verwachten resultaten zijn in 2021 (zoals toegelicht in onze brief
van 29 juni 2018) en wat hiervan inmiddels is gerealiseerd.

Papier uit de keten

De te verwachten resultaten in 2021:

Processen-verbaal gaan digitaal de keten in («digital born») en strafrechtelijke beslissingen
worden digitaal opgesteld en verwerkt ten behoeve van de executie.

In 2018 zijn verschillende projecten gestart die bijdragen aan deze resultaten. Een
van de belangrijkste projecten betrof het project Alle Zaken Digitaal (AZD). Het doel
van AZD was om de stukkenstroom bij de behandeling van meervoudige kamerzaken en zaken
waarin verdachten voorlopig zijn gehecht te digitaliseren vanaf het moment van het
ontvangen van de zaken bij het OM en verwerken tot en met het aanbrengen op de zitting.
Het betreft hier de meer zware en ingewikkelde zaken. Het project is conform planning
en verwachting succesvol afgerond. Inmiddels is 92% van de strafzaken tussen OM en
rechtspraak gedigitaliseerd.

Een ander belangrijk project betrof de digitale cassatie in strafzaken bij de Hoge
Raad (Dic@as). Met dit project is het bestaande webportaal van de Hoge Raad uitgebreid
voor cassatie in strafzaken, zodat de Hoge Raad, advocaten en het OM via het webportaal
hun processtukken kunnen uitwisselen. Dit project is in december 2018 succesvol afgerond.

In 2018 is voor de zaakstroom «veelvoorkomende criminaliteit» een werkproces getest,
waarin elektronisch getekende politie-processen-verbaal digitaal zijn overgedragen
aan OM en zijn aangebracht bij de strafrechter. De strafrechter heeft op basis van
deze digitale stukken uitspraak gedaan. Met deze proef is een basis gelegd voor het
digitaal opstellen en verzenden van processen-verbaal («digital born»). Ondanks deze
positieve ontwikkeling is de verdere ontwikkeling van de digitalisering aan het begin
van de keten punt nog wel een complexe en uitdagende klus.

Multimedia in de strafrechtketen

De te verwachten resultaten in 2021 zijn:

Alle beeld- en audiomateriaal, relevant voor het procesdossier (bewijsmateriaal),
is beschikbaar voor alle partijen, waar dan ook, in de strafrechtketen.

In 2018 zijn middels praktische beproevingen ervaringen opgedaan met het digitaal
uitwisselen van multimedia tussen Politie, OM en Rechtspraak. Daarbij bleek dat er
nog geen geschikte landelijke infrastructuur is waarmee multimediabestanden op een
gebruiksvriendelijke, efficiënte en betrouwbare wijze binnen de keten kunnen worden
gebruikt. In 2019 wordt op basis van een gevalideerd programma van eisen een project
uitgevoerd dat is gericht op het beproeven van een landelijke infrastructuur. De uitkomsten
van de evaluatie van de in 2018 uitgevoerde proeftuin worden hierbij uiteraard meegenomen.

Dienstverlening

De te verwachten resultaten in 2021 zijn:

De burger kan kiezen in het «soort» contact (face-to-face, telefonisch, papier, mail,
internet via ketenbreed slachtofferportaal), kan gelijk zaken regelen (aangifte zo
snel en makkelijk mogelijk maken), heeft op ieder moment inzicht in voortgang van
zaak, kan tijdig en in begrijpelijke taal met de «keten» communiceren, bepaalt zelf
waarover hij wil worden geïnformeerd en waarover niet en wordt gefaciliteerd bij de
uitoefening van zijn rechten in een strafzaak.

Het Ketenbreed Informatieportaal voor slachtoffers is een gezamenlijke ambitie van
Politie, OM, Centraal Justitieel Incassobureau, Schadefonds Geweldsmisdrijven, SHN.
Momenteel wordt gebouwd aan het centrale deel van het portaal en zijn betrokken ketenpartners
bezig de aansluiting op het portaal te realiseren. Zodra een eerste versie van het
portaal gereed is, wordt deze beschikbaar gesteld aan een beperkte groep slachtoffers.
De ambitie is om een eerste versie voor het einde van dit jaar gereed te hebben. Daarna
wordt het portaal in 2020 breder beschikbaar gesteld. Gegeven het belang van zorgvuldige
communicatie naar slachtoffers, is gekozen voor een stapsgewijze lancering met meerdere
evaluatiemomenten.

Daarnaast is begin 2019 vernieuwde Digitaal Loket Verkeer (DLV) live gegaan. Het DLV
maakt het mogelijk om makkelijk en snel in beroep te gaan tegen een verkeersboete.
In 2019 zullen meer functionaliteiten in het DLV worden toegevoegd. Bijvoorbeeld het
aansluiten van bedrijven en de mogelijkheid voor verhuurmaatschappijen om beroepen
in te dienen.

In 2019 wordt onder meer gewerkt aan het digitaal procesdossier (waardoor processen-verbaal
digitaal opgemaakt, ondertekend en verstuurd kunnen worden), de digitalisering van
werkprocessen in hoger beroep, multimedia, de digitalisering van werkprocessen in
de fase van de executie en het ketenbrede slachtofferportaal.